城镇化战略

城镇化战略

城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。

城镇化是一个自然历史过程，要遵循规律、因势利导、顺势而为、水到渠成。“城镇化不是意味着某个城市自身膨胀得多快、多大，而是意味着城市之间关系的完善，大、中、小城市各有定位、功能互补，形成系统完善的城市群。” “城镇化最重要的指导思想是以人为本，就是农民进城成为市民，要提高素质，日子比原来过得更好，而不是起来更多的房子，把更多的人挤到城市。”戴相龙认为，没有产业不可能有城镇化建设，只有农民离开了农村，融入城镇产业发展，城镇化建设才会自然而然，也就是顺势而为。

对于城镇化建设，是从规划、定位抓起的。“城镇化建设第一条要义就是定位，大城市、中等城市、小城市、小城镇，各有什么禀赋，有什么产业，定位得好一路顺风，定位不好造成浪费。” “以往的工作规划大多是物质规划、技术规划，‘乡愁’一词带着社会、文化因素融入规划，这是很少见的。” 严金明表示，城市建设有一个原则是因势利导，但一些城市建设中并非如此，比如有的遇到山推平了，有的把弯曲的河流改成直的。因此好多城市千篇一律，实际上每个城市都有自己的个性，在规划的过程中一定要尊重自然。中央提出的“慎砍树、不填湖、少拆房”就体现了对这种传统“乡愁”文化的保护。

一方面要把绿水青山保留给城市居民，一方面农民进城需要就业。如何平衡二者关系？“把就业机会主要集中在服务业，这是未来城镇化发展主要目标。”吴必虎说，“过去从上到下我们不习惯怎么用现代服务业为主要推动力促进城镇化，大家习惯于盖工厂。用商业、旅游业、创意产业推动城镇化，对每个人来说都是一个挑战。”

要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。在促进城乡一体化发展中，要“慎砍

树、不填湖、少拆房”，

城镇化与产业发育相协调，以产业集约为支撑。

那么我们又该怎么理解城市化？我们所说的城市，是先有城，还是先有市？我个人认为，是先有市后有城，没有二三产业的发展，哪有城市的扩大？二三产业的发展，从生产的角度来看，生产要素配置的效率要高，企业的技术水平要高，企业要有核心技术、品牌、很高的市场占有率，需要我们的税费越来越低，那么政府的开支就要减少，政府的职能就要转变，效率就要提高。从生产的角度来理解产业的发展，这与三中全会的精神是契合的。从消费的市场来看，老百姓的收入要提高，整个国家各个阶层的收入要均衡，一个人拥有1个亿，他的消费是1份，但是1000个人拥有1个亿，他们的消费是1000份，这个建设问题是我们理论家应该研究的。只有做好了建设问题，我们国家才能进入良性循环。城市化不是说转一个户口，建一栋房子，划一片地，而是政府职能的转变、管理成本的降低、税费制度的合理、国家科技、教育的投入。国家的资金应该投在哪儿？就应该投在教育、国家基础科技。

城镇化是文明的提升，公共服务体系为保障。中央对新型城镇化图景的绘定，其内容看涵盖面挺广：有战略目标也有实施路径，有顶层设计也有细化保障„„从人、土地、钱、布局、自然再到“乡愁”，官方对新型城镇化道路的安排，无疑颇显周详。而“人的城镇化”，则构成其基本框架的支点，“城乡一体化”的落脚点，仍在于人为核心。“人的城镇化”，本质上也是依赖“土地红利”的发展模式迎来转型的必然。

城镇化不仅意味着更多的农民进入城镇，还意味着人们对教育、社会保障、住房等公共需求的增加，需要政府注重提供全覆盖、均等化的公共服务。忽视基本公共服务的城镇化，必然带来严重的社会问题。比如，一些国家大量人口居住在城市“贫民窟”，难以享受到基本的公共服务，不仅影响城镇化及其质量，而且导致社会阶层过度分化，容易引发社会动荡。

中央城镇化工作会议提出六大任务

12月12日至13日，中央城镇化工作会议在北京举行。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平发表重要讲话。

会议提出了推进城镇化的六大任务：

第一，推进农业转移人口市民化。主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。要发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序。

第二，提高城镇建设用地利用效率。要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。

第三，建立多元可持续的资金保障机制。要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革。鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。

第四，优化城镇化布局和形态。全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出了“两横三纵”的城市化战略格局，要一张蓝图干到底。要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极。科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

第五，提高城镇建设水平。城市建设水平是城市生命力所在。城镇建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路；要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中。要加强建筑质量管理制度建设。在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

第六，加强对城镇化的管理。要制定实施好国家新型城镇化规划，加强重大政策统筹协调，各地区要研究提出符合实际的推进城镇化发展意见。培养一批专家型的城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性。

六大核心问题待解 新型城镇化十年进程反思 新型城镇化六个核心问题

快点好还是慢点好

大城市化还是小城镇化

政府主导还是市场说了算

土地改革：同地同权还是二元并行

农民进城：过客还是居民

城市规划：如何避免“千城一面”，彰显不同特色

“未来几十年中国最大的发展潜力在城镇化。” 改革开放30多年来，快速城镇化成为中国发展的重要标志。2012年，中国城镇化率达到52.57%。十八大开启改革新起点，新型城镇化作为中国应对“中等收入陷阱”的重要发展战略，中央高层将其提到新的高度，各地亦纷纷出台举措推进城镇化新一轮发展。 在理论创新与实践探索中，人们对新型城镇化各有各的理解，其间涉及到诸多关乎全局的问题，尤其是一些核心问题亟需厘清。我们在征求相关领域30多位专家意见的基础上，初步整理出新型城镇化讨论最多、争议最大的六个核心问题：“快点好还是慢点好”、“大城市化还是小城镇化”、“政府主导还是市场说了算”、“土地改革：同地同权还是二元并行”、“农民进城：过客还是居民”、“城市规划：如何避免‘千城一面’，彰显不同特色”。我们按照六个版块，从国际、国内两个角度邀请该领域的知名专家进行讨论和辨析。

