内部审计对预防国有企业职务犯罪的意义

作者：巫仁泽

中国内部审计 2014年05期

　　职务犯罪在本质上是一种滥用权力、亵渎权力的行为，是一种严重的腐败现象。国有企业是国民经济的重要支柱，发生在国有企业的职务犯罪直接影响到国有企业的改革发展和稳定。建立健全惩治和预防腐败体系，是党中央在新形势下对反腐倡廉工作做出的重大战略部署，事关改革发展稳定大局。强化内部审计监督，惩治和预防国有企业职务犯罪，是推进国有企业党风廉政建设的一项长期而艰巨的任务。

　　一、内部审计在构建惩防体系中的突出优势

　　1.内部审计作为企业负责人领导下的专职审计，相比于国家审计和社会审计，在构建国有企业惩防体系方面有突出的优势。国家审计通常是由国家审计机关对企业实施独立审计，具有一定的行政性和权威性，但由于国家审计的资源有限，经常为专项审计，审计频率低，且国家审计发现问题一般属于事后控制，在构建国有企业长效惩防体系方面的预防功能较为薄弱。而社会审计，是由企业对社会审计机构进行委托而进行的代理性质的审计，同国家审计类似的是，其频率低，常为一年一次，且其重点针对财政、财务收支及各项经济活动的真实性，对于企业的廉政建设关注度较低。相比较而言，内部审计作为现代企业治理不可缺少的管理工具，是融入企业的日常事务和流程中的，其审计频率高，发现问题及时，能够了解到企业内部控制的薄弱环节，可以有针对性地对资金管理、投资管理、重大经营决策等企业高风险业务给予重点关注，并配合对各类经营、管理、决策事项的效益进行效能监察，起到事前、事中、事后控制的作用，有效预防各类违纪违规现象的发生，加强企业的廉政建设能力，提高企业的免疫力。

　　2.内部审计能够有效配合国有企业的纪检监察和效能监察工作，规范权力的运行。国有企业纪检监察和效能监察工作主要承担着对企业内部领导人员、党员干部进行教育监督检查，对违反党纪、政纪的党员和工作人员进行惩处的职能。在查处有关人员违规违纪问题时有一定处理职权，但由于机构职能和人员的限制，不可能经常深入到单位和具体的业务中去，造成取证有一定的难度，甚至有的时候不能及时发现和处理一些倾向性、苗头性的问题。而内部审计作为国有企业日常的管理手段，通过财务收支审计、经济责任审计等能够及时发现各类源头问题和薄弱环节，并及时将信息与纪检监察部门进行沟通交流，能够有效预防违纪违法行为的发生。同时，对于内部审计过程中发现的违法违纪问题，内部审计机构可以将发现的线索和证据及时移交纪检监察部门并配合纪检监察部门严查经济案件，能够快速有效的查处各类经济腐败行为和案件，有效促进国有企业的党风廉政建设。

　　3.内部审计有利于国有企业识别关键的廉洁风险点，便于企业构建有效的廉洁风险防控体系。企业中的廉洁风险遍布于各项经济业务，内部审计作为企业反腐倡廉监督机制中不可缺少的监督部门，以执行内部审计项目为抓手，不断梳理各类经济业务中的流程和制度，并检查流程中关键业务环节的执行情况以及存在的薄弱点，发现存在的漏洞和容易滋生腐败的领域与环节，通过揭示机制、体制和管理方面的缺陷，提出改进意见和风险防范措施，防控各类廉洁风险的发生。同时，内部审计计划编制和实施以企业已识别的各类廉洁风险为导向，将审计力度和重心侧重于廉洁风险较大的领域，如各类工程项目、大额资金的管理和使用、领导人员职务消费、对外投资管理合规性等方面，能够及早发现廉洁风险隐患，规范权力运行，在构建廉洁风险防控体系中发挥独特的作用。

　　二、内部审计对国有企业职务犯罪的独特作用

　　1.预防作用。从国有企业腐败问题产生的根源、滋生的环境、发展的轨迹来看，最根本的原因是由于权力的过于集中和经济决策的不民主，企业领导人员大搞“一言堂”以及制度的缺失和监督疲软。通过内部审计监督，可以从体制、机制、制度层面及时向有关方面反映问题和提出改进建议，健全制度、消除隐患、防范风险，堵塞管理上的漏洞，有效地预防腐败犯罪行为的发生，降低腐败产生的机率，使权力得到制约，促进企业各类经营管理行为的公开透明。

