在地经验|中国城市:雨洪管理难在哪里

在地经验|中国城市：雨洪管理难在哪里

殷冬明

2014-07-29 13:06 来自 澎湃研究所

2014年06月15日，北京忽遇雷雨大风，雨后的立交桥开始积水。  CFP 图

在城市的雨水管理上，中国城市还处于非常原始的状态：我们只求城市不被淹，或基本不被淹即可。至于雨水的综合回收利用，水源涵养区的保护以及生态体系的维护，已是过高要求了。当然，即便是这最基本的要求，中国城市也未必能轻松达到。

眼下正是中国雨季，这个话题也正当季。在我看来，这个问题包含两个层面的因素：第一，从人的层面看，提高执政者的管理和规程能力，提高城市管理的精细化程度和市场化程度，这是我们能做到的；

第二，从天的层面看，我们也必须认识到，中国的独特气候类型，使我们的城市防洪难度，相比世界上其他重要文明区大得多。在现阶段完全避免城市内涝并不完全现实。如果把巴黎或伦敦的下水管道系统全搬到北京，北京当然会有巨大改善，但要完全避免内涝还是不可能的。

城市洪涝与人的管理

先说人的问题。在最大的尺度上，要尽可能避免城市洪涝问题，就要在城市规划上避开一定频次的洪水淹没区。比如，常见标准需要避开五十年一遇的洪水淹没区。目前，排水淹没分析的技术十分成熟，通过GIS和普通地形数据就能迅速完成这项任务。

但对很多城市地方政府而言，如果按这个规程来，很多土地就永远盖不了房子，而不能用于城市建设，土地就换不成钱，城市就没有开发资金。对于每一个任期为五年的官员来说，就算把房子规划在五十年一遇的洪水淹没区，任期内出事的概率只有十分之一，而土地财政却是实实在在赚回钱来了。

所以，在城市总体规划的可行性研究中，在利益驱动下，淹没区是最容易被放弃或无视的一道工序。可是，这却是住在那里的居民生命和生活的第一道防线。城市周围的湿地或湖泊，都有很强的自然水体蓄洪功能。但城市如果发展到这里了，这里留着一个池塘，对城市管理者而言，只有些名义上的好处，但把池塘填掉卖钱，却是实实在在的利益。在生态和利益的权衡之间，土地财政机制迫使官员们选择了利益。

当然，近年来雨洪频发，另一个原因是气候变迁、全球变暖，而我们的管理并未与之适应。

北京南部非常著名的某条河，几十年来已经一滴水都没有了，从气候变化的趋势和周边开发的趋势看，再有水也基本是不可能的事。其实，即便把它复垦或用于城市建设，只要准备得当，并无大碍。但只要这条河存在，哪怕永远没有水，那个管理它的水利部门就不会撤销。从行政机构的设置上看，有很多人不愿让这条河道消失，因此能够用于城市建设的土地，就这样被一直闲置。

总之，在管理层面，由于各种非技术上的原因，导致能够被用于调整开发的、和水有关的项目，没有被应用；应该规避的，却又没有被规避。这些都是完全可以被改善的。

城市雨洪与自然环境

上面所说的是一个方面。另一个方面是，其实城市下雨天被淹，是一种常态。任何一个城市都无法做到永不被淹。只不过，要看被淹的频次是否在老百姓的接受范围内，人们能否正常过日子。对这一答案起决定性作用的一个因素，是管理和法治，另一个更重要的因素，则是自然环境。

前两天我在微博转了一个帖子，说到德国等很多欧洲国家，其排水设施的设计强度仅是两年一遇或五年一遇。实际上，中国一些地方的设计强度到了十五年一遇、二十年一遇，其峰谷比（注：峰年降水量与谷年降水量的比值）已经非常大了。

这里有一个背景，就是欧洲气候一直非常温和，尤其是德法等老牌资本主义国家，处于西风带，降水非常均匀，各月份、各年份降水之间的差别非常小。但整个东亚地区都处在季风气候区中。北京很可能1月不下几滴雨，7月下雨就会让全城被淹。

所以，从先天环境角度说，中国城市的内排水强度和难度本来就应该远强过欧洲的城市。从建设强度和难度来看，我们最应该学的是日本。他们和我们同属东亚季风气候区，降雨强度大于中国很多地方。但他们却也很少被淹，这就完全是人类的卓绝努力守护的结果了。世界排雨工程做得最好的要数东京。东京整个城市的地下世界，建得就像指环王电影里庞大的地宫一样，与那些特效画面相比，完全不逊色。它甚至还有抗核爆炸等大众避险功能。