策划专题中呈现了很多富有见地的观点。如专家认为，中国的城市病已经蔓延到省会城市甚至二三线城市，地方政府推进城市化心情太急、速度太快，新型城镇化应按照舍得放、慢一点、可持续的发展理念，积极稳妥推进“人的城镇化”。

“人的城镇化”的关键就是要对住房、土地、户口制度等进行改革，让农民进城后享受公平待遇，真正使农民变成市民。要充分尊重农民的产权、自由迁徙权、自由择业权、自由交易权，强调在公平竞争下让人口和生产要素在城乡之间自由流动。土地制度改革尤其要注重顶层设计，注重发挥市场的作用。

尤其值得重视的是，有专家指出，城镇化的本意就是农村人口转移到城市和城镇的过程，那种将新型城镇化理解为舍弃大城市、发展小城镇的看法是根本错误的。一方面，我国的大都市与日韩美等国相比还有很大的发展潜力;另一方面，结合我国目前发展阶段也应积极培育小城镇。二者并行不悖。为此，城市规划发展应切合当地实际，不可盲目求大求全求新。

为增强针对性，我们还进行了“新型城镇化，新在哪里”专题调查，调查结果发人深思：如40.34%的受调查者认为我国的城镇化速度“快了”;对近期各地纷纷出台举措推进新型城镇化建设，45.56%的受调查者表示“充满担忧”，只有23.07%的受调查者表示“值得期待”;最担心出现的问题，排在前三位的分别是，政绩、形象工程多(占总32.18%)，占用耕地过多(占总,26.82%)，征地大跃进(占总20.91%)。

“21世纪对世界影响最大的两件事，一是美国的高科技产业，二是中国的城镇化。”诺奖得主斯蒂格利茨曾经如此预言。国务院副总理李克强曾指出，“城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，是一个大战略、大问题”。可以预见，新型城镇化必将带动未来整个中国经济发展与转型。我们希望，中国在新型城镇化道路上走得更稳健。

中外城市发展的比较与反思 新型城镇化：慢是一种风景

新型城镇化：慢是一种风景——中外城市发展的比较与反思

作者：薛 澜 问题一——

快点好还是慢点好

2011年，中国城镇化率达到51.27%，实现了历史性跨越。从1978年的17.92%，到如今超过50%，中国城市化率平均每年以百分之一的速度递增，快速的城镇化成为中国发展的重要标志。有观点认为，中国城市化的进程太快了，很多在其他国家需要10年、20年甚至半个世纪才能完成的建设，我们在4-5年就必须完成;但也有观点认为，城市化的发展关键是在发展观、利益观和政绩观上出了问题，而不是速度本身有什么大的不妥。这些观点都有合理性。推进新型城镇化，关键是要因地制宜。

根据各种推算，中国在未来的几十年中还会有几亿农业人口转化为城市人口。如何在这个过程中抓住理念、资源和制度这三个核心要素， 按照舍得放、慢一点、可持续的思路，总结和借鉴国内外城镇化发展的经验和教训，确保中国城镇化的过程在“人的现代化”的健康道路上发展，这既是我们这一代人面临的历史性命题，也是中国实现现代化的必经之路

中国的“城市病”已经蔓延到省会城市甚至二三线城市

中国近年来城市化的高速发展，既有其经济社会发展客观的需求，也有一些是由于扭曲的激励机制所造成的。主要问题有以下几个方面：

城市功能定位太高太全。目前一个比较普遍的现象是全国很多城市的发展定位都很高，希望是国际、国内或者区域的中心城市;想承担的功能太齐全，希望成为经济中心、文化中心、金融中心等等。这样的结果是城市规划、基础设施建设、人口规模等都在不断升级提高，需要的投资也越来越大，国际上看到的“城市病”也越来越普遍。这种高定位攀比现象的原因在于越是高定位，越是功能全，往往就越能吸引各方的注意力，就越能够从上级或其它地方吸引到投资，从而形成了一种特定的攀高的激励机制。如果说国际上“城市病”比较突出地在一些国家的首都和特大城市出现，那么中国的特点就是“城市病”已经蔓延到省会城市甚至二三线城市。这种定位高、功能全的城市建设往往投入巨大，但潜在的投资浪费的风险也很大。毕竟一个国家不可能有那么多的金融中心或者是其它各种中心。

地方政府推动城市化心情太急。从各级政府提出的发展目标和实现速度看，中国城市化的进程太快了，很多在其他国家需要10年、20年甚至半个世纪才能完成的建设，我们在一个4-5年任期之内就必须完成。与国外形成鲜明的对比，典型的一个例子就是哈佛大学10年前在萨默斯担任校长期间曾经启动一个扩展校园的计划，要在查尔斯河的另一边增建一些教学和研究楼群。相关计划与当地百姓，与校内教师学生经过多轮沟通，甚至在学校办公楼中单独辟出一个展室，向感兴趣的社会公众解释说明新校园的方案。但这个计划是要经过15-20年的过程才能完成。就在哈佛扩建方案征求意见的同时，中国数以百计的大学已经在几年之间建成了一座座新的大学城或新校区。这种差别一方面有我们作为后发国家争分夺秒的干劲，有我们地方政府的各种创新，但另外一个方面也有我们任期制的因素。

