行政效率研究

关于提高我国现有行政机关工作效率的对策研究

行政效率是政府机关和工作人员管理活动效果的重要衡量标准，也是行政管理研究者研究的重要内容，如何更好地提高行政效率是理论界和行政管理实践者必须重视的一项重要课题。西方国家在此方面的研究较早并取得了一定的成就，我国行政效率的研究和西方相比，虽然取得了一定的成就，但比较起来研究方法落后，研究内容前瞻性不强、缺乏可操作性，研究成果缺乏系统性。本文针对我国行政效率研究的具体情况，结合西方国家绩效研究的最新理论成果，在具体分析我了政机关行政效率低下原因的基础上，建设性地提出改善行政效率的措施，切实地提高我国政府机关行政效率。

关键词：机关工作效率；行政机关；公共管理；改革

一 行政效率的涵义及理论发展阶段

（一）行政效率的涵义

效率本源是一个经济上的概念，后来引申到到社会学领域，一般是指投入与产出之比即工作中所获得的劳动成果和消耗的劳动量的比率，在消耗的劳动量一定的条件下劳动成果越丰富劳动效率越高，反之亦然。根据这一定义框架我们可以把行政效率界定为国家行政机关及行政人员从事行政管理活动的产出和社会效益同所消耗的人力、物力、财力等投入要素的比率关系。

行政效率可分为宏观、中观和微观三个层次，不同层次具体的内容是不同的，但他们具有共性方面的特征即“三大E模式”分别是经济（economy）效率（efficiency）、效益effectiveness）这也是国际行政管理实践中公认的三大标准。这三方面标准涉及到政府管理活动的四个方面：资源、投入、产出、效果。资源是政府具有的人力、物力、财力的总和；投入是政府机关从事行政管理活动所消耗的人力、物力、财力的总和；产出是政府机关运用人力、物力、财力所从事的具体活动，包括决策活动的产出和执行活动的产出；效果则是政府行为具体对政治、经济、文化、社会、环境所产生的影响和作用。

概括起来政府管理活动的四个方面和政府绩效“三E标准”之间的具体关系

是：投入与资源之间的比例决定了经济的状况，产出和投入之间的转换关系决定了效率的大小，效果和产出的转换关系决定了效果的好坏。正确处理这几个方面的关系则是政府工作效率研究的重要内容和方向。

（二）行政效率理论发展阶段

行政效率研究有一定的历史背景，自从行政管理学在19世纪末诞生以来，一直都是行政管理学研究的重要课题。结合行政机关效率研究的特点可以把它分为两个发展阶段：

第一阶段从19世纪末到20世纪70年代，称为传统模式研究阶段。这一阶段行政机关工作效率的研究侧重于从宏观上把握行政机关工作的特点，着重提出原则性的改进措施、要求，这虽然一定程度上为机关工作效率的提高提供了理论支撑，丰富了机关工作效率理论知识，但在操作程序和实际的操作效果上则存在明显的不足，概括起来具有两方面的缺陷。第一，“这一阶段的研究基本沿用管理学效率研究的概念、理论和方法体系，忽视了公共部门的公共特性及行政效率研究的特点和特殊要求”。第二，这一时期的效率研究多采用综合研究模式，在注重研究行政效率的定义、类型和研究价值的基础上，关注的焦点是影响效率的因素和提高效率的途径，包括组织良好的协调、组织领导的科学性和有效性、科学民主决策、执行人员素质的高低等。这种综合性的研究结果往往多是原则性、理论性的，在具体的操作过程中会遇到“执行瓶颈”，没能具体结合行政机关工作程序、工作环境提出具体的、可操作性的改进措施。

第二阶段从20世纪70年代至今。20世纪70年代以前西方国家政府在凯恩斯主义的指导下，进行了声势浩大的政府职能扩张运动，政府规模持续扩大，这在一定程度上减轻了经济危机对国家经济的冲击和加强了政府对经济的控制，但也加剧了政府的财政危机，特别是在1973年的石油危机之后，西方国际经济进入了“滞胀”阶段，由此引发了政府的管理危机和信任危机，而传统的政府管理模式无法有效地解决这一问题，政府只有在管理模式上寻找新的突破口。再者，“这一时期私营部门的革新和示范效应也带动了政府在管理模式上的探索”。私营企业在这一时期放弃了福特时代的大规模生产的模式，开始采用新的管理方

