省级政府教育投入实证研究:政府治理的视角

作者：丁建福

教育发展研究 2012年07期

　　在现有的财政收入分配体制下，省域内各级政府间的财政收入层层向上集中，总体看省级财政能力要好于县级政府。但长期以来我国基础教育的责任却是“以县为主”，这就造成省级政府与基层地方政府在财力与事权之间的错位。因此，省级政府对基础教育的宏观调控是一种必然要求。从2006年开始，我国逐步形成中央地方共担、省级政府统筹落实的义务教育投资体制。因此，省级政府教育投入行为及其治理是一个重要话题。本文以省级政府教育投入努力程度为分析的出发点，然后从政府治理视角分析省级政府教育投入努力程度的影响因素。

　　一、省级政府教育投入努力程度的界定及总体特征

　　财政学文献中关于地方政府征税努力程度的研究，主要是利用计量经济学预测模型，以实际值与预测值之比来衡量的。而在教育财政学研究中，不少文献以“教育财政支出比例”或者“生均教育经费”等静态和动态指标作为政府教育投入努力程度的衡量标准，但这种做法并不十分科学，与公共财政支出规模评价的两个基本原则——“需要原则”和“可能原则”也不相吻。本文按照地方政府财政努力程度研究的思路，构造预测模型，然后通过预测值与实际值的比较来界定教育投入的努力程度。

　　借鉴龚锋、卢洪友(2009)的思路，通过建立线性回归预测模型，得到预测值，[1]同时，设立一个临界值(Critical Value)，将实际值与预测值的差值与临界值进行比较，判断差异是否足够大，否则就可以忽略掉，无法忽略掉的残差就可以认为是其他因素导致的。如果差异较大，表明供给过度或者不足；如果不明显，表明供求基本平衡。这里，我们选择模型的均方根误(RMSE)作为临界值。

　　根据不同的分析目的，本文将同时使用两种方法。运用这两种方法来界定省级政府教育投入的努力程度，即：

　　

　　第(1)种方法是建立在标准化基础上的相对比较方法。在理论上，任何一个回归模型只是对真实的逼近，它不能完全与真实相同。最优的办法是通过建立一个估计方程，尽最大可能地去逼近真实的情况。因此，我们无法说，观察值小于预测值时表明努力程度不足，但是可以作为横向的比较标准。第(2)种方法是一种基于与临界值比较基础上的绝对方法，这种界定方法是比较稳妥的。

　　省级政府教育支出的标准水平是按照Bregstrom、Borcherding等人构建的最优供给模型来确定的。[2] [3]数据使用1999～2006年省级政府教育支出的数据。根据前文所界定的方法，省级政府教育投入努力程度的计算结果见表1至表3。从表1可以看出，历年供求基本平衡的省份占60％以上，说明全国多数省级政府的教育投入能够确保供求基本平衡，基本满足居民的教育需求，而供求失衡则呈现出阶段性和区域性的特点。

　　

　　从表1可以看出，1999年，超过三分之一的省份出现教育供给不足，这可能主要是受到高校扩招的影响，高校学生人数激增，给省级政府带来较大的财政压力。2000年，随着地方政府加大投入，教育供给与需求逐渐适应，供给不足的比例显著降低。总的来说，1999～2001年，供给不足的比例要略高于供给过度的比例，教育供给均衡的省份在62％。

　　由于后一个样本的分析只包含2005年和2006年两个年份，且基于统计的分析未能发现明显的时间上的趋势变化，更多地体现在横向地区间省级政府努力程度的差异。因此，我们把2005～2006年看成一个时期，与前一个时期进行比较。

　　2005～2006年，省级政府教育投入的努力程度与前一个时期相比有一定改善，其中教育供给不足的省份占20％，供给过度的占16％。

　　从区域分布来看，我们把全国按照财政能力分为东、中、西三类地区，总体上，在1999～2001年，东部地区要好于中部地区，中部地区要好于西部地区。省级政府的表现与地区间的经济发展水平基本保持一致。这一时期，中西部地区的较多省份存在供给不足。为此，2005～2006年，中央加大了对农村义务教育投入的管理，2006年又开始实行农村义务教育经费保障新机制。由于西部省份的农村义务教育资金需求较大，促使西部地区的省级政府加大了投入力度。从表3可以看出，西部地区省级政府的表现较前一时期明显改善，教育投入过度的省份占所有供给过度省份的36％。

