论户籍制度改革与农村土地制度的变革--对四川省南充市马桥村的调查分析

5东南学术62006年第1期论户籍制度改革与农村土地制度的变革

)))对四川省南充市马桥村的调查分析汤玉权

摘要:户籍制度与土地制度是紧密关联的,二者呈现出互动性,一方的变动往往引起另一方的变

革。从总体上说,当前我国户籍制度改革的进程相对较快,而土地制度的变革则相对缓慢或停滞。为更好地解决/三农0问题,当前需要一方面继续推进户籍制度改革,造成大量的农民身份转移;另一方面要对农村土地所有权进行重新界定,同时要适当缩短农村土地承包期。

关键词:户籍制度;土地制度;改革;变革

中图分类号:F301.11 文献标识码:A 文章编号:1008-1569(2006)01-0081-10

所谓户籍制度,就是户口的调查与登记制度,它是政权组织对所辖范围内的人和户实施管理的重要手段和措施。而土地制度,则含有广义概念和狭义概念。就广义上的土地制度来说,是指包括一切土地问题的制度,是人们在一定社会经济条件下,因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称,它包括土地所有制度、土地利用制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等;狭义的土地制度则仅指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。本文所讲的农村土地制度,仅涉及狭义意义上的土地制度。

任何制度的制定和实施,对不同的阶级、阶层和社会群体,产生的影响和作用是不同的。对于我国的农民而言,与户籍制度和土地制度相伴随的时间最为长久,受其影响也最为深远,延绵数千年,直至今日。

一、历史上的户籍制度与土地制度的交织与互动

我国是世界上最早形成户籍制度的国家。据传上古之时,禹划天下为九州,就有了户籍制度的萌芽。而史料记载,从秦至汉唐,户籍管理已逐渐制度化,建立了从中央政权的户部至州、县、乡户籍管理体系。在唐代户籍制度则开始完善。当时的里正依据户名呈报的手实编造户籍。户籍以户为单位,登记内容如本户的户主及全户家口、年龄、身份等。凡生、死、逃、移及成作者简介:汤玉权,西华师范大学政法学院政治学理论硕士研究生。

5东南学术62006年第1期 丁、入老、疾病,均记注入籍;奴婢、部曲、客女附于主人籍上。后宋代沿袭于唐代、元代沿袭于宋代,并作了许些变革。到了明初,朱元璋依靠中央集权的强大威力,建立起了极为完备的户籍制度,在全国推行/户贴制度0。清初则对明制加以变革,实行/简明黄册0。

古代户籍制度的建立,从其功能上说,原本是为了登记人口与户数,从而便于收缴赋税和徭役。后逐渐演变,到了秦皇汉武时期,则增加了维持社会治安的功能,按户籍将人口与其居住地固定下来,便于将分散的人口组织在既定的秩序之内,方便对其进行统治和管理,因而历朝历代都极为重视户籍制度,以其强制性严格推行。

而为了将数量众多的人口特别是占人口绝大多数的农民组织在既定的秩序与范围之内,除了户籍制度以外,其他相应的手段与制度也不可或缺,其中最为重要的就是土地制度。土地是最基本的生存资料,尤其是古代社会生产力低下,又实行重农抑商政策,因而历代统治者无不重视土地,正如孟子所指出:/诸侯之宝三:土地、人民、政事,0将土地列为国家的三宝之首。要将经户籍制度控制下来的人口得以生存,必须以一定的土地制度解决其生存问题。在相对人少地多的古代社会,土地可以实行私有(广大无主地则为国有),农民可以拥有自己的土地。如西汉前期的/名田0制度,就是国家依据户籍对有名者进行土地授予,其中就有对一般劳动者即农民的土地授予。失去土地者便成为佃农或雇农,租种地主土地或为拥有大土地而自身无法耕种需要雇工的地主耕种土地,忍受地主的残酷剥削。这是谁也不愿意的。另一方面,土地制度的特征也强化了户籍制度。因为古代社会实行土地私有,土地兼并严重而普遍,同时人少地多,为了将有限的人口固定在土地上进行耕作,防止自由迁徙、逃跑,对人口进行控制,从而建立起剥削者与被剥削者之间确定的社会关系,对严格控制人口的户籍制度也有内在要求。因而古代社会/安土重迁0。一旦脱离了当地户籍的人,便成了/亡命之徒0,严格的户籍制度/使奔亡者无所匿,迁徙者无所容0。从而户籍制度与土地制度的双重束缚,有利地将农民/钉0在固定的地方。但一旦发生战乱或重大自然灾害,农民无法在当地维持基本生存,则会发生大规模迁徙,这是行政或法律所不能禁止的,因而户籍制度便历经改革以适应人口变动的需要。但总的说来,古代户籍制度以固农限农为特征。而土地制度也相对稳定。