式和生产方式，注重企业创新、加强个性化管理和生产、进行权力下放和组织层级缩减、强化沟通的作用，这些措施降低了成本，提高了管理效率，企业的经济效益得到了很大的改观。在这样的背景下，西方国家政府开始了一场浩大的管理改革运动，而绩效管理作为这项运动的重要内容，在改革中占有重要的地位。

这种改革之风首先从英国开始，“英国政府的财政管理议案（FMI）,它旨在提高每个部门的绩效”，美国政府的《1993年政府绩效与结果法案》，澳大利亚政府、新西兰政府也进行了相应的绩效改革。经过几十年的发展，政府机关绩效的研究取得了突破性的进展；在理论创新方面，这一时期确立了“政府绩效”的概念，在西方它又被称为“公共生产力”“国家生产力”“政府作为”等。这一概念及延伸出来的一系列理念一直深入到政府的每一部门，为政府机关效率的改进提供了思想上、理论上的准备。在具体的研究方法和研究程序方面，这一时期改变了以往过度关注行政原则的综合性研究而忽视了对行政效率方法、措施的可操作性和实用性的研究，超越了传统的综合性研究，不再过度关注那些过于笼统的原则研究，在行政效率量化方面的研究则取得了重大进展，分析造成行政效率低下在具体程序或执行方面的原因，“运用科学的方法、标准和程序对政府机关业绩、成就和实际工作作出尽可能清晰的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高”。值得注意的是这一时期各国都大量的采用了较为严格、规范的新型研究方法和数理技术，如目标管理方法、全面质量管理方法、平衡计分卡、标杆管理等。这些易于测量、易于比较的绩效测量方法较传统的定性分析方面具有很大的进步。

二 政府行政效率研究的意义

政府机关行政效率的高低综合反映了行政管理活动的好坏，充分检验了政府机关工作人员素质高低，组织分工是否健全，机构设置是否合理。同时政府工作效率也直接影响政府在人民群众中的影响力、号召力和良好形象的树立。而且行政效率的高低也关系到我国服务型政府和节约型政府建设的成败，关系到我国现代化进程，因此提高行政效率无论在政府良好形象的树立上，还是在经济、政治、

文化的建设上都具有重要的意义。

（一）工作效率的研究为行政管理体制改革提供了技术支持

我国传统行政模式以政府垄断为基础，权力的高度集中、严格的规章制度、重视过程而轻视结果、关注程序而忽略目标，严格的程序导向机制成为政府行政的重要特点。传统的行政模式也强调公共服务的国家化，国家对一切社会服务大包大揽，结果造成了行政管理僵化、行政效率低下、公共服务不足的不良局面。而20世纪70年代西方国家兴起的新公共管理改革强调服务的市场化、社会化、强调权力的非集中化、公民为本和结果导向等，这些新理念对传统行政模式产生了严重的冲击。我国可以结合具体的国情有针对性的加以选择和使用，为我国行政管理体制改革的重要理论基础，而任何新理念都必须要相应的技术支撑才能付诸实践，政府的工作效率的研究为这些理念提供了有力的技术支撑。

1. 效率研究与公民为本的理念

“以民为本”在我国不同的历史阶段具有不同的内涵和要求，从传统的重视人民的物质需求到现在关注人民的物质需求，精神需求和满意度。要提高公民的满意度和需求，必须让公民了解政府的工作绩效，让人民了解政府的工作效率、评价政府的工作效率，否则“以民为本”理念无法得到真正落实。

2. 效率测量与权力的下放

传统的行政模式中权力的过度集中和死板的规章制度压制了政府工作人员的积极性和首创精神，工作人员的积极性得不到调动，行政效率就会受到影响。作为政府管理体制改革的一项重要内容，适当的下放权力不仅可以减轻上级的工作压力，使领导能够有更多的时间思考更为重大的战略性任务，而且可以调动下级工作的积极性，而绩效测量正是为上级领导提供充分的信息和控制绩效的手段，从而为分权化改革提供了坚强基础。