　　二、理论模型及假说

　　概括起来，影响省级政府政策的因素主要有反映分权特征的省以下财政分权体制，反映省级财政制度特征的财政自主度、转移支付规模，以及反映政府治理水平的一些变量。

　　(一)省以下财政分权的影响

　　我国的多级政府是按照行政隶属关系组织起来的，上级政府对下级政府具有管理权。从国家层面来看，财政收入分配体制只确立了中央和省级政府之间的权利义务格局。而省与省以下各级政府之间的财政权力责任的分配则缺乏明确规范的制度，在各地区呈现出多样性。

　　2002年，财政部在“关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见”中，对省以下财政收入的划分有指导性的原则，“省以下地区间人均财力差距较大的地区，要适当提高省、市级财政收入的比重，并将因此增加的收入用于对县、乡的转移支付，调节地区间财政收入的差距”。这说明，省级财政集中的目的是为了平衡地区间的财政差距。对于省内差异较大的省份，省级财政应在不损害地方积极性的同时适当集中部分财政收入。而对省内差异较小，尤其是西部地区县财政能力薄弱的状况，省级财政应该实行对基层地方政府较为宽松的收入分配体制。因此，在省内财政差异较大的地方，省级财政适度集中有利于平衡地区差距及整体公共服务的供给水平。这样，我们可以得出假设1。

　　假设1 在一定范围内，省级财政集中度的提高有助于公共服务的改善。在控制其他条件的情况下，省以下财政分权度越低，省级财政集中度越高，省级政府教育投入的努力程度也就越高。反之亦然。

　　(二)政府治理水平的影响

　　关于什么是“政府治理”，学术界众说纷纭。其中，罗茨(R.Rhodes)对治理概念的归纳具有代表性。他认为，治理意味着以新的方法和技术来进行有序的统治。世界银行的政府治理问题研究专家丹尼尔·考夫曼等人从“结构”上理解“地方政府治理”——即决定如何在一个特定国家中行使权力的传统和制度，他似乎更加强调正式的法律规则对政府滥用权力的约束，[4]也比较符合本文的分析主旨，即将地方政府治理理解为一种“结构”，或者说一种制度安排，以规范和影响地方政府行为的游戏规则。

　　在考夫曼等人的政府治理水平评价体系中，主要包括发言权和问责、政治稳定、政府效能、管制水平、法治水平、腐败控制。根据我国的实际情况，本文主要选取法治水平、腐败控制两个指标进行分析。

　　法治水平反映的是社会经济活动的外部制度环境，即契约维护制度。一个拥有良好制度的社会，可以限制人们违约的机会，规范和维护私人部门之间、私人部门与公共部门之间的契约关系。考夫曼等从37项研究报告中选取了多达几百个指标进行综合分析，对各国政府的治理水平进行了评分。其中对法治水平的评价主要包括司法体系效率、法庭公平程度、司法判决以及契约执行程度、私有产权保护情况等。

　　法治水平的高低将直接影响到经济部门的经营环境。汪德华、张再金和白重恩利用已有研究报告所揭示的跨国横截面数据，计量检验了一国的政府规模、法治水平与该国服务业比重之间的关系。研究发现，用来衡量契约维护制度质量的法治水平与其服务业比重呈显著正相关。法治水平的影响在中低收入国家更为明显。

　　地方政府提供公共产品服务可以视为是在执行一项纳税人与政府之间的契约。因而，政府公共服务供给会受到法治水平的影响。政府法治水平越高，地方政府就越会履行公共品供给的事前承诺。反之亦然。这样，我们可以提出假设2。

　　假设2 法治水平越高，地方政府更会履行教育服务供给承诺，在其他条件不变的情况下，教育投入的努力程度就愈高。

　　根据考夫曼等人的定义，腐败控制(control of corruption)是用来衡量那些运用公共权力获取私人收益的行为。[5]