北洋军阀和国民党统治时期(1912)1949),是一个大动荡、大混乱的年代,户籍制度的管理还没有能摆到重要议事日程上来。土地制度也是按照历史惯性在延续。但也正是由于大动荡、大混乱的局面,造成农村土地日益向地主阶级集中,广大农民日益处于无地状态,成为雇农、佃农,被地主阶级残酷剥削。因而中国共产党以/耕者有其田0为号召进行革命动员,并取得了最后的革命胜利。

新中国成立后,废除了旧的户口簿,印发使用了新的户口簿。回顾新中国户籍制度五十多年的历史,发生了几次变化,相应的土地制度也经历了几次变革。新中国户籍制度的改革可以划分为三个时期:第一时期,1958年以前,那时没有严格意义上的户籍管理制度,人们可以自由迁徙。这在1954年的5宪法6有关条文中有明确规定。由于迁徙自由,土地制度也不该再对人口加以束缚。同时为了兑现革命的承诺,这一时期经过土改,把地主阶级的土地分给了农民,真正实现了/耕者有其田0。这时的土地制度是农民所有,家庭经营。只是社会主义改造的完成,合作化运动的实施,土地制度才有所变化。户籍制度改革的第二时期,是1958)1978年的二十年间。由于1958年前的迁徙自由,农民由于各种原因竞相涌向城市,导致城市面临各方面的严重压力。在逐步做了一系列限制/流民0的政策以后,终于在1958年1月通过了»º¹

5东南学术62006年第1期5中华人民共和国户口登记条例6,从法律上对农村户口迁往城镇进行限制。并在1975年修正后的5宪法6中取消了关于公民迁徙自由的条文,1977年1月又发布了关于处理户口迁移的决定,严格控制了农村人口向城镇的迁移。至此,城乡二元户籍管理结构完全形成。这一时期,也是我国人民公社制度时期。土地制度实行的是集体所有,集体经营。农民若是离开了土地而又没有户籍,便无法生存,要被收容遣返。从而再次通过户籍制度与土地制度的双重束缚将农民稳定在农村。户籍制度改革的第三时期,即1978年以后逐步开放的户籍管理时期。这一时期的户籍制度改革,则可以说完全是农村土地制度变革的结果。人民公社把占人口绝大多数的农民束缚在土地上,实行的是/超级就业0,但并不能解决效率问题,因而一再遭到农民的消极抵制,并使其在1970年代末趋于解体,被家庭联产承包责任制所取代。家庭联产承包责任制这一崭新的土地制度实行土地集体所有,家庭承包经营的形式,农民/交足国家的、留够集体的、剩下的是自己的0,农民开始有自己的私益,劳动积极性极大提高,解放和发展了农村生产力,也解放了农村富余劳动力。农村富余劳动力开始向外流动,在流动中/自我解放0,终于一次次给户籍制度撕开了口子。1984年国务院发布了5关于农民进入城镇落户问题的通知6,开始允许那些有经营能力和技术专长的农民进集镇落户。对这些人,公安部门发给/自理口粮户口簿0,将其统计为非农业人口,口粮自理,不享受计划供应的商品粮。1985年中央1号文件和1987年的5把农村改革引向深入6决议(允许农村剩余劳动力向劳动力紧张地区流动)和公安部的一个5暂行规定6则标志着农村通向城市的大门打开了一条缝隙。1985年1号文件规定:在各级政府统一管理下,允许农民进城开店设坊、兴办服务业,提供各种劳务。与之配套的是,公安部在这一年制定了一项针对进城农民的管理办法)))5关于城镇暂住人口的暂行规定6,规定对暂住时间拟超过3个月的16周岁以上的人,须申领/暂住证0,城乡隔离制度开始松动。正因为这些政策的出台,促使了农民流动的频繁,自1989年春节起开始爆发/民工潮0。1992年邓小平南巡讲话以后,民工潮加上人才流动潮的/双潮涌动0,使得社会各界对户籍制度改革的呼声日渐高涨。终于在1998年7月,国务院正式转批公安部5关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见6,对当前户口管理作出/四项改革0,解决了婴儿随父随母、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其直系亲属,凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源,已居住一定年限并符合当地政府有关规定的,可准予在该城市落户等群众反映强烈的几个问题。这为公民提供了升学、农转非等少量途径转变身份,也为农村妇女提供了靠婚姻关系改变身份的途径。随后,从2000年开始,一些省市陆续放宽了对农民进城的限制。如2000年浙江省在全国率先取消了地市级以下城市进城指标和/农转非0指标;2001年,河北省石家庄市成为第一个全面放开市区户口准入限制的省会城市;2002年,江苏省全面取消农业户口和非农业户口、建立全省统一的户口登记管理制度;2003年,四川省取消农业户口和非农业户口,建立全省统一的户口登记制度,全面放开地级城市的户口办理工作,等等。我国的户籍制度改革正走向深入。