3.工作效率与市场导向

建立社会主义市场经济是我国行政体制改革的重要目标。计划经济时代下的

政府对社务事务，对公共服务大包大揽，造成的结果是我国的经济发展不充分，人民物质、精神需求得不到满足。改革开放后引入了市场机制，市场机制强调竞公平争，即私人组织之间、公私组织之间、公共组织之间的竞争，效率研究的意义在后两个方面得到了充分的体现，即公共服务机构和公众的关系上。效率研究提供了各国公共组织的绩效信息，引导公众做出正确的选择，从而对政府机关形成压力，迫使他们提高服务质量和效率。在政府机关内部，绩效测量可以形成一种竞争的内部环境，在竞争压力下，竞争主体要想取得尽可能多的收益必须提高工作效率。

（二）效率研究在行政管理实践中的功能

科学决策的重要前提是决策问题的正确发现和诊断，组织只有在对组织问题发现并对问题性质进行了认真地分析后，才能针对问题提出科学、可行的目标和决策。同理，政府机关在行政管理实践中只有对组织的效率进行认真的研究测量后，发现组织绩效低下的问题所在，才能够正确地提出提高工作效率的措施。概括起来效率研究在行政管理实践中具有以下几个方面的功能。

1.效率研究的计划辅助功能

一个新计划的出台往往需要参考多方面的信息，包括组织前一阶段的状况，它为组织计划的制定提供了研究方向。效率的研究满足了这方面的信息需求，它提供了机关以前的运作情况的信息，为组织计划提供了参考。

2.效率研究的监控功能

此功能主要发挥在组织计划的实施阶段。在此阶段，要保证计划的顺利执行和保持正确的执行方向，就必须对计划的执行状况进行跟踪、调查，研究计划执行的效率，提供组织绩效信息，及时发现背离计划的情况，采用有力的措施加以引导，保证计划执行方向的正确。

3.效率研究的促进功能

行政效率是衡量行政管理活动客观效果的重要标准，效率高低是行政管理中

各种要素组合是否科学的综合反映。通过对行政效率的研究，可以检验组织各方面的状况是否合理，是提出处理组织问题的重要手段，为改善组织效率提供了必要的信息。

4.效率研究的激励功能

奖惩制度作为激励制度的一项重要内容，要发挥应有的作用必须以组织间、人员间的绩效高低作为前提，只有充分地了解组织和人员的工作绩效才能给予相应的奖惩，否则不但不能发挥奖惩的激励功能，更有可能造成不公平的环境，挫伤行政人员工作的积极性。效率研究则为奖惩提供了客观、真实的参照标准，保障了奖惩制度激励功能的正常发挥。

5.效率研究的资源优化功能

组织的优点和不足是分配资源的前提条件，当政治领导人决定把资源投入到那些领域时，必须对组织的状况有充分地了解。哪些领域需要缩减，哪些领域需要加强，怎样把资源分配到合理的地方，这些都需要绩效信息的保证。

（三）效率研究对政府形象的改善具有重要意义

效率研究有助于提供组织的绩效，提高政府的合法性，提高政府的形象并最终形成政府与公民、国家与社会之间的良性互动关系。

1.展示成果能够得到公民的理解和支持

绩效评估是向公众展示工作效果的机会，它能够得到公众对政府的支持。实践表明，“如果把绩效和政策紧密挂钩，某些不受欢迎的措施也可以得到公众的理解”，这不仅减小了政策实施的难度，更提高了政府在公众中的信誉。

2.展示绩效状况能推动公众对政府的监督

信息公开是廉洁政府建设和效率政府建设的一项重要内容。公众作为纳税人有权对政府进行监督，而在传统的行政环境下政府总是以各种理由拒绝向公众提供信息，使公众对政府的监督出现空白。绩效评估是一种信息活动，评估和公布

绩效状况是公众体验服务的一种方式，有利于公众对政府监督工作的落实。

三 我国行政效率理论研究的现状

自从党的十二大决定进行领导体制和管理制度改革以来，为建立“办事高效“、“运转协调”、“行为规范”的行政管理体系”，我国政府和专家学者在行政效率研究方面做了大量的工作，在理论上取得了一定的成就，但总的看来行政效率研究仍然是我国行政管理学研究中的薄弱环节。首先，行政效率研究缺乏可操作性，实践性不强。在进行本土理论研究和借鉴国外理论研究成果方面把握的不准确。本土研究往往是些原则性、抽象性很强的综合性研究，这些内容大多是道德、法律方面的内容而缺乏技术、程序方面的内容，而且大多数内容过于空洞，操作效果不佳。在借鉴外国理论研究成果的同时，没有把握住我国行政管理的具体环境，往往是一股脑的，不加刷选的加以引进，结果在执行过程中并不符合我国行政机关的具体要求，政策的预期目标很难达到。 其次，“有分量的专著很少，多数研究只是以行政管理学概论的一部分出现的，由于篇幅和概论风格的限定，效率方面的研究只能是基本概念和理论框架的简要介绍，很难称得上是研究。”因此摆在我国政府和学术界面前的一项重要任务是如何把我国行政机关的具体运行环境同国外公共管理新理念，新技术，新工具结合起来，切实地提高我国行政机关工作效率的研究水平。

