法治政府的目标研究_31_35

3.1.2.3 立法的膨胀

法律出台时间越来越短，进行立法的机关越来越多，从全国人大及其常委会，到国务院，地方人大及政府“百家争鸣，百花齐放”，进入立法战国时代，不仅新旧法之间存在着冲突，部门法之间也存在冲突，各种法律纷纷出台，令人应接不暇，导致社会公众由于对法律的陌生感而使法律信仰无从产生。

3.1.2.4 司法不公正是法律信仰危机的最直接原因

法院审判制不合理，审判委员会对案件“判而不审”，而作为主审法官却“审而不判”，很难避免产生冤假错案；司法人员的素质不高，司法受地方干预，不能有效独立地行使自己的职权，不仅受同级党委政府的管制，也受同级人大、政协的制约，领导一句话，不管实际上对审判起没起作用，公众对其判决的公正性都大打折扣；司法腐败的存在，有法不依、执法不严，办关系案，办人情案等现象的出现，使公众对法律失去了信心，久而久之，人们就会萌发“有法无法一个样”。人们对法律的不信任，自然形不成法律信仰，所以，司法不公正将导致法律的效益无法体现，法律也就失失存在的意义。培根说：“一次不公正的司法判决比多次不平的举动尤烈，因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判决，则把水源败坏了。”

3.1.2.5 法治理论中法律工具主义思想的存在

在一些人的心目中法律并不是为了维护大多数人的利益，而是统治阶级用以控制社会的工具，是高悬在人们头上的达摩克利斯之剑。而当人们服从法律仅仅是因为害怕国家强制与制裁的话，那法律就无法成为人们信仰的对象。“一个法律制度之实效的首要保障必须是它能为社会所接受，而强制性的制裁只能作为次要的和辅助性的保障”，二千多年前的亚里士多德的经典哲语犹言在耳。

3.1.2.6 法学教育和普法教育的不到位

法学教育中，人才培养模式僵化，专业设置过于狭窄；课程体系从科学性看相当零乱，从容量上看又庞杂无边；教学内容陈旧，教学方法单调；教师队伍水平参差不齐，结构失衡；素质教育和职业道德教育薄弱，学生难以确立法律工作者的职业良知和素质；法理学和部门法学相互脱节，面对上述缺点和问题，法学教育必须改革，否则，无法发挥传播法律知识，增强公众的法律意识的作用。由于我国地域辽阔，人口众多，人们自古以来没有法律的权利意识，这就决定我们必须进行普法教育，然而普法教育的不到位，也造成人们对法律的不了解，也自

然无从谈起法律信仰了。

3.1.2.7 法律虚无主义的影响

建国以来，由于党和国家用政策和文件治理国家，把法律看成是可有可无的东西，法律形面虚设。尤其是文革期间，更是彻底砸烂公检法，法律虚无主义达到了登峰造极的地步，中国法律和法学一片凋零。虽然在改革开放后，党和国家强调了法律的作用，加强了立法，并且提出依法治国的战略，但这种极为有害思想已在公众的心目中根深蒂固并将长期存在下去，这极大地影响了公众对法律的信仰。

3.2 公共权力异化的问题

3.2.1 公共权力的本质

所谓公共权力，指的是在公共管理的过程中，由政府和其它各类公共组织掌握并行使的用以处理公共事务，维护公共秩序，增进公共利益的权利。马克思主义政治学是从政治权力来定义公共权力的，马克思主义认为，政治权力即公共权力，其实质是阶级统治的权力“原来意义上的政治权力，是一个阶级用来压迫另一个阶级的有组织的暴力”、“当阶级差别在发展进程中已经消失而全部生产集中在联合起来的个人手里的时候，公共权力就失去政治性质。”

因此政治学意义上的公共权力是指在阶级社会里，为了实现和维护自身的利益和原则，凭借国家这种性质的强制力，对其他阶级或个人进行控制和制约的权力。行政管理学也研究公共权力，这是因为公共管理组织在进行行政管理过程中为了维护社会公共秩序，保进社会发展，必须具有防止他人或集团达到非法目的而诉诸强制力的能力，这种强制性的要求别人绝对服从的能力就是行政管理学意义上的公共权力，公共权力在本质上是一种影响能力，它“表示一种潜能，而不是现实的现象”，“它通过影响他人最终达到权力拥有者的预期结果”。