由以上对户籍制度和土地制度的考察可见,户籍制度与土地制度是相伴随而产生和发展的,二者呈现出互动性,一方的变动往往会引起另一方的变革,从而表现出动态上的相互适应性。

反观我国的户籍制度与土地制度,总体上说,户籍制度的改革进程相对较快,而土地制度的变革则相对缓慢或停滞,自1980年代初实行了家庭联产承包责任制以来,就几乎没有再进

5东南学术62006年第1期 一步的变革。这也与户籍制度的改革呈现出不相适应性,而这又反过来制约着户籍制度的更深层次改革,加深了/三农0问题解决的困难。对此,本文以实证调查为基础进行分析。

二、当前户籍制度与土地制度的不相适应性:个案分析

本文是对四川省南充市马桥村进行的实证调查分析。

(一)马桥村的基本状况

马桥村地处南充市东面,距市区约15公里,距集镇约2公里。318国道穿村而过,螺溪河饶村而行,长达2.5公里,重点工程500kv变电站落户该村。该村呈平坝,地势平坦,土质肥沃。主要经济作物有水稻、小麦、玉米、红薯等。村中无工矿企业。现有耕地602亩,户数340户,人口1400余人(含重点工程农转非人口),主姓为邓姓,约占全村人口的30%,其次为杨、罗、刘等姓,约各占村人口的10%,其余为其他杂姓。这几年村里外出打工人口较多,约400余人在广东、浙江、北京等东部沿海地区和新疆等劳动力紧张地区打工,留守者多为/老、弱、病、残0(村会计语)。

在村级权力结构上,该村采取/一肩挑0模式。目前/两委0成员由8人组成。村辖5个社(即村民小组),每社设社长1名。

(二)户籍制度与土地制度的不适应性状态

1.人口流动加快与土地承包期不变的矛盾

近年来,由于户籍制度的改革加快,农村人口流动较为频繁,典型的流动方式为外出打工,由于为纯农业地区,本地区没有吸纳劳动力的需求,因而打工地点一般为东部沿海地区和新疆等劳力缺乏地区。在对村30户农户家庭成员人口共计148人的调查中,就有44人常年在外打工。按照家里人的说法,他们是不想种地了,特别是在还没有取消农业税之前(四川省在2005年1月份全面取消了农业税),人均税费负担达160元之多。但因为土地承包制的不变性,他们即使不进行耕种,也必须要交纳这沉重的税费,因为他们还承包着土地。而当他们想把土地转包给其他人耕种时,因为税费负担的沉重和种地的无效益,一年下来弄不好还得倒贴,所以也没人愿意转包耕种。而家里因为留守的一般都是老、弱、病、残,无力耕种,所以土地只好抛荒。久而久之,/家里地长满野草,有腰那么高。0导致地力下降。而越是地力下降,越是不愿耕种,由此形成恶性循环。