四 我国政府行政效率低下的原因

党的十六大报告指出，“要进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范，运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。因此提高行政效率是行政管理工作的重要目标之一。我国虽然在这方面进行了有益的探索，一定程度上降低了行政成本，如在电子政务建设、网络参政议政、行政审批程序缩减，政务公开透明等具体的行政机关建

设方面取得了一定的成绩，同时逐渐建立了多元化的绩效评估主体体系、评价技术和工具也得到了扩展，如青岛市的目标责任制、烟台的社会服务承诺制、深圳的效率监察、效能建设等这些行政技术拓宽了公民参政议政的渠道，加强了群众对政府的监督，增加了政府的外部压力，在绩效管理方面取得了很大的成绩和积累了许多宝贵的经验。但也应该清醒的认识到我国部分政府机关工作效率较西方国家仍然低下，行政机关内部机构重叠、相互推诿、责任不明，工作人员办事态度不好、办事拖沓现象、办事程序复杂现象仍然普遍存在。造成我国行政机关工作效率低下的原因是多方面的，概括起来有文化因素、制度因素、人的因素和技术因素。

（一）我国的行政文化的特点影响着行政效率的提高

虽然近年来中央大力号召建设服务型政府，推行以市场为导向的新型治理模式，但由于我国传统文化中的“官本位”，官大于民思想仍然普遍存在，在行政权力的行使过程中，重心时常偏向政府机关，偏向于领导、上级，人民群众的切实利益还没有得到充分的重视和保护，公民的主人翁地位没有得到充分地体现，政府一方独大的局面一时难以改变，这种文化和现实造就了政府服务态度、动力的不足，直接影响行政效率的提高。

（二）制度性因素长期制约着行政效率的提高

制度因素的影响是深刻的，同时也是最根本的。充分地分析制度在行政效率研究中的影响成为提高行政效率的必要环节。

1.行政组织结构不合理，缺乏协调性

行政组织结构按水平和垂直方向可划分为管理幅度和管理层次两个方面，其中管理幅度构成组织的横向结构，管理层次构成组织的纵向结构。“长期以来管理幅度和管理层次之间的矛盾都没有得到合理的解决，管理幅度和管理层次不能有效地协调，政企不分，政事不分，横向划分过细，推诿扯皮现象严重”。组织的结构混乱在日常工作中表现为：审批程序繁多、利己之事相互争夺、利他之事相互推诿、人浮于事致使工作一拖再拖，工作效率可想而知。因此在进行组织

结构的设计时要根具工作的难易程度，责任的大小，工作的性质等因素合理设计管理幅度和层次。由于管理层次和管理幅度之间的关系呈现反比例关系，即当组织的事务一定时管理幅度越大管理层次越少，反之亦然，因此在明确分析组织的具体工作后，根据工作的性质尽可能的减少管理幅度或管理层次。管理幅度的减少有利于减少部门间的摩擦行为、推诿行为，管理层次的减少有利于信息的传递和减少信息失真率，保障沟通的畅通。

2.激励机制不健全，缺乏积极性

在行政机关中“按资排辈”思想已经在政府机关中根深蒂固。在机关内部只要不出错，不犯大的毛病，到达一定的工龄就会有晋升的机会，致使机关工作人员形成一种懒散的行为，工作效率自然受到严重影响。再者公民监督权的缺失与不足的问题也普遍存在，公民即使被赋予了监督政府的权利，但常常监督权得不到有效落实，政府的封闭操作行为仍然在很多部门存在，公民监督权利只是一种华丽的摆设。“在缺乏外部监督的作用下，政府工作机关权力的运行失去外在的制约，政府权力处于垄断状态，这种天然的垄断导致公共管理成本高、效率低下”。