各级领导干部都非常急迫，希望在自己的任期内能够干出一番业绩，为自己下一步的发展奠定基础。但城市化发展和城市建设的很多重要过程与我们干部任职的周期未必吻合。很多城市遭受暴雨等极端气候事件影响暴露出的城市基础设施薄弱的问题就反映了我们大干快上的后遗症。很多城市重大发展项目留下的后遗症还远远没有暴露，因为当时主政的领导目前已经成为上级领导了，大家当然不愿意给领导脸上抹黑。这样就形成了一个恶性循环。

城市规划及相关政策变化太快。与前述问题相关的一个问题就是我们的官员变化太快，规划变化太快，政策变化太快，工程项目执行得更快。官员一变，发展思路和规划就要跟着变，相应的政策和执行都要变。当今中国政治经济社会发展的环境在不断变化，城市规划及相关政策的变化是理所当然的。但是一个城市的经济社会也有其内在的发展规律，人文社会环境更有其演变规律，一个好的城市规划就是应该在认识到这些规律的基础上对一个城市长远发展的勾勒。如果这种规划可以三年两年就随意更改，要不就是这种规划根本没有前瞻性，要不就是这种更改是违背城市发展规律的。现在很多城市“千城一面”，奢华凌乱，就是这种快速变化的后果。

中国城市发展的几个核心要素：理念、资源、制度

造成上面这些问题的根源在哪里?我想是否可以从城市发展的制度、理念和资源这三个核心要素来考虑。

城市发展的首要因素是理念。目前城市化的观念好像就是物理空间环境的变化，所以我们城市化的快速发展有一个因素就是把原来属于乡村的地域划入城市空间地域。但是更严格地说，这种城市化可能是不完全的城市化，甚至是空心的城市化。因为城市化的核心应该是人的全面的现代化，包括人的思想观念、价值追求、生活方式、知识结构等等的现代化。现在全社会都关心的农民工问题背后就是拿什么来衡量城市化。成百上千万的农民工兄弟姐妹生活在城市，从这个意义上说，他们已经城市化了。但是他们并没有享受到现代化的好处，他们离真正的城市化还很远。

还有很多与城市相关的理念问题，如可持续发展的理念在城市化过程中尤其重要。我们所要的现代化不仅仅是我们这一代人的现代化，而是未来可持续的现代化，不能我们这代人把所有的资源(包括土地)都耗竭光了。所以我觉得城市化首先要考虑的是理念的问题。

其次是城市发展背后的制度要素。要想理解当今中国城市发展的各种现象，核心是了解其背后的各种制度安排。例如，前面谈到的中国城市发展定位太高太全，其背后的制度原因是我们当前城市发展资源配置的制度安排不合理，越是定位高、定位全的城市，越有可能从中央或上一级的政府获取更多的发展资源或重大项目，越有可能形成正反馈循环，在激烈的城市发展竞争中实现高速发展。因此，要想改变观念，做到资源配置的科学化，非常重要的一点就是建立城市发展科学化与民主化的制度安排。

还有就是城市化涉及到的资源。目前大家关心的是资源配置的科学化问题，这里面包括城市空间资源利用的科学化，城市规划的变革，城市经济的发展和城市管理的创新等等。核心问题是各种资源怎么能够非常好的利用起来，这里有各个方面的很多问题值得探讨。我们过去过于注重一个城市的有形资源的利用，其实一个城市的无形资源，如文化资源等也是非常重要的。美国匹兹堡市的转型升级中文化社会资本起了非常关键的作用。

美国中小城市发展借鉴

笔者从1991年博士毕业开始从事教学和研究工作后，20多年走过全世界五十多个国家，上百个城市，除了一些自然或历史名城外，真正有特色、印象深的并不多。但2007-2008年笔者在哈佛访问期间受到一些邀请走过几个美国的中小城市反倒给我留下了很深的印象。

第一个城市是加州圣塔芭芭拉市。这是一个很漂亮的小城，加州大学圣塔芭芭拉分校就在这个小城中。这个城市最大的特点就是非常恬静自然。圣塔芭芭拉市的飞机场非常朴实简单，反观我们国内，不管城市多大，只要有飞机场，一定都是宏伟高大的建筑，造成不少的浪费。圣塔芭芭拉所反映的和谐求实的心态是我们城市化过程非常需要的。

第二个城市就是美国宾夕法尼亚州的匹兹堡市。笔者在上世纪80年代后期在这里的卡内基梅隆大学读博士，对这个城市有一些感性的认识，但直到今年6月份随中国工程院代表团参加中国特色城市化研究调研，才对这个城市的历史变迁和这种变迁的源动力真正有所了解。这种源动力就是不断创新的精神。匹兹堡市的发展过程经历了不同寻常的变革，它从一开始作为资源型的产煤城市，到后来成为钢铁制造业的中心，到现在是以信息和医疗服务业为代表的高科技产业的中心，中间经历过巨大的变化。其中包括1970年代由于炼钢技术变革的冲击，钢铁工业在短短几年内垮下来的惨痛经历。十几万钢铁工人失业，背井离乡，整个城市的房地产业至今尚未恢复。但尽管其支柱产业受到沉重打击，这个城市的创新精神没有改变，从而使得其能够不断改革，不断创新。正是在这种不屈不挠的创新精神的支撑下，匹兹堡努力发挥研究型大学的作用，突出城市文化和社会资本的功能，通过政府，企业和社会的共同努力实现了城市的转型与复兴，使其成为全世界老工业城市转型升级，焕发青春，发展高科技产业的典范。