无论是政治学意义上还是行政管理学意义上，公共权力的重要特征之一就是公共权力的“公共性”。马克思主义尽管把共公权力理解为“一个阶级用以压迫另一个阶级的有组织的暴力”，但这种公共权力（政治权力）在运用过程中却仍然带有“公共性”的特点。

公共权力是公共组织实施公共管理的基础，其本质是为维护社会公共秩序服务，为增进社会公共利益服务，然而，令人遗憾的是，在公共权力的实际运作过程中，有的国家公职人员背离了权力的人民性，把人民赋予的权力视为个人的特权，随心所欲地滥施滥用，造成公共权力的运行超越了法律轨道，出现了公共权力的非公共运用，使公共利益受到损害，这就是公共权力的变质，公共权力的异化。

马克思主义理论认为，公共权力从其产生之时起就存在异化的可能，所谓公共权力异化是指公共权力在行使过程中背离公共权力运行的本来轨道，使本来属于公共性的公共权力不再履行“公共性”的职能，从而使公共权力异化为以权谋私，以公假私的工具。

3.2.2 公共权力行使过程中的异化现象

目前，社会公共权力的异化现象，无论发生在哪个领域，哪个部门，哪个层次，其表现形式虽然多种多样，但归结起来，不外乎以下两种：

公共悖论。公共权力的行使者虽然据有了公共权力的地位，却没有能够有效实现公共管理的职责，即所谓公共悖论。这种情况的出现固然与客观上公共管理水平低下，公共管理技术落后，公共管理方法守旧有关，但更主要的原因是公共权力行使者主观上的官僚主义。具体表现有：自我服务，漠视公众需求；工作效率低下，浪费公共资源；墨守成规，缺乏创新；服务意识淡薄，态度傲慢。公共权力运作的实际效果与社会效果对其期望之间存在着很大的差距，诸如此类的权力行使者自然表面上没有直接地与个人的物质利益相联系，但从整体上看，其服务意识淡薄，没有充分发挥公共权力维护社会公共秩序，增进社会公共利益的职能，是公共管理的无效或低效状态，这在一定程度上损害了社会公共利益，是公共管理的一种变质行为，公共悖论是公共管理中的世界性难题。

权力腐败。公共权力的运作超越了法定轨道，背离了提供公共服务、增进公共利益的非盈利性目标，权力的行使者直接或间接地用公共管理谋取私利，公共权力成为满足私人贪欲的工具和手段，即所谓的权力腐败。诸如权钱交易、权色交易、权物交易、权权交易等。如成克杰、胡长青等腐败分子受贿，行贿，巨额财产来源不明案，归结起来，主要有以下四种类型：第一，公共权力私有化，把公共权力作非公共使用，把人民赋予的权力当作个人财产来支配，有什么权力便用什么权力为自己捞取好处，为自己谋取私利。第二，公共权力商品化，在市场

经济的影响下，一些人将手中的公共权力异化为商品，当作交晚中的筹码，不给好处不办事，给了好处乱办事。第三，公共权力庸俗化。为了巩固已有的权力和攫取更多的权力，利用裙带关系，金钱关系，人情关系，编织成纵横交错的“关系网”，权力链，拉帮结派，排斥异己，任人唯亲，漠视公众需求，第四，公共权力本位化，公共权力本是从公众产生并约束公众以维系社会发展和运转的，但一些人将权力的取得和支配作为终极目标，只允许取得更大的权力而不能容忍丧失已有权力。