　　腐败与经济增长的关系一直是研究的热点。关于这一关系的研究也有争论。一种观点认为，腐败通过节约具有最高时间价值的投资者的时间而优化了资源配置，提高了经济效率。也就是说，腐败通过把项目交给最有效率的公司而提高了资源配置效率。另一种观点认为，一方面由于信息不对称，行贿与受贿双方往往难以达成博弈的均衡；另一方面，腐败会诱使官员设置更多的经济管制，因而，腐败只有在特定的环境下才能改善资源配置效率，在多数情况下，腐败租金的存在会使私人花更多的时间在行贿活动上，而减少了生产活动，从而不利于经济增长。

　　腐败活动既影响了私人部门的经济活动，也对政府部门的行为产生了影响。Vito Tanzi认为，腐败会增加政府公共服务分配的成本，税收收入将会下降，因为税收征收的难度将会加大并且容易被挪用。这将会增加政府的财政风险，也不利于公共服务的供给。Paolo Mauro利用“政治风险服务公司”提供的腐败指数数据和其他相关的横截面数据，对腐败是否扭曲了政府公共支出结构进行了实证分析。[6]研究发现，腐败导致教育支出(占GDP的比值)明显下降，腐败与教育支出的比例呈显著负相关。这主要是因为，相比于其他支出项目，教育支出并不需要过多的技术投入，因而难以产生较多的租金收入。

　　在发展中国家，腐败已经成为政府推进减少贫困、降低不平等程度等事业上的一道障碍。许多国家都在不断努力控制腐败水平，加大反腐败力度。基于此，提出假设3。

　　假设3 在控制其他条件的情况下，腐败程度越低，政府教育投入努力程度就越高；反腐败力度越大，腐败的机会成本就越高，政府教育投入努力程度也就越高。

　　三、结果分析

　　这一部分的实证分析将主要关注省以下财政分权体制以及政府治理水平对省级政府教育投入努力程度的影响，采用1999～2001年数据运用排序Logit模型进行分析。潜回归模型如下：

　　

　　(一)变量和数据来源

　　由于无法利用现有的公开统计数据来度量我国各地区的法治水平，因而本文只关注两个反映政府治理水平的变量——腐败控制力度和政府信息透明与问责作为模型的解释变量。向量X包含了一些控制变量，如人均GDP、省级财政自主度、转移支付规模、财政支出规模等。

　　选取适当的指标和数据对分析结果至关重要，研究的结论甚至会因衡量指标和数据的差异而大相径庭。对指标的选择应该符合两个基本原则：理论、逻辑上的可行性和现实上的可获取性。

　　关于财政分权指标的度量，通常采用收入和支出两种口径。省以下财政分权通常用地方各级政府财政收入(或支出)占全省财政收入(或支出)的比重来衡量。与它相对应的是省级财政集中度。因此，本文省级财政收入集中度是指省级财政收入占全省财政收入的比重。

　　关于如何度量腐败程度，并没有一个较为合适的统一方法。考夫曼等人在研究中所援引的一些国际组织的研究报告中关于腐败程度的调查更多的是基于被调查者的主观感受。Fisman和Gatti采用被判罚滥用职权的公务员数量作为度量美国各州腐败程度的标准并获得了较好的结果。他们指出，公务员滥用职权的犯罪率是度量真实腐败水平的一个合理指标。[7]在现有的公开统计中，各省并没有单独披露省一级政府的数据，地方政府层层对上负责，“上梁不正下梁歪”是我国地方各级政府关系的基本特征。因此，我们假设地方各级政府治理水平在同一省内具有趋同特征，从而可以以全省的治理能力代替省级政府的治理能力。《中国检察年鉴》中各省年度报告在多数情况下是将贪污受贿和渎职侵权的立案侦查数放在一起进行统计。因此，本文尝试以每年立案侦查的贪污受贿以及渎职侵权案件数与公职人员之比，来衡量各省的官员腐败程度。但令人遗憾的是，在西部地区，这一数据普遍较低。而根据各国的经验，腐败在经济不发达地区更为严重。如何解释这一现象?这一方面可能是由于腐败立案侦查的标准超出了西部地区政府利益侵占的平均水平，导致许多案件并没有被当地检察机关立案；另一方面，各省在反腐败的力度上存在差别，导致案件数的差异。因此，“立案侦查贪贿及渎职案件数与公职人员之比”在一定程度上刻画了各地区反腐败的力度。反腐败力度与政府治理水平呈正向关系。