如何推动中国特色的城市化

首先是舍得放，也就是能够割舍，敢于放弃。我们每个城市什么都想做，最后一看什么也没做好，还不如集中一点，发掘这个城市自己的优势，长期做下去，可以真正成为一个有特色的城市。其实大家仔细想想，我们走过的很多地方，真

正给你留下深刻印象的，可能就是那个城市几十年、上百年甚至上千年在某一个方面所形成的特色。所以，我们的城市规划在战略定位和规划上敢不敢有所创新，敢不敢有所放弃?现在很多城市讲发展战略，其实所谓战略就是要有所舍弃。

第二就是慢一点。剑桥前几年迎来了八百周年校庆，笔者正好到那里去开会，看他们好像也没有搞什么特别盛大的纪念活动，但在街上挂了很多小旗，这面小旗上是牛顿的手稿，那面小旗上是DNA的标志，还有的小旗是著名乐曲的谱子等等，对于剑桥来说这些就够了。剑桥大学800年有很多东西流行了又过去了，最后积淀下来的就是这些传世之作，这些人类文明的瑰宝有一件就足以让其傲立于世，更何况有这么多，让人真正感觉到这个大学对人类文明的贡献和地位。

城市跟大学一样，具有足够的包容性，能够容纳各种的时尚和流行;但是城市又是严苛的筛子，那些禁不起风吹雨打的，耐不住改朝换代的，都逐渐被淘汰掉了;而那些经得起时间考验的，过得了不同朝代的金睛火眼的就随时间沉淀下来，成为城市宝贵的财富。而这个筛选积淀的过程需要时间，不能太快。所以我想有些东西还是稍微慢一点有好处，矛盾的暴露需要时间，人们的品味形成需要时间，问题的解决也需要时间。

第三是可持续。我们讲生态资源的可持续讲得多，落实得远远不够。中国城市的环境污染和生态环境的恶化已经不仅仅是大城市的事情，也开始蔓延到很多中小城市。这种生存环境的恶化给我们造成的当期损失以及给我们后代所带来的负担远远要超过我们目前的任何估算。如果中国的城市发展再不把可持续发展放在更加重要的位置，高速的中国城市化可能会给中国带来环境和生态的更大挑战。

同时，制度建设中的可持续性也非常关键。例如我们对公共财政体系的建设关注不够。但没有一个健全的公共财政体系，很多地方的城市化就很难持续下去。我们有很多地方政府有各种创新，但如果真正能够跟老百姓的长远利益相一致，这种制度创新就是可以持续下去，否则也是昙花一现。

城镇化十年进程反思 大城市化还是小城镇化

大城市化还是小城镇化

就世界各国的城镇化规模而言，发展大城市是城市化的主流。1980年代初至上世纪末，“小城镇，大战略”一直被倡导，但市场机制发生了作用，在这20多年中，大城市的工业化和人口聚集效应愈来愈明显，“小城镇，大战略”实际被放弃。然而随着大城市病愈发严重，房价高企，中国产业结构转型等因素，政策的天平似乎再次转向，小城镇又受到人们的亲睐。

一般的理解，大城市化侧重于发展大中城市，人口、土地、资本等生产要素向大中城市集中;小城镇化侧重于发展中小城镇。新型城镇化，究竟优先发展大城市还是小城镇，恐怕不是一个二元对立的问题。

小城镇确实是城镇化的重要载体，发展小城镇是加快我国城镇化进程的一个重要举措和重要的途径，但并非唯一途径，也不是最重要的途径

时至今日，实施城镇化战略，加快城镇化进程已成为全党全国的共识，但对城镇化道路的认识及应采取的措施还不十分一致。从城镇化战略的提出到近十年来各地的做法，其间都有许多值得反思的地方。

提高城镇化的质量就是要让农民进得来、留得住、活得好

近十年来，我国掀起了城市建设的高潮，各地纷纷建立“融资平台”，圈了很多地，建了很多园区，城市和城镇的面貌发生了巨大的变化。城市规划受到前所未有的重视，规划面积动辄几十、几百平方公里。很多地方对城市建设倾注了极大的热情，尤其是县一级政府，大都提出“大拆大建出大变”的口号，都想尽快改变县城形象，把很多财力用到城镇建设上，而且标准非常高，甚至超过了大中城市的标准。许多中等城市不是完善基础设施，而是建设大广场、大马路、大办公楼，有的市的办公大楼跟宫殿一样。忽视基础设施的建设与完善，将大量财力用在城市形象上，确实是一个误区。

毫无疑问，借助于高科技，城市规划部门可以把世界上最美丽的城市搬到中国来，但这恰恰提高了城镇化的门槛，使农民很难进入到城市。我们提出加快城市建设，主要是指加强城市道路、供水、排水、污水处理、公共交通、医院、学