3.2.3 公共权力异化的根源

在公共管理的过程中，公共权力之所以常常超越法定轨道，背离其为公共利益的初衷，产生公共悖论和权力腐败，从经济上有一种流行的寻租理论。

3.2.3.1 寻租与DUP理论简述

“租”和“租金”是经济学中一个古老的概念，它是指超过资源所有者的机会成本的报酬，而寻租理论则是世纪60-70年代经济学家们在讨论垄断、关税和政府管制所造成的社会损失的过程中才形成和发慌起来的。一般说来，租金有两种来源：一种是在价格制度中自然形成的，通常把对该种租金的追求称作“寻利”（Profit seekin）另一种则是人为创造的，政府对经济活动的管制就会产生各种形式的租金，为获取这些非生产性利润，人们必将采用大量合法或者非法的手段进行疏通、游说接近权力中心，影响立法或决策等一系列活动，这即为寻租活动。这类活动被巴格瓦蒂概括为“寻求直接非生产性利润”（diteetly unproductive profit-seeking.DUP ）。即人类社会中非生产性的追求经济利益的活动，广义上是指那种维护即得的经济利益或对即得的经济利益进行再分配的非生产性活动。狭义上是指利用行政、法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间的自由流动、自由竞争的办法来维护即得的利益。

寻租不同于寻利，寻利是一种生产性的活动，这种活动会通过生产新产品或重新配置资源来创造价值。寻租则是一种非生产性活动，被称作人类社会的“负和博弈”，亦即一场就社会整体而言损失大于利得的竞争，它不但造成寻租行为本身的资源非生产性消耗，而且通过引起经济扭曲而导致效率损失。这类活动本质上是通过浪费有价值的资源来消灭价值，寻租造成的损失至少包括三个方面：寻租成本、反寻租成本和社会福利的净损失。而且，正如美国著名经济学家克鲁

格教授所指出的，寻租活动具有恶性循环的趋势。因为寻租的存在，市场竞争的公平性被破坏了，人们对市场机制的合理性和效率就会发生根本的怀疑。于是，人们会更多的政府干预来弥补收入分配不均的现象，这样反而提供了更多的寻租机会，产生了更多不公平的竞争。

自1986年以来，我国经济学界就开始引入西方的寻租理论，并开始运用这一理论对中国经济生活中的消极现象进行剖析，但也有人认为，寻租理论产生的背景，是西方国家干预经济活动的失败，其结论是否定国家在经济生活中的作用，因此这不适用于中国，事实上，如布坎南所说，政府对市场的干预必定产生寻租活动，寻租理论，无论其分析方法，还是某些结论对于剖析中国经济生活的某些问题都有重要的参考价值。当然，也要认识到，当代中国寻租活动产生的原因，存在的领域，对社会经济环境的影响以及遏制寻租的对策上，都与西方有着很大差别，这就要求在运用寻租理论研究中国的寻租现象必须立足于国情。

3.2.3.2 从具体上分析公共权力异化的根源，不外乎人素质、制度缺陷两方面原因

从人的角度来看

首先，公共权力的行使主休－－公务人员的个人利益是产生公共权力力量的根本原因，公共权力的行使有一个人格化的过程，即从理论上讲，公共权力的主体是公共组织，但在实际上，公共权力还是要交由公共组织的成员－－具体的公务人员去行使，代表公共组织的公务人员不可避免地有自己的特殊利税，而公共权力本质上具有强制力量，可以对社会的稀有价值和利益作权威性分配，这决定了任何人只要获得了一定的公共权力，便自然具有了获得相应经济利益的可能性，当在公共权力机构担任公职的公务人员不够理性，或品德不够高尚，或比较自私时，其满足个人欲望的动机可能压倒为公共利益服务的愿望，这时，公共权力的行使者就可能偏离公共角色规范和公共权力行使规则，为个人谋取私利，千万损害公共利益的公共悖论或权力腐败。

其次，一部分掌权者自身世界观、人生观、价值观的扭曲是产生权力异化的思想根源。我们党史始终把全心全意为人民服务作为宗旨，并明确要求公务人员要把人民群众的根本利益放在至高无上的位置，依法行政，一心为公，但由于有些当权者受中国几千年封建社会沿袭下来的“官本位”思想和社会上各种错误思潮的影响，放弃自身思想改造，为人民服务意思淡薄，世界观、人生观、价值观及权力观发生扭曲，错误地把自己置身于人民群众之上，把手中的权力视为捞