2.落户自由与土地制度的矛盾

按照当前的户籍制度,妇女出嫁,户口可落入男方,亦可留在原籍;而新生婴儿可随父随母落户。因此对于像马桥村这样的村子,由于交通便利、地势平坦、土质肥沃,村里出嫁的妇女都愿意把户口保留于村,嫁入的妇女则希望把户口迁进来,至于新生的婴儿,只要父母双方均为农业户口,相对来说户籍自然也愿意落在这样的村子。因为户籍意味着土地(马桥村1998年前有一乡规民约:嫁入的可分得土地承包;另外镇里1993年前也有一项政策:年满10周岁的新生婴儿可分得土地承包)。但是后来中央强调土地承包期30年不变,通俗地讲就是/增人不增地,减人不减地0,并制定了5农村土地承包法6,以法律形式对此作出规定。于是村里的这项乡规民约停止了实施。使得当前村里无地村民极为普遍。在抽样调查的30户农户中,共计有家庭人口148人,无地人口达43人,其中嫁入19人,近年出生婴儿24人(含超生7人),有的家庭一半的人口没有土地,而有的家庭6口之家竟4个人没有土地!无地人口触目惊心。¼

见表一。

表一:无地人口数

无

1人

2人

3人

4人

5人以上(含5人) 5东南学术62006年第1期户数5户6户9户6户4户无

家庭人口中,无地的具体原因较为复杂。有的是1998年以后嫁入而无地的,有的是近年正常出生婴儿无地的,有的是近年超生婴儿无地的,有的则是1980年代初其为超生人口无地而现在又因娶妻生子从而三口或四口无地的,有的则因为前几年税费负担重家中有人去世而退掉承包地导致现无法继承而无地的,等等,而有的家庭因为这些因素综合到一起,从而无地问题更显严重。而这30户仅是全村无地问题的一个缩影。从全村范围来看,/无地人口大有人在,光是超生子女就有150人左右,结婚迁入没有土地的还有70)80人0,如果加上正常生育但无地的子女,全村无地人口估计约在400人左右,约占全村人口的1/3!

(三)由现行土地制度引发的纠纷

1.无地农民要求土地的纠纷

在调查中发现,由于家庭联产承包责任制距今已20年有余,在这一历史变迁中,农村各农户人口也发生了较大的历史变迁,使得当年按人头平均承包土地面积的农户在当前土地面积已大大发生了变化。从各村各组大的范围来讲,由于近年国家经济建设的需要,许多建设工程征用了村组的土地,被征用了土地的村组土地面积减少较快,人均耕地面积便迅速减少,而其他未被征用土地的村组土地便相对较多。如马桥村的五个社中,/1社人均耕地7分,3社人均耕地5分,4、5社人均耕地4分,2社因为被重点工程即500kv变电站征用了土地人均耕地只有2分。0而具体到每家每户,由于20余年来每家每户都发生着人口变迁,因此具体人均耕地面积也是不平衡的。一些家庭6口人,有2.5亩耕地,有的8口人,有2亩耕地,而有的3口人,也有2亩耕地等等。这主要是其中一些家庭中有成员没有耕地造成的差别。这在早几年倒不算是个太大问题,因为负担重,种地效益低,许多农民不愿种地,一些土地宁可抛荒。家庭经济收入主要靠家中劳力外出打工。因而大大缓解了人地矛盾。但近两年来由于农村税费改革,农民负担已大大减轻,尤其是2005年初四川在全省提前取消了农业税,种地没有了负担,一下子/比以前好多了0,大家又都愿意家里有一份地(尽管不一定会在家耕种),于是没地村民经常去找村干部要地。村社干部一方面说这是国家政策,承包地三十年不能变,他们也实在是没有办法;另一方面也会想办法收回一些地,比如村社上有去世的,就去动员其家属把他原来承包的土地退掉,这在以前有税费负担时是一件容易办的事,而且往往家属也会愿意主动退地,但现在都不再愿意了,还会对村社干部说国家规定三十年不变,凭什么退地?等等。而且,即使是去世者承包的土地都能收回,也是远远不能满足要地者的需求的,/毕竟是死的¿¾½

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À 少,嫁进的、出生的多0,于是村社干部就真的没法了。得不到土地的村民找归找、闹归闹,可