　　其他控制变量如省级财政自主度、转移支付规模、财政支出规模、人均GDP的相关数据均来自《中国统计年鉴》及《全国地市县财政统计资料》。除了相对指标外，绝对指标如人均GDP都进行了以1999年为基期的CPI可比价格调整。

　　(二)回归结果和研究结论

　　运用排序Logit模型进行估计，估计结果见表4。

　　第一，模型考查了省级财政集中度和腐败控制力度对省级政府教育投入努力程度的影响。在回归(1)、(2)和(4)中，省级财政收入集中度与省级政府教育投入努力程度呈显著正相关，至少在5％水平上显著。这表明，在控制其他条件下，省级财政收入集中度越高，省级政府教育投入的努力程度也越高。

　　第二，回归(5)显示在控制经济发展水平、财政支出规模的情况下，腐败控制力度与省级政府教育投入努力程度呈显著正相关。这意味着，在同等经济发展水平且同等财政支出规模的省级政府之间，腐败控制力度越强，省级政府会把更多的资金用于发展教育。反之，省级政府会挤占教育资金，为官员自身谋利。

　　这说明，省级政府并不像TOM模型所假定的那样是仁慈善良的。省级财政集中度系数显著为正，也说明省级政府并不像布坎南所说的那样邪恶。省级政府的行为更趋近于第二代财政联邦主义理论的假定。

　　第三，人均GDP对数在所有的回归中都与省级政府的教育投入努力程度呈显著正相关。回归(4)表明，省级政府教育投入努力程度与人均GDP对数之间呈显著三次曲线关系。一次项系数为正，二次项系数为负，三次项系数为正，这说明省级努力与人均 GDP对数之间呈正"N"形关系。通过求一阶导数可以得出两个拐点，在两个拐点区间之外，一省的经济发展水平越高，其省级政府的教育投入努力程度也越高。这说明，在经济发展水平较低时，教育总体投入水平较低，随着经济的逐步发展，省级政府开始通过增加财政收入来满足教育发展的基本需求；在经济发展水平较高时，由于人们的教育需求在数量和质量上都有所增加，促使省级政府教育投入努力程度进一步提高。而在经济发展的中间阶段，省级政府在发展教育和其他任务上出现了努力替代，随着经济的发展，省级政府在教育上的努力程度反而下降，可能将更多的努力投入到其他任务如经济发展上。

　　第四，回归(4)结果显示，在控制省级财政集中度、经济发展水平和转移支付规模的情况下，省级财政自主度与省级政府教育投入努力程度呈显著正相关。这说明，省级财政自主度越高，省级政府将面临更强的硬预算约束环境，这将会提高省级政府财政资金的使用效率。当出现软预算约束环境时，省级政府将会把大笔资金投入硬公共品，从而挤占教育等软公共品的资金。

　　此外，净转移支付规模与省级政府努力程度呈显著正相关。省级政府接受的来自上下级政府的转移支付越多，其对教育的投入努力也越高。可见，转移支付是省级政府教育投资的一个重要资金来源。

　　

　　四、政策建议

　　(一)完善省以下财政分权体制

　　2002年，财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见的通知》对省以下财政收入的划分提出了一个指导性原则，“省以下地区间人均财力差距较大的地区，要适当提高省、市级财政收入的比重，并将因此增加的收入用于对县、乡的转移支付，调节地区间财政收入的差距”。1994年分税制改革以来，各省又根据自身情况，制定出不同的省以下财政收入分配体制。有些省份为了照顾地方的积极性，把多数收入留在地方。而有些省份又过多地集中了地方的财力，但事权却没有相应上移，从而造成基层地方政府的财政困境。