校等基础设施建设，提高城市对人口的吸纳能力和承载能力。而不是说把城市建得越漂亮越好。漂亮的城市自然是大家乐意见到的，但漂亮的城市需要付出高额的成本。为什么一些城市的房价那么高?这跟我们把城市建设标准提高到一个不可思议的水平密切相关。城镇化的本质就是农民进城。未来我们还要有几亿农村人口转移到城市和城镇。现在确实有很多农民进城务工经商，但不是全家进城，是一个人进城。农民工总数有2亿多，这些农民工是城镇化的一部分，却是不完全的一部分，因为夫妻、孩子不在一起，农村现在有很多“留守儿童”，将来还会有很多“留守父母”，这就会带来很多问题，也会给城镇化蒙上阴影。推进城镇化，或者说提高城镇化的质量就是要让农民进得来、留得住、活得好，把这三条解决了，我国的城镇化就实实在在地推进了。

城镇化的本义就是农村人口转移到城市和城镇的过程

在城镇化战略提出之前，学者们撰文均提城市化而未提过城镇化。城市化这个概念是个舶来品，因国外没有城市和城镇之分，但在我国，城市与城镇按照一定的标准被互相区分，所以，将城市化的表述改为城镇化更准确。这同时也表明城市化与城镇化没有本质区别。城镇化的本义就是农村人口转移到城市和城镇的过程，不管转移到城市还是城镇，只要由在农村从事农业转变为在城市和城镇从事二、三产业，均可谓之城镇化。小城镇确实是城镇化的重要载体，发展小城镇是加快我国城镇化进程的一个重要举措和重要的途径，但并非唯一途径，也不是最重要的途径。一些人把城镇化和城市化对立起来，认为加快城镇化就是要发展小城镇，农村人口不要到大城市来，要到小城镇去，这样城市人可以过自己的小康生活，这种认识是十分错误的。

城镇化是一个市场化过程，农民进城不进城是他的选择，不能靠强迫，到哪儿去也不是政府确定的。农民进入到大城市、小城镇，还是中等城市是他们自己的决定，哪里有就业岗位他们就会到哪里去。而能够提供就业岗位的，一是工厂，二是服务业。如果工厂和服务业都在大城市，却让农民到小城镇去，显然是不可行的。我们只能分析农民的选择，根据他们的去向做好准备，从而决定未来的城市规划。

现在大城市出现了人口膨胀、交通拥堵、环境恶化等问题，不是因为我们主观上一味发展大城市造成的。相反，实际上我国的城市建设方针一直是严格限制大城市的发展，可能正是这种限制，使大城市的规划远远落后于实际，造成今天的局面。大城市的产业发展很快，需要劳动力，需要服务者，如果农民工不来，很多产业就发展不了，所以大城市的快速发展是一个客观的趋势，是阻挡不了的，我们只能顺应这个趋势来为其发展提供合适的平台，解决大城市发展中出现的种种问题。中国特色的城镇化道路就是要走以农民工为主体、以城市群为主要载体，大中小城市和小城镇协调发展的道路。

让农民工全家进城是一个很大的难题

我国上世纪80年代搞的农村工业化使大量乡镇企业在农村发展，短时间内解决了商品短缺的问题，但是也付出了沉重的代价，如土地粗放利用、环境污染等。历史经验告诉我们，只有把这些产业聚集到城镇来，或者聚集到大中小城市来，这些问题才能得到解决。一些人认为城镇化就是楼上楼下，只要农民住上了小楼，过上城市人的生活就是实现了城镇化。这条路事实上是走不通的，原因是农村“窝积”的人口太多，农民耕种的土地太少，农业比较效益太低。住在农村的农民要达到城市的生活水平，这个成本是农民所承受不了的。相反，产业和人口在城市集聚，土地、能源、交通等各方面都比农村节约得多，城市越大，公共设施的利用率也越高。因此，城镇化的重要特征是产业集聚和人口的空间转移。

农民工的主要来源地是贵州、四川、湖南、湖北，以及河南，多数农民工是跨地区、跨省流动的。中央高度重视农民工问题，十二五规划正式提出要解决农民工的权益问题，但是解决跨省市农民工的社会福利和社会保障问题，让农民工全家进城是一个很大的难题。大城市以及东部沿海地区的政府和居民都期望年轻的农民来打工，贡献青春和活力，年老的时候再回到农村去，一些学者也有这种想法，所以，并未做好让农民工全家进入城市共同生活的准备。而我们最大的失误，就是在农民刚开始进城的时候，没有把社会保障体系建立起来。本来在农民工领工资的时候，个人拿一点、企业拿一点、政府拿一点，是可以把这个社会保障基金建立起来的，但是我们在这几十年没有干这个事，所以累积到现在难度就很大。

中国特色城镇化新在何处

政府主导还是市场说了算

改革开放30多年的中国城镇化进程政府主导作用明显。无可否认，各级政府在城镇化进程中发挥了重要的作用，但也出现了一些问题，如经营城市、暴力拆迁、强制征地、资源浪费、政绩工程等。新型城镇化，不再是行政权力主导下的大范围布点和圈地运动，而理应是一条既遵循市场发展规律，又能够很好地汲取历史教训，且具有一定前瞻性的道路。

◆“四元结构”：农村农业和乡镇企业二元结构+城镇地区正规就业和非正规就业二元结构

◆“四化”同步：工业化、城镇化、信息化和农业现代化同步发展

城镇化是我国现代化建设的历史任务和扩大内需的最大潜力所在，也是现代中国经济社会转型道路的基本线索。中国要积极稳妥推进城镇化，坚持大中小城市协调发展、合理布局，走中国特色的新型城镇化之路。这是一条以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化新路。 从二元结构到四元结构

