公开招标费用占项目总价值多大比例时可以邀请招标?

公开招标是我国法定的主要采购方式，但满足特定条件，也可以采用其他采购方式。比如邀请招标，对于这种采购方式，《政府采购法》第29条规定了两个法定适用情形，即“具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值比例过大的”。其中第一种情形，实践中比较容易界定，但在第二种适用情形中，公开招标的费用到底具体包括哪些？“政府采购项目总价值”指的是什么？“比例过大”的标准又是什么？到底“多大”可以认定为“过大”?对这些问题没有清晰的认识和理解的话，既不利于全面做好政府采购项目的成本控制，也会影响实践中邀请招标这种采购方式的使用和选用。在此，笔者根据多年的政府采购一线工作经验，就上述问题谈谈看法，希望对实践工作有所帮助。

“公开招标费用”具体包括那些？

三大部分

笔者认为，我国法律所规定的“公开招标方式的费用”应该包括三个大的部分，分别是招标过程中的时间损耗、标书文本制作成本以及专家评审成本和损耗，也即“公开招标费用=时间成本+制作工本成本+评审成本”。

①时间成本

一个公开招标采购项目，从委托开始到发出中标通知书，所耗时间最少是30日（这里均是采用各个环节法定时限的下限来计算的时间，即签订委托书1日，采购代理机构制作招标公告和招标文件1-2日，采购人对招标公告和招标文件进行确定1-2日，发招标公告和发售招标文件1日，等标期20日，开标1日，中标结果采购人认定1-2日，中标结果公告1日，合计30日）。

而一个邀请招标采购项目，从委托开始到发出中标通知书，所耗时间则最少是35日，比公开招标要多一个邀请招标的资格预审公告发布（不得少于5个工作日）。从时间耗费方面来看，邀请招标比公开招标要多5个工作日。

可见，邀请招标的时间成本比公开招标的时间成本相对要大一些。

②制作工本成本

对于采购代理机构而言，同样是一个采购项目，不论是采用公开招标方式，还是采用邀请招标方式，其制作工本方面的成本基本相当，反而是邀请招标还多了一个资格预审环节（或组成评审委员会或由采购代理机构单独或与采购人联合进行），而且还承担了一定的风险。

③评审成本

评审成本主要取决于采购项目的大小、采购项目技术含量的高低，以及投标供应商的数量多少。仅就货物类和服务类项目而言，采购项目越大，评审时的专家评委就越多；采购项目的技术含量越高，专家评审所耗费的时间也越多；参与的投标供应商数量越多，评审的时间就越长。所以，在上述三个影响评审成本的因素中，项目大小和技术含量都是客观的，无法改变，唯一可以调整的，是投标供应商的数量，即三家以上或三家，只有在这个因素上才有可能降低评审成本。

由于在工程采购中，实践中发现，无论是公开招标邀请N个供应商投标，还是邀请招标邀请三家以上供应商投标，其项目节支率基本差不多，所以耗用大量的时间去评审，在结果效益相当的情形下，两利相权取其重，笔者认为采用邀请招标采购方式是一个不错的选择。

什么是“采购项目总价值”？

项目采购预算

实践中，决定是否采用邀请招标方式采购时，政府采购项目的“总价值”是关键。那么，这个“总价值”具体是指什么呢？

“价值”有哲学和经济学概念之分。笔者认为，这里的“价值”应为经济学的概念，即泛称物品的价格，是与“费用”相对应的，所以应该是指政府采购项目的预算金额。

在此，可能会有同行有疑问：既然“价值”有多个维度的含义，为什么我国法律要用“总价值”这个概念呢？笔者臆断，可能是借鉴了联合国国际贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》第20条的内容，即“研究和评审大量投标书所需时间和费用与拟采购货物、工程或服务的价值不成比例”之规定。

所以，这里的政府采购“总价值”，应该是指政府采购项目的预算金额，不包括“社会效益”这块，也就是说不涉及定性的问题，因为“定量”与“定性”的范畴是没办法相比较的。也就是说，这里的“公开招标方式费用”与“政府采购项目总价值”的比较，不可能是“公开招标方式费用”与社会效益的比较，只能是“公开招标方式费用”与项目预算的比较。所以，这里的“采购项目总价值”是指项目采购预算。

“公开招标费用占项目总价值比例”多大为“过大”？

占预算3%以上

目前，省级公开招标（货物和服务）的数额标准一般为200万元，地市级为100万元，工程类为200万元。如果按照原国家计委《关于印发招标代理服务收费管理暂行办法的通知》（计价格〔2002〕1980号）规定的代理费收取标准，即：货物和服务100万元以下的1.5%，工程类100万元以下为1%，1亿元以上的0.01%（2011年有所调整）。招标代理服务收费按差额定率累进法计算，例如某货物采购代理业务中标金额为500万元，计算招标代理服务收费额如下：

100万元×1.5%=1.5万元

（500-100）万元×1.1%=4.4万元

合计收费=1.5+4.4=5.9（万元）

从这一项目来看，采购代理费用只占项目预算金额的1.18%（5.9万元/500万元）。

按目前政府采购节支率8.8%（2012年国家公开的前10年平均节支率是11%）计算，500万元的采购项目可节约财政资金44万元，采购费用5.9万元占节约额44万元的13.4%。

随着政府采购预算的不断科学化和精细化，近年政府采购货物类的节支率一般在6%左右，照此计算，500万元可节约30万元，5.9万元的采购费用占节约额30万元的19.6%。

通过上述计算分析以及采购实际经验，笔者认为，采购代理费用占采购项目预算的3%以上，或占预计节约额50%以上的，均应当认定为“比例过大”。

需声明的是，笔者在此抛开了“社会效益”，纯粹仅从“经济效益”方面来谈“比例”过大的问题，也不涉及效率与效益的关系问题。如果将这些因素都考虑进来，则需要另作分析讨论，可能结果会有不同，也更复杂。

还需要说明的是，在工程采购中，有一个建设资格的要求，同时还有一个国家标准的预算，工程采购项目不要求最低报价（防止偷工减料、以次充好），只要有资质，谁做都可以。所以，工程采购项目为了减少评审量，有一个邀请招标之采购方式（而政府采购货物和服务，笔者不赞成有邀请招标采购方式）。政府采购货物和服务招标采购明确规定，不得设定最低限价，在采购需求明确、质量同等的情形下，供应商越多越好，竞争越充分，价格的比拼效益就越高，就越能采购到物美价廉的货物。

公开招标费用占比大小由谁认定？

采购人

政府采购中，每一个环节的定性，都由对应的责任部门或人员，比如变更采购方式，也就是招标采购改非招标采购的，依法由采购人或采购代理机构提出，政府采购监管部门批准；对于评审结果，由评审专家签字确认。那么，对于 “公开招标费用占比”是否“过大”的问题，该由谁来认定呢？笔者认为，采购人是政府采购活动的第一责任人，负主体责任，并按照“法无禁止即可为，法无授权不可为”的原则，由采购人自己认定，凡公开招标费用占比达到规定标准和比例的，采购人即可申请采用邀请招标方式采购。