　　2.揭露作用。在内部审计过程中，审计人员是发现经济问题、查找腐败线索、查处违法违纪案件的经济卫士。通过审查账目，查找漏洞，发现问题，分析问题，能够及时和有效地发现和揭露大案要案线索。国有企业多数腐败问题都会反映在经济活动中，记载在财务账目上，通过认真细致的审计，可以发现贪污受贿、钱权交易、谋私谋利等腐败问题的蛛丝马迹，为纪检监察部门和司法机关进一步查处和惩治腐败提供线索。

　　3.惩治作用。反腐败是内部审计的一项职责，也是一项重要使命。由于大多数腐败和舞弊，最终都要落到钱上，审计查账始终与企业资金息息相关，审计人员紧盯国有企业资金与财产，最有条件发现国家资产被侵吞的线索。对内部审计中发现的腐败线索，可将其作为重点予以追踪审计。对追踪查实的腐败行为，可分不同情况进行处理。如，在内部审计处理权限内的腐败行为，可以依照法律及企业管理规定，以下达审计决定的方式，直接作出限期整改的处理；对内部审计处理权限以外的腐败行为，可以依照党纪条规和相关法律规定，移送纪检监察或司法机关处理。

　　4.威慑和警示作用。随着国有企业内部审计队伍和力量的不断壮大，内部审计“免疫系统”功能被各企业所认识，内部审计已经成为国有企业反腐败的一支重要力量，通过内部审计发现和查处的违纪、违规和违法案件越来越受到国资主管部门和国有企业经营管理人员的关注，影响越来越大。通过内部审计监督，能够规范被审计单位的财政财务收支，堵塞管理上的漏洞，规范企业领导人员和经营管理人员用权行为，防止职权的滥用，查处和移交违法案件。所有这些，在一定程度上对腐败行为产生了一种压力，这无疑对治理腐败有非常积极的意义。

　　三、内部审计在预防国有企业职务犯罪过程中面临的问题

　　1.内部审计机构的独立性问题。国有企业职务犯罪主体职务层级较高，主要集中在企业领导人员、部门负责人和有关键业务操作权的人员层面。由于现存企业治理结构所限制，内部审计机构与被审计单位基本上由同一个企业负责人领导，是一种相互平等的关系地位，而且各个职能部门的设置是遵循系统分工和相互制衡原则的，内部审计机构与被审计单位之间必然存在或多或少的利益关系，内部审计人员也与被审计单位及其人员存在各种不同形式的利害关系，这就缺乏实质上的独立性，难以真正发挥内部审计的监督职能。

　　2.内部审计机构的队伍建设问题。由于内部审计机构定位为职能部门，所以国有企业对其队伍建设和规划通常落后于企业发展水平。当企业经营状况良好时，企业会以加大力度创收为目的，将人才规划重心落在生产经营部门，而忽视内部审计机构的人才发展；当企业经营状况较差时，企业会以人力成本控制为目的，收缩职能部门人力投入，这样的局面直接导致内部审计机构的队伍规划与企业的发展水平不匹配，一方面造成审计监督力量薄弱，无法全面、及时的执行审计任务乃至发现问题；另一方面给其他业务部门造成领导不重视、不支持的不良印象，降低了审计监督力量的威慑性，从而导致了业务部门职务犯罪的侥幸心理。

　　3.新型职务犯罪的隐蔽化、专业化问题。近几年来，随着审计和纪检监察部门对职务犯罪监督能力的不断加强，职务犯罪人员也在不断寻找反监督的渠道，使得新型职务犯罪更加隐蔽化、专业化，如权力资本化，利用远亲进行于股分红收受贿赂；权力期权化，事先约定，离职后收钱；通过赌博输赢掩盖贿赂而避免银行及现金的交易；通过第三方企业或者代理企业（通常为海外公司）进行利润转移获取经济收益等等。由于各类新型职务犯罪案例在被发现之前，内部审计机构难以获取经验或者线索，导致不能及时发现和预防新型职务犯罪，更多的是在某一类型职务范围被揭发后，才进行同类型职务范围问题的专项审计和检查，造成了防范职务犯罪的滞后性。

