检察院组织法修改若干问题探讨

检察院组织法修改若干问题探讨

作者：张锋

来源：《法制博览》2014年第09期

【摘要】 检察院组织法的修改需要对地方检察院、内部机构、检察人员任免、人民监督员等问题进行重新设置，进而导致检察官法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等法律需要进一步修改，使人民检察院组织法更加完善。

【关键词】 检察院组织法；设想；建议

现行《人民检察院组织法》修改于一九八三年，距今已超过三十年，与经济社会发展不相适应的矛盾日益凸显。党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重要决定，对司法改革提出了推动省以下人民法院、人民检察院人财物统一管理的改革方向，修改《人民检察院组织法》正当其时。本文拟就检察院组织法修改若干问题作粗浅探讨，以求教于同仁。

一、关于地方检察院设置问题

我国宪法规定，最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。要实现省以下人民检察院人财物统一管理，需要对地方检察院设置作出相应调整。

（一）地方检察院设置现状及对统一管理的羁绊

我国地方检察院的设置是以行政区划为标准的，省、市、县（区）对应设置人民检察院，检察长由地方人民代表大会选举产生，定期向其报告工作。副检察长、检察委员会委员、检察员由地方人大常委会任免，地方检察院的人事任免权掌握在地方人大手上。在现行管理体制上，地方检察院与地方人大同受地方党委领导，检察院的人事任免经过了党委同意，一般不会出现人事任免在人大受阻的情形，检察院向人大报告工作基本都能顺利得到批准；即便个别人事任免、工作报告初次未获通过，也可以通过协调最终得到解决。如果实行省以下检察院人财物统一管理，市级以下地方检察院不再受地方党委领导，人事任命无需报告地方党委，要在人大获得通过没有任何保障，检察人事权的受制必然带来检察工作的受制，检察工作报告能否在人大获得批准也成了未知数，这些会成为统一管理的羁绊。

（二）改变省以下地方检察院设置的设想

省以下检察院要实行人财物统一管理，必须改变现行自上而上按行政区划设置地方检察院的模式，实行省级检察院统一设置辖区检察院。具体而言，由省级检察院根据需要，在现行地市级行政区划的基础上，设置若干分院，为保证刑事诉讼的顺利进行，分院设置应与公安、法院设置保持一致。各分院由省级院产生，而非地方人大产生，其人事任免无需通过地方人大，从而实现人事权由省级院统一管理，保证检察工作顺利开展。在分院以下，则以行政区划为基

础，按照在经济开发区设置派出检察院的模式，设置若干派出检察院，并与公安、法院设置保持一致，以保证刑事诉讼顺利进行。通过上述设置模式，改现行市级院为省级院分院、县（区）级院为派出检察院，检察工作逐级向上报告，从而实现检察人事任免和业务工作与地方党委、人大脱钩，归为省级院统一管理，顺利推进司法改革。

二、关于内部机构设置问题

现行《人民检察院组织法》规定，“最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”上述规定过于原则，不能有效体现检察机关的职能，应当予以完善。

（一）检察院内部机构设置现状

检察院内部机构的设置是与其职能相对应的，业务部门大至分为三大类。一是职务犯罪侦查部门，履行贪污贿赂、渎职侵权等国家工作人员职务犯罪侦查职能，源于《刑事诉讼法》规定，机构名称上地方检察院基本为反贪污贿赂局和反渎职侵权局，最高检为反贪污贿赂总局和渎职侵权检察厅，存在名称不统一的问题。二是刑事检察部门，履行审查逮捕和公诉等刑事诉讼职能，源于《刑事诉讼法》规定，机构名称自上而下为侦查监督厅（处、科）和公诉厅（处、科）。三是诉讼监督部门，履行刑事诉讼、民事审判和行政诉讼监督职能，源于三大诉讼法规定，机构名称保持厅、处、科的设置体系，具体名称上各地有一定差别。

（二）检察院内部机构设置存在的问题

主要表现在，一是组织法规定的不明确，没有体现出法律赋予检察机关的各项职能。相比较《法院组织法》明确规定，各级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭，其审判职能一目了然。二是名称的不统一，同为职务犯罪侦查部门，最高检反贪污贿赂总局与渎职侵权检察厅一为局一为厅，容易引起歧义。三是名称与职能的不对应，侦查监督部门同时履行审查逮捕和侦查监督（含立案监督、侦查活动监督）职能，名称体现不出诉讼职能属性；公诉部门同时履行公诉和审判监督职能，名称体现不出审判监督职能属性。

（三）完善内部机构设置的建议

建议修改检察院组织法时，应当明确检察院内部机构的设置，尽可能做到规范统一。一是建议统一职务犯罪侦查部门名称为局，即反贪污贿赂（总）局和反渎职侵权（总）局，对实行业务整合的检察院可称职务犯罪侦查局。二是按检察职能合理设置内部机构，实现名称与职能的对应，建议刑事检察工作分别设置批捕厅（处、科）和公诉厅（处、科），专司审查批捕和公诉职能，将侦查监督和审判监督职能分离，由设置的相应诉讼监督职能部门行使。三是严格名称使用，建议最高检内部机构称总局、厅，省级检察院及分院内部机构称局、处，派出基层检察院内部机构称局、科，其他机构的设置也应符合相关规则。