3.组织职能众多、结构庞大，缺乏专业性

虽然我国政府机构改革有了一定的时间和取得了很大的成就，但大政府的职能定位，政府包办社会事务的状况还有待进一步调整，政府职能庞大仍然是不容忽视的事实。社会事务中那些应该由工作效率更高的社会组织、企业单位来完成的工作政府却大包大揽，时间、精力、能力的限制使政府不能高效率完成所有任务。同时政府决策权又集中于少数领导，有权的不办事，办事的没有决策权也不负责，再者由于权力的集中，下级事事都要上报请示，上级时间有限致使工作长期拖延下去，行政效率受到影响。

4.管理方式单一落后，缺乏灵活性

传统的管理模式遵循严格的等级制原则，形成严格的等级链，在等级链条中下级工作人员处于上级的严格控制和监督之下，管理人员的权力受到规章制度的

严格规定，行政人员要严格按照规章制度办事。同时传统的管理方式在强调集体利益、公共利益的同时忽视了对个人利益的关注。传统的管理方式在强调统一性，一致性的同时忽视了对工作人员个性的研究，不能有针对性的对管理人员进行不同方式的培训和管理，仅仅把人看着是执行任务的工具，这种过于理性化的管理虽然一定程度上防止了行政人员的违法行为的发生，统一了组织的思想，保证了一定意义上的公平，但随着经济、社会的发展，行政事务的增多，行政管理事务的复杂性、多样性也逐渐暴露出来，这些管理方式也就吗无法适应新世纪、新阶段、新任务的要求。在这种管理方式下行政人员的责任感无法得到发挥，积极行为也得不到长时间的维持，一旦行政人员熟知环境、了解事实后其工作的动力则会受到严重的挫伤。

5.绩效机制不健全，缺乏科学性和公正性

我国政府机关和工作人员的效率测量往往较为宏观，缺乏具体细节方面的考虑，绩效标准设计的不完善甚至无法测量。“绩效评估的主体单一化，较多的是上级评估，缺乏专家评估和人民群众的评估，评估的客观性和科学性受到了影响，同时也减轻了行政机关和工作人员的外部压力”。我国政府部门缺乏绩效测量的文化，虽然我国关于监察和人事考核有了很长的历史，但实际的操作效果并不佳，非正式文化干扰正式文化，非正式组织影响正式组织，最终的考核也就是走形式，并无明显的效果。缺乏科学绩效测量的组织失去了内部业绩竞争的压力，自然会造成人际竞争的紧张，行政人员更多考虑的是领导而不是服务对象，对服务对象的态度自然受到影响。

（三）管理人员专业能力不足，服务意识不强

1.管理人员专业知识的缺乏

我国的改革开放已进行了三十多年，“四化“干部的培养和选拔取得了重大进展，我国行政人员”专业化“趋势得到加强，但这与新世纪知识经济环境下的要求还有一定的差距，学者型官员较少，工作人员缺乏熟练的业务技能问题还比较突出，业务能力不强，工作效率自然会受到影响。

2.管理人员服务意识不强

行政管理人员作为人民的公仆，本因该全心全意为群众服务，热情对待人民群众，但由于各方面的原因，我国行政人员的服务意识特别是主动服务意识还有待提高。一些工作人员完全按照心情办事，心情好办事效率就好，心情不好办事态度就差，办事效率就低下。一些工作人员习惯于按部就班的工作，没有紧迫的时间观。“一些行政人员甚至利用手中的职权以权谋私，通过拖延等方式达到要钱，要物的目的，能办的不办，故意拖延，这些缺乏服务意识的行为和表现在工作中则会表现为效率低下、态度冷漠、缺乏人本思想。”

3.领导人员管理能力有待提高

干部工作能力的高低直接影响着机关工作效率的高低。一些领导干部不能及时的了解和掌握新的政策方针和规定，分析问题和解决问题的能力不强，对形势的判断不准，走不少弯路。一般来说，领导人员管理能力强、决策科学合理、计划周密则工作的主动性就越强，被动局面就越少，工作效率自然就会提高。