新型城镇化是中国特色的社会主义城镇化道路，它大大地不同于发达国家走过的城市化道路和其他发展中国家经历的城市化道路。

首先，中国走出了一条中国特色的城镇化与经济社会转型之路，即经历了从二元结构(1949-1977年)、到三元结构(1978-1991年)、再到四元结构(1992年至今)的历史轨迹。这主要是因为中国农村地区工业化兴起，使农业剩余劳动力转移到非农业产业，先是离土不离乡、就地转移到乡镇企业，在农村地区形成农业与乡镇企业并存的二元结构;加上城镇部门，构成与其他发展中国家不同的经济社会三元结构。在90年代下半期，乡镇企业就业饱和并有所下降，农村劳动力大规模从乡村迁往城镇地区、甚至跨地区迁往其他地区主要从事非正规就业，

又在城镇地区形成正规就业与非正规就业(还包括个体工商户、民营企业等)并存的二元结构，与农村农业和乡镇企业，构成中国经济社会所独有的四元结构。

其次，中国城镇化的规模和速度都是历史罕见的。根据2010年第六次人口普查数据，全国离开户口登记地半年以上的流动人口达2.61亿，占全国总人口的近20%，这相当于美国总人口的84%、日本总人口的2倍。这一时期中国城市化的速度也是世界罕见的，英国、美国、法国等发达国家的城市化，大致经历了100年、60年和65年实现了从20%到50%的跨越，而中国则仅花了30年;德国和巴西分别从36%左右水平提高到50%分别使用了29年和14年;而中国则仅仅使用了11年。

再次，与其他发展中大国城镇化过程大为不同的是，中国避免了其他发展中国家所出现的大规模城市贫民窟。联合国人类居住署将贫民窟定义为：以低标准和贫穷为基本特征之高密度人口聚居区。当大量人口从农村聚集到城市时，占据了无人的空地，在上面盖住宅，并配套建起简易的市政基础设施，包括马路、下水道、供水供电线路等。印度1990年贫民窟人口达1.3亿，到2001年升至1.58亿，在2005年略降至1.1亿，规模依然庞大。根据联合国数据显示，2007年巴西、墨西哥和阿根廷城市贫民窟人口比重分别达到28%、14.4%和23.5%。虽然按照该数据，中国的城市贫民窟人口比例达31%，但中国与印度、拉美的贫民窟还存在较大差异，尤其是由于社会保障和基本公共服务均等化政策，城镇贫困人口和非正规就业人口的基本的社会保障和公共服务将得到保障。这是中国与其他国家不同之所在。

四化同步破解四元结构

从城镇化的政策方针来看，中国不断调整，与时俱进，以适应经济社会发展的新形势。因此，中国城镇化之路的独特性可以概括为：具有不断创造性，例如农村工业、乡镇企业，城市非正规就业，开始进行公共服务均等化;避免了大规模的贫民窟;人力资本投资，基本可以安居乐业，“乐业”目前基本实现，“安居”尚有不足;因而，形成了从二元到三元结构、再到四元结构，为此加快城乡发展一体化，依靠工业化、信息化、城镇化和农业现代化四化同步发展，共同破解四元结构。

从四化同步破解四元结构来看，继续推进工业化就是要使工业化继续成为城镇化的核心推动力，使工业化能够“武装”农业生产、促进农村发展，使工业和农业相互协调、共赢发展。这既包括提高农业机械化水平，提高农业劳动生产率;也包括发展农村乡镇企业，将乡镇企业导向规范的工业园镇，走上产业集群化道路，从而化解乡镇企业资本缺乏与技术不足、分布过散与配套设施不全等问题，产生产业集群效应。推动信息化就是要以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，使信息化成为推动工业化升级的核心力量，并为城镇化中城乡治理和社会管理提供信息平台。特别是，除了建设信息技术、信息基础设施等促进工业、农业、服务业外，还需充分利用信息化改造经济与社会、城镇与乡村各个方面，在引领工业化的同时，也要促进城乡治理和社会管理信息化，加速提高人们的生活设施、生活质量，充分发挥后发优势、尽早实现跨越式发展。农业现代化就是要通过工业化和信息化改造传统农业，促进农业的现代化转型，使农业劳动生产率大幅度提高，进一步“挤出”农业剩余劳动力，为工业服务业和城镇化提供充足的劳动力“蓄水池”。

简而言之，四化同步破解四元结构，就是要形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工业化和城镇化，并在工业化和城镇化良性互动的基础上，推动信息化和工业化深度融合，推动农业现代化和城镇化相互协调发展。四化同步破解四元结构落实在城镇化相关政策上，就是要进一步推进农业现代化、农村工业化、农民工市民化和基本公共服务均等化。

农业现代化是指一系列农业基要函数连续发生变化的过程，即现代农业要素不断增加。这要求国家和社会对现代农业要素不断强化投入，进一步改善农业基础设施、提高农业机械化水平、加强农业特别是粮食综合生产能力建设，不断推进农业生产组织化、专业化、产业化、差异化和高附加值化。

农村工业化就是要大力发展乡镇企业，并进一步促进乡镇企业集聚化。既要提升乡镇企业运营水平，促进生产服务特色化、绿色化、高效化，为农业剩余劳动力转移创造更多的有效就业岗位，缓解城市压力，也要通过不断促进要素集聚，从“队(村)—社/乡—镇”不断走上产业集群化道路，集中提供政府公共服务、金融保险和物流等社会服务，发挥规模经济效应。