因为确实无地可分,也只有忿忿一阵就过去了,因为当前在外打工的劳力多,许多家庭经济的重心并不在农业。可这些村民在外打工毕竟不是长久之计,虽然当前的户籍制度允许他们在城市中打工,并且有少量打工者已能在城市中落户定居,但对于大多数来说,在城市安居落户还是一个梦想,他们终究还是要回到农村。而一旦他们返回农村,无地的矛盾立即就会显现出来。怎么办?村民和村干部都对此一展莫愁,忧心忡忡。

2.参与土地收益分配引发的纠纷

村子中有50多个村民,在前几年因农村费税负担重而田地又少,农产品价格低廉,/种地无搞头0、而户籍制度又有所放开、城镇户口可出售且十分低价时(集镇户口100-200元/人),到城镇中买了非农业户口并退掉了村里的土地以减掉农村负担。但到城镇中生活后,发现并没有能享受到想象中的城镇居民生活,没有就业,缺乏在城镇中谋生、创业的本领和技能,生活难有保障,原来在农村中可自给的粮、油、蔬菜等等处处要购买,生活成本增大,/生活比在农村好不到哪去甚至还差些0。而村里一些想做生意的也可在农闲时照样做,种地对于做生意几乎没有什么影响,是/带着生意种庄稼0。特别是对于马桥村这样的村子,离集镇很近,乘车只要几分钟路程,实在是和镇上没多大区别。因此买了城镇户口住到镇上的村民有些后悔,这两年农业税费改革、取消农业税后,有10多个村民按耐不住了,竟然强烈要求迁回村里!这实在是耐人寻味!而当他们把户口迁回村里后,按户籍管理制度,他们就又成了本村人了。那么于情于理,既然为本村人,就应当享有作为本村村民的一切权利和义务,例如村集体土地被征用所获得的补偿及村集体土地出租的收益等。但村干部认为:/义务他们要同等承担,但权利不能和村里人同享。因为当年他们迁出村里就是为了逃避负担,现在没有负担了又想回来分享好处,怎么可以?0为此村干部还让这些人写下了不参与分享村集体土地收益的保证(在纯农业地区村集体当前也只有土地收益)。但这些迁回的村民认为既然同为本村人,而且原来就是/生于斯、长于斯0的村民,就离开村里几年村里就这样对待他们,开始很不满,但为了迁回村里使自己的子孙后代在今后的土地调整中能分到土地,最后也只得同意写下了保证。

3.征地问题引起的纠纷

马桥村当前的主要征地就是国家重点工程500kv变电站的征地。该电站于2001年底至2002年初开始征地建设。占地92.6亩,涉及38户143人土地。当时政策是家中有劳力的按劳力的2/3人口转为城镇非农户口,另对/转非者0人口每人补偿1万元;没有劳力的或是家中劳力不愿意转为城镇非农户口的则补偿青苗费、土地补偿安置费等人均5900元/亩。由于前几年的农业税费负担重,该村人均负担达160元左右,人均耕地不到0.5亩,种地也不划算,到2003年粮价也只有1元/公斤,2004年则为1.5元/公斤。因此当时的补偿政策村民们还是乐于接受的,而且镇里还承诺有机会给他们解决在城镇的就业问题,他们对此也一直满怀期待。/农转非0共计转了劳动力91人,目前他们有的一直住在村里种剩下的尚未被征用的土地(农村地块分散),大部分则外出打工。因为村民失地后就业问题一直没有解决,并且随着村民在征地方面信息的增多,开始认为原来的补偿费太低,/至少应该给8000到9000块一亩,才5900块,太少了!0同时,原来征地时曾许诺的给予村里享受低价用电以吸引外来投资、给予税收提成等,在电站建成后却一直没有兑现,让村民感到上当受骗。由此在去年底还到区、wl vl ÂÁ

5东南学术62006年第1期市里进行过上访,上访未果后目前正准备拿起法律武器。

4.村民调换土地以及村干部办事不公引发的纠纷

在前几年还没有进行税费改革时,有些村民由于家里有人去世或农转非等原因会把原承包土地退回村集体,但在退地之前都会把好地换给亲朋好友,而退出来的都是劣地。在原来承包地时,每家每户是标明了具体地块的,但经过这么多年的干部调整,具体资料早已遗失,而且近年来经过建房、修路、征地等,地块已是调整得用村民的话说/乱七八糟0,而又根本无法纠正这一行为。但由此调整出来的土地村干部再发包给要地村民则会引起扯皮,因为现在的农村虽说已是历经变迁,但基本上还是一个/熟人社会0,经常在地里干活的村民对于哪块地是哪家的还是比较清楚,对于突然更换出来的土地是逃不脱人民群众/雪亮的眼睛0的,因而在这方面容易引起纠纷。