（四）我国行政管理技术相对落后影响政府机关工作效率

随着科学技术突飞猛进的发展，经济社会生活的多元化，我国行政管理的环境越来越呈现复杂化、多样化的趋势，科学技术渗透到行政管理的每一环节，行政管理的科学化趋势越来越强，这就对我国的行政管理技术提出了新的要求。我国现有的行政管理技术相对落后，传统的管理技术仍然在公共部门占据重要地位，管理过程过多的掺杂着主观因素，非技术因素主导着技术因素，从而导致我国行政决策缺乏科学性，可操作性，行政环节缺乏高效性和及时性，行政程序缺乏有效性和合理性。这些状况的直接导致我国行政机关办事效率低下，浪费现象严重。

五 提高我国政府行政效率的思考

解决行政效率低下问题不仅仅是我国政府机关必须面对的重要问题，也是西方国家研究的重要课题，西方国家在这一领域的研究较早并取得了一定的成绩。

由于各方面的原因，我国的行政效率的研究则是一项长期的工作，需要系统的考虑各方面的因素，提出综合的治理办法。在充分分析造成我国行政效率低下的原因的情况下，结合我国行政管理的具体环境，积极借鉴国外的最新理论研究成果，适时提出改善我国行政机关工作效率的方法、措施。

（一） 加强政府行政管理文化建设

文化作为国家的软实力，在推动经济、政治发展方面占据重要地位，在引导行政机关工作方向，强化政府工作人员意识，规范行政行为方面发挥重要作用。行政管理活动中要创造一种“服务文化”，一种“人人平等”的文化，一种“人民公仆的文化。要创造条件，强化社会组织，民间组织的的力量。要加强公民社会的建设，要让社会能说话、说真话，真监督、敢监督。社会力量发展起来了，对政府的”垄断文化“形成强烈的冲击。真正地实现政府人员重视群众，关系群众，在一种融洽的文化氛围中提高机关工作效率。

（二）强化制度建设

对现有的行政管理制度进行系统的分析，理清行政管理思路，完善行政管理制度。

1.合理设计组织机构

按照“小政府”的管理模式设计组织层级和管理幅度，把政府机构设置保持在一个合理的范围。一方面，在维持政府管理需要的状况下，合理的缩减政府管理层级。减少政府管理层级有助于信息的传递，提高信息传递的效率和减少信息的失真率。信息时代，信息成为重要的资源，在社会发展中具有重要的作用，在信息时代我们面临众多的信息，如何甄别和采用正确的信息成在行政管理中必须思考的问题，减少管理层级有助于减少信息传递过程中的噪音，提高了信息传递的正确率，信息的正确性为服务的高效性提供了条件。另一方面，要对组织现有工作流程进行认真的分析，剔除不合理的流程，合并相似的流程，简化行政程序，分清工作的具体步骤、环节以明确各部门的具体任务。通过对组织流程分析，不仅减少了行政管理中的不必要环节，减轻了政府工作量，而且还减少了办事时间，

提高了办事效率。同时这种流程再造还为规范各部门的工作范围提供了依据，减少了部门间的行政管理的推诿现象。

2.将服务理念进一步前置

政府政务公开不仅需要政策法规、工作流程的公开、透明，还要考虑在政策法规、工作流程制定过程中引入监督机制、公民参与机制，使公民的意见能够在政策制定过程中得到充分体现，这也是公民监督政府的重要方式。有了政策制定的透明化、公开化，政府的政策才能够得以顺利的通过和执行，行政效率才能够顺利提高。

3.在政府公共服务过程中引入独立的监控

企业提高效益的重要途径是提高顾客的满意度，并以顾客的满意度作为企业成败的重要标准。政府公共服务过程中也应该借鉴企业的管理方式，以服务对象的满意度作为服务质量高低的标准。政府必须以外部为导向，正确处理与外部因素的关系，把政府与外部关系的处理好坏作为政府工作好坏的体现。二十世纪七八十年代西方国家新公共管理改革运动的一项重要指导思想便是把公民看作顾客，充分尊重顾客的选择，以顾客的满意度为政府绩效好坏的标准。在此指导思想的指引下，英美等国政府通过公民参与，在公共组织之间和组织内部引入市场竞争机制，让公民选择等方式，把公民参与的理念深入到行政管理过程之中，把公民的意见作为政府提高行政效率，改善行政管理的重要措施。