除了气候，地形条件是一个更加有趣的因素。

比如，很多人会说，德国在青岛修了下水道，所以青岛从不淹水，德国做事有良心。的确，德国当时把青岛视为自己将来的殖民地，一板一眼地建设，确实做得很好。但青岛之所以不淹水，并不能全归功于德国人的建设。青岛处于礁岩基底的海滨高地，这种中间高四周低的地势先天适宜排水。如果城市处在洼地，无论多少排水管道，想把水排出去都很难。如果城市建在高坡上，哪怕排水管道少一点，水也会自然流出去。这就是城市排水与大的地势的关系。

再比如西南很多城市，在典型的喀斯特地貌区。这些城市也不担心排水问题，其基底是石灰岩，其中有大量裂隙，相当于大自然为城市准备了许多排水管道，排水就会很通畅。

所以不能说，城市只要没事，就是市政规划和市政建设做得好；城市一出了事，就是市政规划和市政建设不好。这中间有一定关系，但不能完全对应。城市排水是否做得好，一是看人，二是看天，可能天比人还重要。

污水处理的市场化机制

城市水环境中的水质问题，涉及的其他因素更多。水质首先是环保问题。生产生活用水和排污管理如果处理得好，水质自然就好。环保方面如果做得不好，只靠雨洪管道去控制，对水质的提升作用也不会很大。

不过，在城市排水管理层面上，也形成了一些改善水质的方法。比如雨污分流。

老的城市管道最常见的有两种，一种是合流制，一种是截流式合流制。“分流”与“合流”的对象，指的是雨水排泄和污水排泄。照理说，雨水排泄相对干净，污水经过了工业生产过程，或是居民生活污染，其中含有的有毒有害物质比较多。

传统的老城，建设成本和建设起点比较低，可能连排水管道都没有，或把污水和雨水的排水管道建在一起，也没有污水处理厂。要对污水进行处理，让它无害化，必须有独立的管线、独立的处理和改善措施。在未经改善的老城区里，这些都是没有的。

还有一些是截流式。污水有独立的排放管线，但一旦峰值雨量明显增加，雨水管道承载不了，一部分雨水就会冒出来，排放时走污水管道的流量。也就是说，这种管线平时不混流，只在下大雨时混流。其危害没有完全合流那样大，但会在下大雨时把有害物质带回环境当中。

最好的是严格的雨污分流制。雨水自然排放，污水就还要经过一道污水处理厂。说到雨污分流，在新城建设时技术上不存在什么障碍，当然老城区改造难度还是很大。但在实施方面，一些城市管理者倾向于把城市建设资金用在看得见的地方。比如修路、造楼、搞产业园。但下水道建设、雨污分流以及污水处理厂等等，是看不见的，就往往建设不到位。

污水处理还有一层利益机制的问题。污水处理的资金来源，目前要么是财政拨款，要么靠BT或BOT方式。但污水中水（注：即被重新处理过的污水）回用的商品化机制，还没有设计好。很多时候，相关方面即使投了好几个亿建了一个污水处理厂，也宁愿让它歇着，而不愿让它处理污水。因为每处理一吨污水，就亏一吨污水的钱。

本来，中水的用处可以有很多，如灌溉、洗车、冲马桶，中水也可以作为景观用水，如喷泉。只要不是拿来喝，城市中水都可以满足需要。理想状态下，不仅政府可以用它进行草坪灌溉，一些商业用水需求也可以通过中水满足，比如洗车店用水、商业区的喷泉。

但现在，这些需求都是靠更贵的自来水来满足。并非用来喝的喷泉，为什么不用便宜的中水呢？

原因是，一方面，因为市政没有独立的中水管；另一方面，没有市场机制，中水也不容易卖掉，也没有鼓励老百姓在一些不需要饮用的场合使用便宜的中水。既然市场没有推广，中水被处理之后没有用途，污水处理厂没有盈利机制，自然而然地，处理厂就缺乏处理污水的动力，甚至不去处理污水了。这方面，虽然对污水处理厂有环保指标的限定，但在实际运营中，由于监管者自己也就是运营者，所以污水处理厂的投产率一直是中国城市的大问题。

事实上，在背后有一个大的利益驱动的情况下，城市政府往往认为规划新城、卖地赚钱这类事情才最直接，无心顾及如何设计精细化的市场机制、如何进行细致的管理等问题，雨洪管理只是其中一个很细微的方面而已。所以，说一千道一万，如果不改变土地财政作为一种地方政府基础财政来源的手段，任何精细化城市管理和城市效率的提升，都是枉费心机。

[作者系维翰咨询首席顾问，清华大学城市与公共管理课程客座教师。澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者王昀采访并根据录音整理，经作者本人审阅。]