当前的土地制度规定,农村土地属于村集体所有,由于/村0的概念没有具体明确,因而村集体的法人代表有的地方是村主任,有的则是社长(村民小组长),总的说来是村社干部。因此村社干部拥有实际上的土地处置权,在对村集体土地进行的管理、分配中,就往往会有亲疏远近或为自己私谋利的行为。如为自家及亲朋好友批宅基地、出租土地面积与租金实多报少、征用土地补偿拿了中间价等等,在调查中都可听到村民对这些问题颇有抱怨,甚至村民为此也曾到过市里上访,只是最后都不了了之。

三、对进一步深化户籍制度改革与农村土地制度变革的思考

总的来说,当前农村土地问题上的纠纷,并不仅仅是土地制度本身所引发,同时也与户籍制度有关。因此,应对当前农村土地纠纷,有力化解/三农0问题,必须进一步深化户籍制度改革与农村土地制度变革。

1.应进一步放开城市落户条件,促使大量的农民身份转移。

在当前,除少数个别城市,如北京、上海、深圳等因人口压力太大而需要对人口迁入进行一定限制以外,其他大中城市由于人口还远未达饱和状态,如作为省会城市的石家庄市市区人口只有80多万,郑州市市区人口也只有200多万,而墨西哥全国约有9000万人口,少于河南省人口,但其首都墨西哥城现有1700万人口;韩国共有4000多万人口,仅仅汉城就有1300多万。因此我国城市还远未到/过度城市化0而要加以限制人口迁入的时候,还有很大的人口吸纳空间。虽然相比较而言,目前的户籍制度对于农民进城的条件已是大大放宽,但实际上要能实现在城市安家落户的门槛对绝大多数农民而言还是相当高的,各省市对于农民转为非农业人口到城市落户的条件无一不有/合法固定的住所0、/稳定的收入来源0、/正当的职业0等等,即必须要有房子、有工作,因而目前虽然进城打工的农民一亿左右,但真正能在城市中买得起房子、有固定稳当的收入从而能在城市中安家落户的农民除了一些幸运儿外显得太少,因为有房子、有稳当的工作这一门槛不但对于绝大多数农民工来说显得过高,就是对于生活在城市中的/城里人0来说,当下他们中的许多人中又有多少人还能达到呢?而且农民工中的许多人在农村中已经结婚生子,村子里留守着许多的妇女、儿童。因此即使对于在城市中的农民工自身而言,他们可以在城市中落户,但他们的妻子、儿女的户籍问题还是一个大问题。因而他们中的许多人即使/离土0也无法/离乡0,在/城市)农村0之间来回奔跑,打工的钱大部分要寄回家里消费,并且他们都最终要回到农村,耕种那少量的土地。导致农村人口无法真正转移到

5东南学术62006年第1期 城市,也就无法消解当前及今后的人地紧张矛盾。因此对于我国绝大部分城市而言,应进一步放低农民进城的迁入条件,不仅考虑进城农民本身,而且要为其/举家进城0创造条件。这不仅对于促进城市的消费市场,而且对于实现今后15年内至少转移1.5亿农民转入城市,提高城市化率的规划来说,都是极为有利的。

因此,在户籍制度改革上,当前一是应该赋予公民以更大的选择定居权,就是要重新恢复宪法中关于公民迁徙自由的权利。二是适应社会主义市场经济的需要,建立以5中华人民共和国户籍法6为基础,以户口登记规定、户口迁移规定、出生证和身份证管理等法规组成的户籍管理系统,全面实现城乡户籍管理的一体化,打破城乡管理的二元结构。