4.进一步改进和完善激励机制

“徒善不足以为政，徒法不能自行”，对于现实中的行政管理来说，仅仅依靠强制手段和物质手段是不够的，人的需求不仅有物质需求，还有精神需求，而且在一定的环境下精神需求比物质需求更能发挥激励作用，心理学中的需求层次论，双因素理论都充分的说明了精神激励在管理中的地位，因此完善激励机制是政府管理不容小觑的重要内容。正确的激励机制能够调动行政人员工作的积极性和创造性，能够极大地提高行政效率。一是要强化目标激励。“目标激励是根据人的物质和精神的正当需求，设置一定的目标作为一种诱因，作为人们对未来的

期望，鼓励人们去追求”。在实施目标管理时，形成分工明确，责任清晰地管理体制，在此基础上强化考核，根据目标的完成情况实行不同层级的奖励。目标管理充分尊重了工作人员的物质需求和精神需求，提高了行政人员的责任意识和服务意识。二是要加强竞争激励。竞争激励是将优胜劣汰原则引入行政管理工作之中，是行政活动具有某种集体强化的自觉机制。竞争激励的引入可使行政管理人员之间形成一种互相激励的机制，在相互竞争中来优化管理人员的服务行为，提高管理人员的服务效率。三要引入反激励，即组织要创造一定的危机环境，使行政人员形成一种危机意识和外在压力，在外力的推动下来提高服务质量。四要注重人际关系激励，即领导要人性化管理，要善待人关心人，给人一种希望和温暖。

（三）全面提高公务员队伍的建设

1.切实地提高公务人员的依法行政意识

行政权力最经常、最广泛、最密切地影响着公共利益，因此行政权力运用的好坏直接关系到人民切身利益。依法行政是制约行政权力滥用的根本手段，依法行政水平的高低直接影响着行政权力的有效运行并最终影响着行政效率。我国依法行政建设的时间较短。党的十五大才明确地提出依法治国的理念，经过十几年的发展，我国依法治国建设取得一些实质性的成效，公务员依法行政理念和行为得到了一定程度的加强，但离人民期望还有一定的差距，离依法治国的要求还有很大的差距。在行政管理实践中，公务人员相互推诿，一些领导干部脱离实际，形式主义和官僚主义比较严重，行政人员故意拖延时间，随意扭曲行政程序的现象时有发生，因此加强公务员队伍的法治意识，切实做到学法、懂法、依法、执法，提高行政程序的透明度、公开度则成为政府的一项重要任务。

2.大力加强公务人员的服务意识。

公务员的服务意识关系到公务员工作的积极性和主动性，更是关系到政府行政成本和工作效率的高低。强化公务员的服务意识，一方面可以为改善公务员队伍在人民群众中的形象、树立威信、赢得支持、改善管理、提高效率。另一方面

可以使公务员在工作中及时地发现问题，主动地对行政程序进行研究和改进，主动地缩减办事时间和成本，切实挺高了行政机关的工作效率。

3.着力提高行政管理人员的职业能力

现在政府行政的专业化、复杂化、多样化特征使得政府行政管理工作更加困难，阻力更大，而政府公务人员作为行政管理的主体，其自身的能力更是关系到行政管理工作的成败，因此提高行政管理人员的职业能力成为应对复杂的行政环境，提高政府办事效率的必然要求。一般来说公共管理者的职业能力包括三方面的内容：政治和职业道德素质、知识素质、专业素质。这三方面的内容为行政人员职业能力的培养提供了方向，也为政府行政效率的提高提供了突破口。

（四）合理地借鉴国外经验是我国提高行政效率的必然之举

我国行政效率研究缓慢，在研究内容和方法上存在着许多不完善的方面，而西方各国经过长时间的探索和改进，已经形成了一套比较完善的行政效率研究体系。我国行政机关可以在坚持国情的前提下合理借鉴国外研究成果。

1.引入多元评估主体

运用多样化的评估手段。多元评估主体一方面能够为政府政策提供全面的信息，集思广益，达到改善机关决策质量的目的。另一方面多元评估主体能满足公民参与的需要，使得公共政策的内容能够充分的反映公众的需求和呼声，增强公众对政策的信任度和支持度，减少了政策执行的阻力，提高了政策执行的效率。多元评估主体的思想在西方公共管理的改革中得到了充分体现。从西方公共管理过程看，其管理过程体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与。在行政管理过程中，公民、第三组织、经济组织广泛参与，相互沟通，相互补充，共同构成了行政管理活动主体。从西方各国多元的、全方位评估主体的实践结果看，他们也取得了很大的成就，政府绩效得到了明显改善，政府财政危机、信任危机、管理危机得到了缓解。我国在这方面的探索处于初级阶段，在制度的设计上，政策的执行上还不完善，因此在探索过程中可以合理借鉴国外经验。