　　因此，需要在合理界定省级政府与地方政府事权的基础上，根据各地的实际情况，对地方财政收入进行合理分配。在地区经济发展差异较大的省份，省级政府可在照顾地方积极性的同时适当集中一部分财力，用于平衡地区间的差异。

　　(二)制定省级教育支出责任标准

　　对努力程度的评价应该以某种客观标准为参照。本文是从统计学的意义上对省级政府教育投入的努力程度进行评价的。对于省级政府自身而言，由于存在信息不对称的情况，省级政府对自身应该采取的教育财政政策在一定程度上是“无知”的。教育投入是否充足，应以符合既定的办学标准为评价准绳。当然，办学标准在一定时期内也会发生改变。

　　在合理界定各级政府教育职责的基础上，应该根据办学标准，确立省级政府的教育支出责任。如在日本，各级政府在自身职责的范围内，都有一套根据学生数、教职员人数、学校数或班级数而制定的经费投入标准。省级政府责任应该尽可能界定明晰，具有可操作性。

　　(三)加强对省级政府的治理，完善问责机制

　　在现实世界，政府并不完全像传统财政分权理论假定的那样是仁慈善良的，它有时也像布坎南说的那样，同市场交易参与者一样具有个体理性的人格。因此，对政府的约束与信任一样重要。

　　第一，强化地方人大独立履行教育财政预算的审定、监督职能。将财政预算资金的确定、分配权限授予地方人大执行。地方人大可以吸收专家委员会的意见，独立履行这一职责。但当前，地方人大对地方政府财政预算的审查过于形式化，因此，应从实质上改变这一局面。

　　第二，建立健全对省级政府财政政策的社会舆论监督和同责机制。《2009中国财政透明度报告——省级财政信息公开状况评估》指出，我国省级政府财政的透明度总体不高。笔者曾向我国部分省份财政厅发送相关财政信息公开申请，但应者寥寥。《中华人民共和国政府信息公开条例》犹如一纸空文。该报告曾对美国的纽约、日本的奈良县等省级财政部门进行分析，发现只要是实际发生的财政收支行为，均可得到相关信息。可见，政府财政信息的不透明，必然会给社会监督和问责带来困难。

　　为此，省级政府和其他各级政府应该严格执行《中华人民共和国政府信息公开条例》，提高财政信息的透明度。同时还要修订相关法规。应该在《中华人民共和国预算法》中明确社会公众对政府部门的监督等相关内容，明确规定各级政府财政部门有义务有责任向社会公众公开相关财政信息，主动接受社会公众的监督。

　　第三，完善干部考核机制，增强公众对政府政策的影响。政府与公众之间是一种委托代理关系，行政部门是受公众的委托执行政策的。在我国，这种横向的委托代理关系并不明显，以致政府政策并不必然符合社会公众的偏好。

　　2009年10月，组织部制定了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法(试行)》，这些考核办法引入了民意调查和实绩分析的评价方法。对领导干部的民意调查，主要包括工作作风、履行职责、公众形象等内容，设置了“开拓创新与敬业精神”、“深入基层、联系群众情况”、“分管工作完成情况”、“为群众排忧解难、办实事情况”、“廉洁自律和接受监督情况”、“道德品行”等六个评价要点。实绩分析主要通过有关方面提供的经济社会发展的整体情况和群众的评价意见进行，具体包括上级统计部门综合提供的本地人均生产总值及增长、基础教育、城镇就业、社会保障等方面的统计数据和评价意见，上级审计部门提供的有关经济责任审计结论和评价意见，还包括群众评价。

　　各省在贯彻执行以上干部考核办法时，要注重可操作性，并且要加大群众评价在考核分值中所占的比重。如云南省将干部考评量化为具体分值，工作实绩权重为60％，民主测评权重为20％，民意调查权重为20％，部分省份还将民意调查的权重提高到30％，这些都是有益的尝试。但民意调查一定要做到有代表性、客观性。

作者介绍：丁建福，华东师范大学公共管理学院，教育部中学校长培训中心(上海 200062)。