　　四、创新内部审计的建议

　　针对目前内部审计在预防国有企业职务犯罪时面临的困难，为了有效提高内部审计的独立性和权威性，遏制和预防国有企业职务犯罪，建议采取以下创新举措：

　　1.在国有企业内部建立“三位一体”的大监督机制。纪检、监察和内部审计“三位一体”大监督机制的建立，不仅有利于减少管理成本和监督工作协调难度，避免工作中相互推诿，发挥好纪检、监察、内部审计各自的专业职能，还有利于实现信息共享、手段互补、力量互动，进一步强化国有出资人的监管能力，形成监督合力，增强监督效能。从而将行政内控机制建设拓展到党风党纪领域，使审计和纪检监察工作更好地融入生产经营、改革发展中心，真正做到事前、事中、事后监督有效结合，增强企业风险防范能力。

　　2.国有集团企业内部实行垂直的内部审计管理体制。垂直管理体制实际上是借鉴了审计署特派办的特点，强化了内部审计的独立性。这种独立性能够使内部审计机构独立于集团企业内部其他机构和所属单位，上级内部审计机构与下级内部审计机构之间不但在业务上而且在行政上均形成一种领导与被领导关系。内部审计机构及其审计人员独立承办内部审计事项，其工作的定位是集团整体利益而不是内部各单位个别或局部利益；内部审计人员力量统一归属于集团内部审计机构调配，并且割断内部审计与内部各被审计单位利益上的依赖关系，能够确保上下级各内部审计机构和审计人员以集团利益最大化为出发点，独立、客观、公正地进行内部审计监督，提出内部审计报告，实施内部审计处理和处罚。

　　3.加强领导干部经济责任审计，监督好“一把手”。腐败既然产生于权力，那么管好权力就是防腐败和反腐败的根本。要想管好权力，必须先管好掌权人。企业实行总经理负责制，“一把手”一把抓，生产经营与财务审批一支笔，可谓重权在握。切实抓好国有企业“一把手”经济责任审计，尤其是任中审计，提高发现职务犯罪苗头的及时性，对于促进国有企业党风廉政建设有着重要作用。内部审计机构一是要将监督关口前移，把“一把手”任中审计与离任审计结合起来，建立经济责任审计档案，有效利用其他专项审计信息，缩短审计周期，提高工作实效和审计质量；二是要将经济责任审计结果纳入“一把手”业绩考核范围，上级组织部门也应当将干部选拔工作与经济责任工作挂钩，坚持“审用结合，先审后用，不审不用”的原则，把审计查出的经济责任人的问题或者应当由经济责任人承担的相关责任，作为识别、评价干部的重要依据，落实到干部的管理、评价、选任、奖惩上。通过经济责任审计，规范被审计单位的财务收支和“一把手”的决策行为，使企业领导人员自身过硬，做廉洁从业的表率，带好头，领好队，强化制度约束，防止权力滥用。

　　4.加强内部审计监督平台建设，共享审计监督及职务犯罪查处“成果”，使得同类职务犯罪问题“一揽子”解决。目前，由于涉及敏感信息，各类经济案件或者职务犯罪案件并未在企业内部审计机构和纪检监察部门进行充分的公开披露，导致内部信息交流不畅，集团企业内部其他兄弟单位或同类国有企业不能及时吸取经验教训并依此为线索进行预防和调查，错过了预防职务犯罪的最佳时机。企业应加强构筑内部审计监督和纪检的信息交流平台，使得各类审计和案件查处经验在监督部门能够最大限度地进行共享，涉及敏感信息可略去关键数字和关键人物，通过内部审计培训或者总结的方式在企业内进行资源共享，不仅提高企业内部审计人员的审计和办案能力，更能对职务犯罪起到警示和威慑作用。

　　国有企业预防职务犯罪和反腐倡廉是一项长期艰巨的任务。我们只有建立在对职务犯罪本质问题的清醒认识上，充分发挥内部审计监督职能作用，着力于构建“三位一体”的职务犯罪工作预防体系，真正做到依法用好“权”，规范理好“财”，严格用好“人”，切实管好“事”，探索将内部审计监督与纪检监察工作相融合，实现监督职能的“关口前移、全面渗透”，注重从源头上预防和治理腐败，定能收到有效预防和降低国有企业职务犯罪风险之功效。

作者介绍：巫仁泽，厦门远洋运输公司