2.加强政府绩效管理的规范化、法律化

从国外绩效管理的经验来看，绩效管理法律化是保证绩效措施的顺利执行、追踪考核结果的重要保障。美国政府的《政府绩效与结果法案》英国的《地方政府法》等政府绩效法律文件都在推动政府绩效管理方面发挥了重要作用。使政府的绩效管理成为行政机关的一项正式制度，不仅能够确保绩效考核成为组织必须面对的一项工作，而且也保障了考核结果的运用，使组织能够及时的发现问题，提出相应的改进措施。

3.加强考核机构的权威性和专业性

我国机关的绩效考核是由党委组织部门和政府人事部门执行的，考核往往是以经济的发展速度和规模作为参考标准，没有考虑政府工作机关的经济成本，更没有把公民的满意度和环境等隐形指标纳入到政府考核指标之中。这种评估方式往往造成行政机关不惜以粗暴和短视的行为来处理工作，把工作效率和服务质量排除在考虑范围之内，这就造成了各种不良行为的产生，因此要根据我国的国情，着力加强审计部门和人事部门的联合绩效评估，增加效益审计人员的比重，使政府评估更加科学、更加客观。

4.完善公务员绩效考评指标体系，加强绩效管理研究

西方各国政府在公务员绩效考核指标的研究方面因各国的国情不同，研究的侧重点则不同，如英国公务员队伍比较重视使用“通才”因此在公务员绩效考核指标的的设计上比较注重全面考核公务员素质，考核的内容比较广泛，在能力的考核方面就达到了十项要求。美国的公务员考核以“绩效”为考评的主要依据，包括工作的数量、质量、成本、方法、程序等，绩效考评内容注重与工作分析相联系，将工作说明书中的重要工作部门作为考核的重点。法国则强调服务意识和敬业精神方面的指标。虽然各国的指标侧重点不同，但他们的考核指标具有某些共同的特征，如都注重“量化标准”的设定，定性考核标准和定量考核标准相互结合，这种量化标准有利于对公务员的绩效进行客观、公正的考评，为奖惩提出了客观依据。我国公务员考核标准由于太过于“定性化”，往往在考核过程中违

背公平、公正的原则，降低了绩效考核的权威性和有效性。因此在考核指标的设计上可以合理的借鉴国外的有益经验，确保公务员考核取得实质性效果。

5.强化管理技术在行政管理中的运用

西方国家早在20世纪50年代就开始在行政管理中引入科学的管理技术，尤其从上世纪70年代末开始，政府在公共管理活动中大量使用现代的管理技术，政府的行政效率得到了明显改善。如大量使用网络技术、标杆管理技术、全面质量管理技术，一方面大大提高了政府工作人员的办事效率，节省了公民的办事时间。更一方面也节省了政府的行政成本，行政效率大大提高。我国在今后的行政管理中可以有针对性的借鉴西方国家在这方面的有益探索，在网络行政、网络问政、质量管理、无缝隙组织建设方面可以合理的借鉴西方经验。

结束语

我国行政效率问题既是一个老问题也是一个新问题。提高政府机关行政效率是建设服务型政府的要求，是建设节约型政府的重要内容，更关系到政府在人民群众中的影响力和权威性，关系到我国现代化建设进程，因此提高行政机关工作效率研究是我们必须加以重视的一项重要内容。由于我国传统行政文化影响深远，行政技术相对落后，行政人员素质有待提高，行政体制滞后等一系列问题使我国行政机关工作效率的提高更加困难，需要政府和学术界长久的努力，需要社会各方面的力量参与到政府行政效率的研究当中，应该把行政效率研究作为一项系统的、复杂的重大任务来加以关注，全方面、多层次、宽领域的加以研究，充分考虑影响我国行政机关工作效率的体制性、机制性等因素，认真研究制约我国行政机关工作效率的人为因素和物质因素，切实的提高我国行政机关行政效率的研究水平，改善我国行政机关工作效率。只要我们的研究方向对头、措施得当、落实有力就有可能实现改善行政机关工作效率的目标.

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