中国的城乡二元户籍制度

中国的城乡二元户籍制度

在中国，农民几乎是二等公民，他们无法享受城镇居民同等的福利。人生而平等，没有谁一生下来就低人一等，但因城乡二元户籍制度，他们一生下来就输在起跑线上。

我国户籍制度初期并未严格限制农民进城；你今天是农村人，后天落户北京，就成为“北京人”。随着时代变迁，我国户籍制度日渐收紧，最后限制民众自由迁徙。那么从开放户口迁移到限制自由迁徙，这一过程是如何变迁的？

四九年前后民众可自由迁徙

建国前夕，户籍制度主要为了管制“反革命”分子

我国户籍制度草创于解放战争末期。建国前夕，中共接管城市后， 城市人口复杂，流动性强，社会治安问题严峻。解决社会治安问题的举措之一，就是需通过户口制度来管理人口。

1948年中央社会部下发《新解放城市的公安工作介绍》文件，指出：“户口工作是管理城市的重要环节，是建立革命秩序、掌握社会动向，了解阶级关系、限制坏人活动的工作基础，是公安工作不可缺少的工作”。可见，这一时期户籍制度主要为了建立“革命秩序”，管制“反革命”分子。

建国后，为配合全国性镇反运动，扩大管制对象

建国后，户籍管理延续了建国前夕接管城市的做法。1950年，公安部召开第一次全国治安行政工作会议， 明确了户口工作的任务：“发现、控制反动分子，管制他们不许乱说乱动，„„以巩固革命秩序。”会议提出要有步骤地建立全国性户籍制度，要求在十年之内达到弄清全国人口户数。此次会议还强调：此前户口工作在调查管制反动分子发挥的作用“非常不够”，必须使之成为公安保安工作中有力武器之一。

按照此次会议的精神，在1950年底，户籍制度建设与全国性镇反运动紧密地结合了起来，并同时扩大的管制对象范围。以北京为例，北京市将管制对象增加到7种人。除国民党军政警宪的旧官吏，还乡团队中小头目，日伪汉奸分子，会道门骨干分子外，还包括了郊区被斗的地主、刑事犯罪分子和经司法结案西方，剥夺公民权、假释、缓刑的犯罪分子。

城市户口管理法规颁布，户籍制度未涉及农村

1951年7月新中国首个全国性的户籍法规《城市户口管理暂行条例》颁布，《条例》只是“城市”的户籍管理制度，户籍的工作还局限在大中城市，农村的户籍工作还没有正式开展。

最初户籍设计，并不限制自由迁徙

最初的户籍制度，并不限制民众的居住和迁徙自由的，城乡之间，城市与城市之间的人口流动并没有特别的限制。《城市户口管理暂行条例》第一条即开宗明义地说明：“维护社会治安，保障人民安全及居住、迁徙自由。”

城乡收入差距逐渐拉大，大量农村剩余劳动力进城谋出路

建国初期，城镇居民和农村居民两者差距逐渐拉大，1949年至1952年，职工平均工资的增长速度为60%~120%，而农村的收入的增长幅度为30%。特别是1952年土改之后，农村无地可分，大量农村剩余劳动力需寻找出路。

这时期，城镇人口出现快速增长。1952年，市镇人口占总人口的比例由1949年的10.6％，上升到12.5％。1950-1952年，城镇人口年均增长7.5%，远高于农村人口年均增长1.3%的水平。大城市的人口增长更快，譬如上海市1951年，迁入人口100万，迁出56.6万多，净流入达43万多人。

“三反”“五反”后城市失业严重，政府劝说农民不要进城

恰逢此时，新中国出现了失业高峰。1952年，“三反”“五反”运动后，城镇工商业开始萎缩，大量工商户歇业停产，全国失业、半失业的人数约280万左右。其中失业、半失业工人约有120万。到1952底，全国无业者有376.6万人。

城市失业严峻，大量农村人口又涌入城市，造成城乡冲突。于是，政府干预农民进城。最初，政府并没有强制限制农民进城，多为通过说服教育、劝导动员、组织劳动生产等柔性方式来干预农村涌入城市。

梁漱溟与毛泽东之间的“迁徙自由”争论

这一次城乡间的冲突，还引发关于“迁徙自由”的争论。

1953年，梁漱溟在全国政协委员会扩大会议上发言说：“过去中国将近三十年的革命中，中共都是依靠农民而以乡村为根据地的。但自进入城市之后，工作重点转移于城市，从农民成长起来的干部亦都转入城市，乡村便不免空虚。特别是近几年来，城里的工人生活提高得快，而乡村的农民生活却依然清苦，所以各地乡下人都向城里（包括北京）跑，城里不能容，又赶他们回去，形成予盾。有人说，如今工人的生活在九天，农民的生活在九地，有‘九天九地’之差，这话值得引起注意。我们的建国运动如果忽略或遗漏了中国人民的大多数——农民，那是不相宜的，尤其中共之成为领导党，主要亦在过去依靠了农民，今天要忽略了他们，人家会说你们进了城，嫌弃他们了。这一司题，望政府引起重视。”（引自《梁漱溟问答录》）