三、关于检察人员任免问题

对于省以上检察院人员任免，依照宪法和人大组织法，仍应遵循现行相关规定。对省以下检察院人员任免，为推行统一管理，应作出相应修改。

（一）关于省级院分院检察人员的任免

为推行省以下检察院统一管理，市级院改为省级院分院，检察人员的任免程序应当进行修改。根据现行《检察院组织法》规定，省、自治区、直辖市人民检察院检察长和人民检察院分院检察长由省、自治区、直辖市人民代表大会选举和罢免，副检察长、检察委员会委员和检察员由省、自治区、直辖市人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。按照上述规定，省级院分院检察人员须经省级人大选举、罢免或省级人大常委会任免，如果将市级院全部改为省级院分院，将会大大增加省级人大及其常委会人事任免工作量，具有较大的现实难度，也不符合推行省以下检察院统一管理的初衷。建议将上述规定修改为，省、自治区、直辖市人民检察院检察长由省、自治区、直辖市人民代表大会选举和罢免，副检察长、检察委员会委员和检察员由省、自治区、直辖市人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。省、自治区、直辖市人民检察院分院检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员由省、自治区、直辖市人民检察院直接任免。

（二）关于派出检察院人员的任免

根据现行《检察院组织法》规定，省一级人民检察院和县一级人民检察院设置的工矿区、农垦区、林区人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员，均由派出的人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。实行省级以下检察院统一管理后，县区一级检察院及相关经济开发区等地区检察院均为省级院派出，其业务按行政规划由相应分院管理，在人员任免上应当按属地原则，由分院提出报省级院审批。建议修改规定为，省、自治区、直辖市人民检察院派出检察院检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员由省、自治区、直辖市人民检察院分院报省、自治区、直辖市人民检察院批准后任免。

（三）助理检察员、书记员的任免

根据现行《检察院组织法》规定，各级人民检察院设助理检察员和书记员各若干人。经检察长批准，助理检察员可以代行检察员职务。书记员办理案件的记录工作和有关事项。助理检察员、书记员由各级人民检察院检察长任免。助理检察员、书记员的任免权由检察长直接行使，不受管理体制改革影响，建议保留现行规定。

四、关于人民监督员问题

2010年10月，高检院下发了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，决定在全国检察机关全面推行人民监督员制度。人民监督员制度是检察机关加强自身监督的重要举

措，是人民群众参与和监督检察机关执法活动的制度创新，是中国特色社会主义检察制度的有机组成部分。修改检察院组织法，应当将人民监督员制度纳入其中。

（一）人民监督员制度纳入检察院组织法的意义

首先，将人民监督员制度纳入检察院组织法，是建立和完善中国特色社会主义检察制度的需要。我国《宪法》规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。人民监督员制度是把人民组织起来有序参加国家司法事务管理的一种形式，具有广泛的群众基础。人民监督员制度符合司法民主性这一司法核心价值，是人权保护的需要，是确保检察独立的需要，是确保司法公正的需要。在检察院组织法中对人民监督员制度作出规定，能强化检察权的社会监督，提升检察机关执法公信力。其次，将人民监督员制度纳入检察院组织法，是为人民监督员制度提供法律依据的需要。人民监督员制度试行以来，先后被写进了党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》，但直接依据只有最高检的《规定》，有必要通过修改检察院组织法为其提供法律依据。

（二）检察院组织法对人民监督员的规定建议

一是对人民监督员制度作出规定。建议作出如下规定，人民检察院办理直接受理立案侦查案件，实行人民监督员制度。二是对人民监督员任职条件作出规定。参照《法院组织法》关于人民陪审员的规定，建议对人民监督员任职条件作如下规定，即有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选任为人民监督员，但是受过刑事处罚或被开除公职的人除外。三是对人民监督员主要职责作出规定。建议规定为，人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件实施监督，监督范围及程序由最高人民检察院确定。四是对人民监督员履职要求作出规定。建议作出以下规定，人民监督员履行监督职责，应当遵守国家法律、法规和有关纪律规定，不得妨碍案件公正处理。

五、关于相关法律的修改问题

修改检察院组织法，实行省以下检察院统一管理，将改变现行检察人员任免程序，省以下检察院报告工作对象也有所改变，需要对相应法律作出修改。

（一）对检察官法的修改

《检察官法》第十二条规定：检察官职务的任免，依照宪法和法律规定的任免权限和程序办理。地方各级人民检察院检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副检察长、检察委员会委员和检察员由本院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。地方各级人民检察院检察长的任免，须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的人民检察院分院检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员由省、自治区、直辖市人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。建

议相应修改为，省、自治区、直辖市人民检察院检察长和人民检察院分院检察长由省、自治区、直辖市人民代表大会选举和罢免，副检察长、检察委员会委员和检察员由省、自治区、直辖市人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。省、自治区、直辖市人民检察院检察长的任免，须报最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市人民检察院分院检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员由省、自治区、直辖市人民检察院任免。派出检察院检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员由省、自治区、直辖市人民检察院分院报省、自治区、直辖市人民检察院批准后任免。

（二）对地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的修改

对该法的修改，主要包括两个方面，一是检察人员的任免，选举、罢免检察长及任免副检察长、检察委员会委员和检察员主体修改为省级以上人民代表大会及其常务委员会。二是听取和审查检察院工作报告，只规定省级以上人民代表大会听取和审查同级人民检察院的工作报告。由于涉及条款较多，本文不一一赘述。