当然,在农民迁入城市之后,还要给予其/国民待遇0,享受到和城里人一样的社会保障、孩子入学、医疗保险等等,解决其后顾之忧,防止/逆城市化0现象。

2.对农村土地所有权要进行重新界定。

土地制度的核心是土地所有制,土地所有制的法律表现形式是土地所有权。当前村干部在土地问题上的不公正甚至是私卖村集体土地等不法行为,可以说相当程度上是由目前土地所有权所引发。土地制度规定,农村土地归村集体所有。村社干部作为村集体法人代表,便享有事实上的村集体土地处置权。作为村民民主选举产生的结果,负责村级事务的管理,村干部应该为村民谋利益,以村民利益为重,大公无私,这是由其作为/政治人0所决定;但另一方面,作为独立生产者,村干部又有自己的私利,有为个人谋利益的一面,按照/经济人0假设,他还要为个人谋取最大利益。因此村干部也是一个完整的/政治)经济人0。由于当前村干部在政治上可以向乡镇一级升迁的路子已被堵死,政治上已很难有所作为的村干部行为便会向经济上倾斜。而以前村干部尚可以在各种税费收取中搭便车为个人谋利,但现在农村中税费都取消了,村干部搭便车/捞一把0的路子也被堵死了。剩下的,对于无其他村集体收入的农村,目前村干部能做的也许只有在村集体土地上作点文章了。特别是一些近郊农村土地升值快、一些土质肥沃、交通条件好的农村适宜耕种,村干部可以通过出租、卖地、在土地征用中获取私利等的机会与可能性增大。村干部作为农村集体土地的法人代表实际上往往成为村干部所有,而乡镇一级甚至是更高级政府由于在土地问题上也可以与村干部存在利益关联,因此即使知道村干部在土地问题上有不当行为,也不会多加追究,甚至有可能还会包庇、纵容。因而当前农村土地问题中,针对村干部的上访往往会/不了了之0。

为纠正和防止村干部把村集体土地变为个人所有、为个人谋利,解决近年来由此引发的/三农问题0,农村土地所有权问题便被提了出来。具体方案有多种,如土地国家所有制、土地集体所有制、土地私有制。当前呼声较高的是赋予农民以土地产权,实行农民私有。认为只有农村土地实行了私有,农民可以在土地上问题上自由买卖或出租,在征地中可以直接参与谈判,直接受益,而不必像现在这样经由村干部的/二传手0让村干部从中得利,也就斩断了村干部在土地问题上的/黑手0。更放大了说,农村土地实现了农民私有,农民可以卖掉土地作为进城定居所必需的资本。同时,由于土地属于个人,农民才会对土地倍加爱护,对其作长期投入,而不会随意抛荒或掠夺式经营等等。

从长远来看,随着我国改革开放各项事业的进展,市场经济的逐步深入导致各种生产要素的市场化后,农村土地实行私有是个趋势。但从目前来说,我国还存在城乡差别、地区差别,农民处于弱势地位,日益被边缘化,同时农民内部也在分化,如果当前农村土地实行私有,必然会

5东南学术62006年第1期导致农村土地集中于非农买主手中,用于非农化,在人地矛盾极为紧张,9亿农民为4亿市民搞饭吃的局面在相当长时期都难以改变的情况下,农村土地私有化必将引发极为严重的政治、经济后果。因此至少在当前及今后相当长时期,在我国还没有具备给予农民土地产权条件时,不宜过早实行土地私有化。而相比较而言,我们认为,将农村土地所有权收归国有更适合当前农村实际。一方面坚持了公有制性质,另一方面可以仍然通过国家所有、农民承包这一农民已经习惯的形式继续发挥承包制的活力,同时因为坚持了土地公有的性质,可以为农民提供基本生活保障,稳定农村社会。而且由此使村民自治组织与以土地为基础的农户生产经营分离,防止土地被村干部不当处置,有效保护土地与农民利益。

另一方面,也要防止各级政府以国家名义随意处置农民土地,典型的是搞/圈地式运动0,从而使农村土地流失、侵害农民利益,应进一步从国家5土地管理法6和5农村土地承包法6中对此作严格限制。要建立健全国家用地审批制度。国家建设用地占用了农民承包地的要提高对农民的补偿标准和妥善安置农民,解决其就业和社会保障问题。