梁漱溟的话不无道理，中共七大上就提出了“将中国建设成为一个独立、自由、民主、统一和富强的新国家”，这个新国家“保障广大人民能够自由发展其在共同生活中的个性”。毛泽东在大会政治报告中特别指出：“人民的言论、出版、集会、结社、思想、信仰和身体这几项自由，是最重要的自由。”并宣称：“在中国境内，只有解放区是彻底地实现了”。毛泽东在这里所讲的“身体”自由，即包括人民有居住和迁徙的自由。

不过这次对梁漱溟的意见，毛泽东是不认可的。他在次日的一次即席讲话，不点名地反击了梁漱溟。毛泽东说：“有人不同意我们的总路线，认为农民生活太苦，要求照顾农民。这大概是孔孟之徒施仁政的意思吧。然须知有大仁政小仁政者，照顾农民是小仁政，发展重工业、打美帝是大仁政。施小仁政而不施大仁政，便是帮助了美国人。有人竟班门弄斧，似乎我们共产党搞了几十年农民运动，还不了解农民。笑话！我们今天的政权基础是工农联盟，工人农民在根本利益上是一致的，这一基础是不容分裂，不容破坏的！”（引自《国史纪事本末 （1949-1999）第二卷·社会主义过渡时期》）

统购统销政策实施，农民生活恶劣大批涌入城市

建国初期，我国对城市户籍的控制较为宽松，不限制城乡之间、城与城之间的自由迁徙，户籍制度只要以政治控制为主，监控“反革命”分子，维持新政权的稳定；随着移植苏联重工业的发展模式，需要农业为工业作原始积累，这种发展模式导致城乡差距日渐拉大，城乡冲突突出，农民用脚投票逃离农村，于是我国开始通过户口制度进行社会控制，限制农民迁徙。

“一五计划”开局粮食紧缺，中央实施统购统销政策

1953年，我国开始执行第一个五年计划，全面移植苏联的计划经济体制，优先发展重工业。而这一年也是户籍制度统一的关键一年。最直接的影响因素之一，就是统购统销政策。

新中国工业化计划刚开启，粮食就开始紧缺了。中央高层决定，实行农产品的统购统销政策。“统购”即有计划地(向农民）收购粮食，“统销”即有计划地向市民供应粮食。这一政策实施，农民就不能私自进行粮食买卖了。

统购统销的实施，需要有准确的人口数据作为食品供应的依据。最便捷有效的措施，就是户籍管理制度。此后，各地核对户口，凭户口簿签发购粮证，此时户口簿开始具有城镇身份的效力。而在农村，也开始了农业集体化，遏制农民流入城市的势头。

统购统销政策曝露问题：城镇市民超出实际需要购粮，农民连“口粮”都被征

统购统销政策实施的第二年度，就暴露问题：城市管得松，农村管得紧。 在城市，粮食供应的方法比较粗放，“有组织的群众，可通过其组织，对一般市民，可暂凭户口簿来购买”，由于城镇居民用粮一般都是自定的，所谓审批大多流于形式，不少居民超出需要购粮。

而在农村统购中强迫情况严重，很多农民被迫卖了“过头粮”，有的连饲料粮、种子粮、口粮都卖了；而城镇的粮食计划供应又开口过大，销量大大超过规定指标，城市居民能吃到的粮食一般高于农村。

农民生存状况恶劣，大批涌入城市

农民被过度征购，虽然劳作更加辛苦，收入却明显减少，生存状况持续恶化。

于是从1954年春开始，大批农民纷纷背井离乡，外出谋生。1954年的迁移人数为2200万人，1955年上升为2500万人，1956年又继续加大，达到了3000万。许多人流入城市后，有的生活无着流浪街头，有的沦为乞丐，甚至偷盗犯罪。

中央加紧建设农村户口登记制度，监视农村心怀不满分子

问题暴露后，开始采取政策，遏制农民流入城市。在此之前，户籍建设的重点在农村，这时，中央便加快了农村的户籍制度建设步伐。

公安部制定工作计划，针对户口管理提出了两点新要求，都是针对农村的，一是要求大中城市掌握农村流入大城市的人口变动；二是针对统购统销以来农民紧张局势，严格监视农村中心怀不满的坚持反动立场的分子，及时打击有现行破坏的反革命贩子和刑事犯罪分子。

中央整顿城市供粮：粮食供应直接与城镇户口挂钩

但是到了1955年春，农民的粮食被过度征购，又遇上了天灾，全国各地农民普本发生闹粮风潮。中央不得不紧急整顿统购统销政策。

1955年8月，国务院正式颁布《农村粮食统购统销定量供应暂行办法》和《市镇粮食定量供应暂行办法》两个文件，把粮食的计划供应指标就与城镇户口直接联系起来。在农村，实行粮食定产、定购、定销（简称“三定”）的办法，明确农民自己解决吃粮问题；在城市，在“按户核实”供应的基础上，规定对非农业人口一律实行居民口粮分等级定量供应。

