浅析税收行政自由裁量权的法律控制
浅析税收行政自由裁量权的法律控制
作者：冯涛
来源：《法制博览》2013年第02期
【摘要】由于要增强税法的适应性和灵活性，需要给予税务机关一定的裁量自由性，但是如果权限赋予的过大或者不够明晰，就会违背税收法定主义的原则，因此合理的控制税收行政中的自由裁量权势非常有必要性的。
【关键词】税收行政行为；自由裁量权
法律控制税收自由裁量权，是税务机关在法律规定的范围内、在公平、合理的原则下，根据事实的基本情况，依据一定的价值标准和制度标准进行行为选择的一个过程。法律设置自由裁量的目的是给法律增加灵活性，使具有稳定性的法律能灵活的适应不断变化的具体情况。
一、我国税收自由裁量权的主要形式
（一）税务行政处罚种类、幅度的自由裁量权
如《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）第三十七条规定：纳税人有违反法律规定的行为的，由税务机关责令限期改正，逾期不改正的，可以处2000元以下的罚款，情节严重的，处2000元以上10000元以下的罚款。这里规定了处罚的条件、种类和幅度，税务机关只有依据本规定和违法造成的后果，选择一个合理的、公正的处罚。
（二）税务违法事实、情节认定的自由裁量权
《税收征管法》第38条规定，税务机关有根据认为从事生产经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款，这部分就体现了对逃税事实认定的自由裁量权；又例如《税收征管法》关于违法行为的轻重来认定所承担的后果，又很多条款规定了“情节严重”这一情节，但是对什么情节算严重并无明确的界定，只能由各地的税务机关依据当地经济发展情况来判定该案件是否属于情节严重。
（三）对核定纳税金额的自由裁量权
如根据《税收征管法》的规定，对违反法律规定擅自销毁账簿或者拒不提供应提供的纳税资料的，税务机关有权核定其应纳税额。但是具体应如何选择核定方法、选择哪种核定方法，有关的细则并没有详细的规定，税务机关可依据实际情况来进行选择。
二、我国税务自由裁量权的现状
（一）税务机关自由裁量权限宽泛
全国人大在制定税收法律、法规时，留下了一定的弹性裁量空间，以便于法律的实际操作。从《税收征管法》中可以看出，关于税收自由裁量权的条款相当丰富，基本上涵盖了整个税收管理过程的方方面面，不只是涉及的领域广，而且有较大的自由裁量幅度，例如《税收征管法》中规定：对偷逃税行为，可处以应纳税额50%以上至 5 倍以下罚款。但是，关于税务行政处罚的幅度和标准并没有明确规定，造成了不同的税务人员对同样的涉税违法案件，做出的行政处罚结果差距较大。
（二）税收自由裁量权滥用
税收行政权力滥用的主要表现有：法外施恩、挟嫌报复、凑数达标。税务行政人员由于拥有较大的裁量权力，而且又没有有效地监督和责任追究机制，使其有了利用权利来满足个人利益的机会。自然人的人性本身就具有自私性，所以才出现了法律，用来制约人的行为，而且我国“关系社会”的理念根深蒂固，使得权力的滥用更加普遍。同一涉税案件，同样的案情，同样的地区，可能由于金钱、人情的关系，使得违法行为人在自由裁量权的范围之内承受的处罚可以相差甚大，违法行为人为了躲避处罚，想方设法来引诱、收买税务行政人员，看似是双方共赢，一方满足私利，一方躲避处罚，但这却是一个可怕恶性循环，其结果只能是税务机关的腐败，国家税款的流失。
（三）税收自由裁量权的救济机制有漏洞
纳税人想要维护自己的权益，能使用的救济方式主要有行政复议和诉讼。公民、法人和其他组织如果认为税务机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，可向税务行政复议机关申请复议。我国税务机关上下级之间是领导与被领导的关系，而且我国的行政办事效率是繁琐、低下的，申请人申请复议，上级机关会因为利益关系对案件拖着不办或者发回下级机关重办，纳税人要想通过行政复议来维护自己的权益一般是很难实现的。纳税人还可以通过行政诉讼来维护自己的权益，但是有的案件是必须先通过行政复议，对复议结果不服的才能提起行政诉讼，至此还不知道要经过多久的期限，而且提起行政诉讼还要在规定的期限内，同时先缴纳应纳的税款和滞纳金或者提供担保，纳税人根本享受不到平等的待遇，在一开始就处于弱势地位，多数纳税人由于害怕麻烦和长期的诉讼准备一般都不会选择这种方法。
（四）税收自由裁量权的监督不足
目前对于税收执法监督还是非常薄弱的，无论是从内部监督还是外部监督方面：税务机关上下级领导关系的体制，为了集体利益或者地区利益使得上级机关对下级机关、部门对违法案件隐瞒不报或者谎报的行为，睁一只眼闭一只眼，等于自己监督自己，岂不是无稽之谈，如果人能靠自律来约束自己，那法律早可废弃了；外部监督就更无从说起了，对于涉税案件的证据，大部分都掌握在税务机关手中，行政相对人能提供的证据非常少，而且取证很困难，所以行政案件要求行政机关负举证责任。大部分的外部监督机构没有权利（有权利也无法实施），没有渠道去监督税务行政机关，外部监督只是一个空壳，只有在案件被曝光后，才能起到一定的督促作用。