农民工市民化就是使城镇进城务工的农民工能够真正“乐业”又“安居”，平等享有公共服务，在劳动报酬、劳动时间、节假日安排和工作条件等方面享有同等权利。2011年，我国城镇化率已达到51%;与此同时，户籍人口的城镇化率却只有35%。稳步推进农民工市民化，就需要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务，避免大规模贫民窟的出现，逐步改变城镇内部的二元结构。

基本公共服务均等化这就需要继续推进城乡经济社会发展一体化，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖国情、可持续的基本公共服务体系，加快城乡生活水平和公共服务水平趋同。城乡居民在收入、社会保障、公共服务等方面的差距依然巨大。大力推进城乡基本公共服务均等化，就需要加大统筹城乡发展力度、加强社会建设、加大社会投入、改善社会管理， 使他们能够真正平等享受基本公共服务。

小 结

新型城市化道路是一条中国特色的社会主义城镇化道路，它经历了“二元”结构转向“三元”结构，“三元”结构转向“四元”结构，并最终由“四元”结构转向“一元”结构。只有通过工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化”同步发展来破解四元经济社会结构难题。

中国已经开创出一条别人没有走过的城镇化新路，它是中国社会主义优势的集中体现，未来数十年，中国的工业化、城镇化、信息化、农业现代化将更加协调、更加同步，中国将迅速由城乡四元结构向一元结构转变，这将为2020年全面建成小康社会，2050年建成社会主义现代化国家的目标实现奠定决定性的基础。

(作者为清华大学国情研究院院长、教授)

思想碰撞

政府主导的城镇化是无法搞下去的

著名经济学家吴敬琏：在城市化的问题上，一方面需要加快城市化，另一方面有两个效率问题相当严重的。一个就是城市化本身的效率。大量投资、城市扩容为主要内容的低效率的城市化，是无法持续的。另外一个低效率就是政府主导的用大量的土地投入和土地抵押的资金投入支撑的城市化，就是摊大饼，扩大城市的规模，而建立起来的城市营运效率很低。北京就是一个例子，各种各样，从政治到经济各种各样的机关、企业等，很不专业化地堆在一个城市里面，变成我们每个人的生活半径都非常的长，堵车、污染都变成很难解决的问题，而这个城市的运营效率变得很低。它的体制原因是什么?首先，就是农民的土地产权问题。第二个问题需要解决我们政府功能问题。为什么是一个政府主导的城市化?城市从世界各国的发展，这个城市是从“市”来的，但是中国的传统这个城市是从“城”来的。于是，它这个政府主导的城市化就会造成许多的问题。

新型城镇化强调尊重市场

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军：新型城镇化是在社会主义市场经济新制度下推进的城镇化，与计划经济体制下政府主导的城镇化不同。新型城镇化强调尊重市场，尊重农民的产权、自由迁徙权、自由择业权、自由交易权，强调在公平竞争下让人口和生产要素在城乡之间自由流动。政府只在城镇规划、公共服务、秩序维护等方面发挥作用，将城镇建设、产业发展等主要交给市场。从历史的经验来看，一般是先有“市”后有“城”，而不是相反。在有了农业剩余后，人们拿出部分产品到市场交易，随着市场交易的繁荣，有一部分人从农业中分离出来，专门从事商业等。他们选择有利于交易的地方集中居住，就有了早期的“城”。中国改革开放以来的城镇化之所以取得了比改革开放前大得多的成就，原因就在于改革开放后市场化得到了快速推进。但是中国目前的城镇化仍然滞后于自身的工业化水平和城镇化国际平均水平，原因也在于我国的市场化还没有得到应有的推进。

“过客”定居可让中国GDP再翻番

“过客”定居可让中国GDP再翻番——城镇化的实质是农民的市民化

易宪容

问题四——

农民进城：过客还是居民

城镇化的本质是“人的城镇化”，这已成为普遍共识。而在中国城镇化过程中，表面上看，城镇规划范围扩大了，房屋道路建得更多了，但是数以亿计的农民工在城市中穿梭往来，仍然只是城市的边缘人，他们的根还在农村，这就是为什么以前的城镇化光看到投资增长，消费却没有跟上。加快城镇化转型，提升城镇化的质量，重点和难点在于解决农民工的市民化问题，让进城的农民不只是“过客”，而是成为真正的城市居民。

城镇化老路是走不通的，更不可能成为经济增长的动力，对此政府一定要有清醒的认识。只有对住房、土地、户口制度进行改革，才能释放更多红利

无论是2013年还是未来几年，政府都会把城镇化作为整个国家经济增长之动力，并通过城镇化来带动整个中国经济发展与转型。或说，城镇化将是未来经济发展之红利。

应变“城镇化”为“城市化”

“城镇化”仅仅是让广大的农民走出一小步而不是一大步，即没有让农民从农村真正走向城市

新一任政府把经济工作的重心放在中国城镇化进程上，这个思路是正确的，也是与现代文明社会经济发展的进程相合拍的。但还应该把“城镇化”向前推进一步，把“城镇化”变为“城市化”。因为这里“镇”字与传统的“乡镇企业”的“镇”联系在一起，仅仅是让广大的农民走出一小步而不是一大步，即没有让农民从农村真正走向城市，而是让走出来的农民停留在与农村不远的乡镇。这样“城镇化”对社会经济发展的作用将会弱化。同时，就当前中国地方经济发展态势来看，不仅城乡之间存在严重差距，而且地方与地方之间、东部沿海与中西部地区之间存在巨大的差距。因此，未来中国城市的发展也是多层次多元化的，把