首设“农业户口”和“非农业户口”，城乡二元户籍体制开始形成

随着统购统销政策的基本定型，我国对户籍管理又做了相应的调整，一方面加紧了城乡户籍管理制度的建设，把“农业人口”和“非农业人口”在人口统计指标上划分开来，一方面加强了对迁徙人口的管制，将原先有民政部掌管的农民户口登记、统计工作统移交到公安部处理。

上述工作的开展，形成了新中国城乡户籍管理制度基本框架。户口对民众生活越来越重要。据北京、天津等城市1956年时的统计，公民经常需用户口证件作证明的事项，即达30多种。

二元户籍制度确立：堵死农民进城，出生决定命运

约1/3农民收入减少

1956年，城乡社会主义、农业集体化基本完成。这时城乡二元格局的利益冲突更加严重。

首先农民收入明显减少。1956年，由于生产没有增加，再加上副业收入减少和合作社开支过大，1956年农户减少收入比例约占农户的1/3或1/4。

农民不习惯合作化，外流严重

此外，被集体化后农民对已经不属于自己的土地再无眷恋，不习惯合作社对他们的严厉管束，纷纷到城市谋生，农民外流的情况日益严重。仅1954年到1956年的3年间，迁移人数就达7700万。进1956年、1957年，城镇人口就增加了1664万。据估计，这一时期从农村迁入城市的人口约占新增城市人口的56%。

民众对限制迁徙自由不满， 以宪法质问有关部门

按照当时“五四宪法”规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由” 在限制农村人口落户城市政策实施后，引起了不少职工和民众的不满。民众以宪法和法律为依据，质问有关部门： 这是不是违反宪法和侵犯人权？“这算什么仁政？”。在整风鸣放中，许多言论到提到了保障公民居住和迁徙自由的问题。

公安部解释控制城市人口是保障公民真正居住迁徙自由，不违宪

为此，1957年公安部给国务院的报告中，首次对宪法规定的公民居住和迁徙自由作出新的解释：当前控制城市人口不但符合广大人民根本利益，而且也符合广大群众目前的利益„„正式为了保障公民真正居住迁徙自由的一种正确措施。《人民公安》杂志进一步解释：宪法上所指的居住和迁徙自由，是之不违背国家、人民利益下的自由，而不是不顾国家利益和集体利益的个人决定自由。所以，不准随便迁移户口，不违背宪法的规定。

公安部这一解释是否牵强是一回事，但确实是不符合程序，因为宪法的释法权只有司法部分或议会。公安部做为暴力机关，显然不具备宪法的解释资格。

《中华人民共和国户口登记条例》颁布

1958年全国人大常委会以毛泽东名义签署《中华人民共和国户口登记条例》，《条例》在法理上沿用了上述公安部的解释，标志着中国城乡二元户籍管理制度的正式建立。

《条例》规定：公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。这是控制人口迁徙的基本制度，即农民要求迁入城市，需要先向拟迁入的城市户口登记机关申请，城市户口登记机关审查合格后，签发“准予迁入的证明”，若审核不通过，就不能迁入。这实际上就是，户口登记机关彻底控制人口迁徙，改变了建国以来人口自由迁徙的情况。

《条例》出台是“不能让农村劳动力外流”

时任公安部部长罗瑞卿说明当时《条例》的制定目的：是“既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力外流。”他还批评有的城市机关、单位“私自招工”，“向农村索要户口”，或让“从农村盲目流入城市没有户口的人员”长期居住。

三年困难时期，饿死者无数

《条例》公布后，毛泽东发动大跃进和人民公社化运动。人民公社化体制，要求消灭“商人，囤积粮食者，投机者和高利贷者”，特别强调“农业生产合作社不得从事商业活动”，致使农村副业和市场萎缩。而它也使农村人口的户籍管理有了可靠的行政手段，把农民牢牢地束缚在土地上。秦晖指出这种体制是一种“国家控制但由农民来承担后果”的经济，作为原始积累手段，体制束缚严重却未提供任何保护。

大跃进致使农村粮食大量减产，全国城乡爆发大饥馑。由于农民被限制进城谋生，又不能从事粮食买卖以及副业生产，此外还要向城市供应粮食——被公社化之后，农民唯一的选择就是种地了，但种地得饿死——据统计，三年困难时期，非正常死亡人数高达数千万人。

三年困难，四川就算粮食匮乏仍向全国调粮

以四川为例，三年困难时期，四川为全国各地输送粮食147亿斤。1959年春，四川各地浮肿时有发生，到秋后猛增，死亡迅速增长。1960年初，四川140个县浮肿病流行，死亡率达53.97‟，人口自然增长率为-42.23‟。

（参考资料《中国城乡二元户籍制度的建立》，王海光，《中国当代史研究》九州出版社）

结语：农民被“人民公社化”后，只有“付出”，没有保障。在“一五”、“二五”计划那些绚烂的统计数字背后，有着农民不可估量的“牺牲”。