3.农村土地承包期应适当缩短。

实行家庭承包制后,中央政府对于承包期,先是规定第一轮承包15年不变,第一轮承包到期后,中央政府又规定再延长30年不变。并且2005年3月14日,温家宝总理在十届全国人大三次会议举行的记者招待会上答记者提问时指出:农民对土地的生产经营自主权将长期保持不变,也就是永远不变。中央政府的这一政策,主要是从稳定农民承包权、坚定农民对土地的投入信心、避免过快调整土地引发动荡这些角度来考虑的。但由此就使得因为农村人口变迁过快而土地家庭承包过久不变导致的另一层次上的人地矛盾。因为以5农村土地承包法6的法律形式对承包期作出了规定,村社干部不能再进行调整。因此一些一直等待政策改变可以分到地的农民对此非常苦恼,正如在调查中一些村民所言:/看来要地是永远没有希望了!0而问到对中央稳定农村土地承包期的政策这一看法时,均说不妥,认为30年不变已是太久。而问到他们的意见时,大部分村民则希望承包期应适当缩短,其中认为10)15年调整一次的则占73.4%。见表二:

表二:要求

5年调整一次

10年调整一次

15年调整一次

20年调整一次

30年不变

无所谓人数2人8人14人3人1人2人百分比6.7%26.7%46.7%10%3.3%6.7%xl

中央政府为农民考虑的政策,农民却不予认可,也许反过来就要思考这项政策本身的不妥之处了。当前我国人地矛盾,已非常突出,城市化进程又使土地日益减少,而未来50年,农村人口仍将维持在8)9亿的高位,因此人地矛盾还会加剧。土地作为农村的基本生存资料,在还无法通过户籍制度改革而使大多数农民快速转为城市居民的条件下,必须使农村中的农民

5东南学术62006年第1期 拥有这一份基本保障,而不是因为无法生存从而被/逼0着进入城市,这对城市和农村来说都未必是一件好事。改革开放以来,农村的人口变迁加快,而近年来征地的增多又使许多农民失去土地,但土地承包却还未做过调整。村干部在对村民土地进行的/收)分0之间也缺乏法律依据而难以实行。正如村干部所说:/上面没有政策,我们不能动。即使可以召开村民会议或村民代表会议通过调整方案,也总会有不愿意动的,搞不好就会影响稳定,还得我们承担责任。要是上面有政策,就好办多了。0yl

而对于延长承包期以增加农户对土地的投入问题,温铁军则通过十几年对两万多农户的定点观察发现,农户投入是与土地规模相关,而不是承包期问题(温铁军,2005)。因为农户投入不外乎一是人力投入,二是化肥、种子、农药等物资投入,对于人力投入而言,我国农村已不是投入不足,而是投入过量造成边际效益递减的问题;对于物资投入而言,只要农民希望收成好、有条件都会尽量投入,而不关乎承包期。在土地规模没有超出农民耕种能力的条件下,几乎不存在农户投入不足的问题。

因此,土地制度改革可能而且必要调整土地承包期,使农户人口结构与土地结构相适应。当然,因土地类别不同,作物的生长周期不一样,因而土地承包期也应有所区别。对于耕地而言,农作物生长周期一般较短、投入见效快,因而可缩短承包期,可以15年为限;对于草地而言,因投入大、经济作物延续生长性强,因而承包期应较长,可以50年为限;对于林地而言,由于林木生长周期长,投入大,因而承包期可以70年为限。

注释:

¹5孟子#尽心下篇6。

º袁林:5两周土地制度新论6。www.guoxue.com.cn/jrxz/lztdzdxl/yuanb12.htm.23k

»5管子#禁藏6。

¼2005年8月16日与刘某谈话记录。

½¾2005年8月17日与村支书兼村主任罗某谈话记录。

¿ x2005年8月16日与村民邓某谈话记录。l

À y2005年8月16日与4社社长杨某谈话记录。l

Á2005年8月16日与村民刘某谈话记录。

 v2005年8月17日与村会计杨某谈话记录。l

w2005年8月18日与村民张某谈话记录。l

参考文献:

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徐勇、徐增阳著:5流动中的乡村治理)))对农民流动的政治社会分析6,中国社会科学出版社2003年版。

贺雪峰著:5乡村研究的国情意识6,湖北人民出版社2004年版。

贺雪峰著:5新乡土中国6,广西师范大学出版社2003年版。

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