城市化的发展仅是限制于“镇”上，根本无法满足中国现实城市化的发展要求。只有多层次多元化的“城市化”才能把传统的农村与城市二元经济结构得以调整及融合，并满足现代中国多元化的城市发展的要求，才能让农民真正进入城市，让农民真正地市民化。

城市化为何能够成为经济增长之动力

如果农民进城后待遇公平，收入提升，则中国GDP增长至少要翻一倍以上 城市化的第一件事情就是要让农村居民转化为城市居民，并在这种转化的过程中实现个体的城市社会化。如果没有让农民进城并让他们真正地成为城市居民，让他们真正地容入城市的社会生活，那么这种城市化不是真正的城市化。正如不少研究者指出，当前中国的这种城市化只是“伪城市化”，农民进城也只是“过客”，而没有成为真正的城市居民。

可见，城镇化的核心或实质就是让农民进城及农民的市民化，就如中央经济工作会议公告所指出的那样，是农村人口转移的市民化。而这种农村居民向城市居民转化，不仅仅在于其户口迁移改变农民的身份，而是通过农民进城来改变他们的生活方式，是向城市生活方式的转化。如果城镇化不能让农村人口向城市聚集、中小城市人口向大中城市聚集，让进入城市的农村人口的生活方式发生根本性转变，而仅是建筑更多的钢筋水泥空壳，那么这种城镇化不仅是伪城镇化，也不可能成为经济增长之动力，是不可持续的。未来的城镇化就是让农民进城，就是让农民进城后真正融入城市经济生活中。

所以，在十八大后，无论是中央政治局会议的公告还是中央经济工作会议的文件，有一个特别有新意的提法，就是要积极稳妥推进城镇化，而这种城镇化不是钢筋水泥的城镇化，也不仅仅是城市空间扩张的城镇化及推高GDP的城镇化，而是把城镇化与农村土地使用效率、与有序推进农业转移人口市民化结合起来。即未来中国城镇化就是农民进入城市的城镇化，就是让成千上万的农民真正进城。可以说，该文件所提出的“农业转移人口市民化”是一个十分有新意的提法，提倡的是有质量的城镇化。这种城镇化将成为中国未来城镇化的发展方向。

因为农民进城不仅需要提供大量的基本居住条件或住房，而且会完全改变农民生活方式、消费方式与收入水平，真正改变中国现代化的进程。在这个过程中，不仅会生发出大量的农村居民对住房的消费需求，而且也能够让进城后的农民全面提升消费水平，改变生活方式，增加就业机会。国内城市就能够在这个过程中扩张与发展，它将成为未来中国经济的新增长点。如果农民进城享有平等的教育与就业机会，如果农民收入水平全面提升，只要现有的农民消费水平达到当前城市居民的消费水平，那么中国会涌现一个巨大的消费需求，至少要让中国GDP增长翻一倍以上。

可以说，只要实现了让农民真正成为市民的城镇化，这种城镇化就能真正成为中国未来经济发展最为重要的消费增长点及未来中国经济增长之动力。也就是说，新一任政府已经开始把城镇化作为未来经济增长之动力，要让“农业转移人口市民化”，这就是当前中国城镇化的核心与实质。

农民变市民，住房和户口是重要条件

房价应回归到合理水平;要对中国户口制度进行重大改革

当大量的农民向城市流动、大量的中小城市居民向大城市或一线城市流动时，他们面对的第一个大问题就是要有一个遮风避雨的安居之所。居住条件的解决既是农民得以进入城市的生活基点，也是城市化过程中居民最大的潜在内需。那么如何解决进入城市的农民居住难题?当前市场流行着“住房双轨制”观念，认为“市场归市场，保障归保障”，即中低收入居民的住房由政府保障性住房来解决，而对住房市场的价格政府不要干预过多，让市场自由定价。可以说，如果当前这种观念是未来城镇化的观念，那么它将严重阻碍未来中国城镇化的进程。

要保证未来中国城镇化的愿景得以实现，或把居民潜在住房需求转为现实需求，就得对当前的住房制度、住房政策进行重大的改革。而这种住房制度的重大改革首先是清除障碍，比如把住房的性质界定清楚，不允许把居民生活必需品作为赚钱的工具;改革当前严重侵害民众利益的土地管理制度及住房预售制度;用有效的经济杠杆来遏制住房投资投机炒作而不是采取政府行政干预的限购办法等。

要让农民进城，就得对户口制度进行重大改革，保证农民进城自由迁移，农民就能够自由进入适应其生存的城市。如果户口制度不进行重大改革，农民进入城市后就会受到教育与就业机会上的不平等，或者把农民驱赶到城市化的边缘，或是让他们又重新回到农村。未来中国城市化需要全面放开户籍制度，让每一个农民及城市居民都有自由迁徒的权利，让农民成为真正的市民。如果我们的城市仅是用户籍来设定各种居民进入城市的界限，那么中国要实现真正的城市化是不可能的。

当然，农民进城，政府要做的事情还有很多，如对土地制度进行改革等等。只有在上述前提条件下展开的城镇化才是有质量的城镇化，否则中国城镇化有可能走上之前的老路。这种城镇化老路是走不通的，更不可能成为经济增长的动力，对此政府一定要有清醒的认识。