完善失业保险制度的思考
作者：施昌奎
北京社会科学 1996年01期
我国目前低度的社会保险，尤其是低度的失业保险严重地阻碍了市场经济体制的建立，制约了国民经济的发展和劳动潜力的发挥。因此，建立和完善失业保险制度已成为当务之急。
一、失业保险要走普遍化、社会化和规范化的道路
1.扩大失业保险制度的实施范围和覆盖面。失业保险是社会保险体系的一部分。社会保险是每个公民都平等享受的权力，应该覆盖全体劳动者。然而目前能够享受失业保险的劳动者是很少的。按照目前的规定，享受失业保险的只限于国营企业的“五种人”，即：宣告破产的企业职工；濒临破产的企业在法定整顿期间被精简的职工；企业终止、解除劳动合同的职工；企业辞退的职工；关停企业被精简的职工。非国营企业职工和农业劳动者不能享受。即便是国营企业内部富余职工，也没有包括在享受失业保险的范围内，形成“该保的没保”的局面。
失业保险逐步普遍化是建立全国统一的失业保险制度要考虑的首要问题。失业保险普遍化可以分几步走。第一步，“八·五”期间，失业保险扩大到全体国营企业职工。一般来讲，凡是交纳失业保险基金，非本人原因造成的失业，而且失业后向劳动部门登记要求就业的人员，都有权享受失业的救济。在此基础上，逐步把失业保险制度扩大到中外合资、外资独资、各种类型的合营企业和城镇区（县）以上的集体企业。有条件的地区要积极探索城镇街道办集体企业、私营企业职工和个体经济雇工建立失业保险制度的办法，条件成熟时加以推广。 第二步， 到2000年，失业保险范围要扩大到乡镇企业职工，并试行农业劳动者失业保险办法，力图建立覆盖全社会劳动者的统一的失业保险制度。
2.失业保险要走社会化的道路。社会保险社会化，意味着在全国范围内实行统一的社会保险制度，基金由社会保险机构统一筹集和管理、统一发放标准和办法等等。社会化的程度越高，越能体现社会保险的互济性及再分配国民收入的作用。
目前由于失业保险机构按月收缴失业保险基金而很少发放，一些部门、企业认为失业保险机构只收钱不办事，已开始自行筹集失业保险基金，自定发放办法，形成了各自为政、自筹自保的局面。长此下去，将会重蹈各自养老的覆辙，应及时防止。
目前还没有建立起全国统一的失业保险体系，要走社会化的道路，首先必须实行省（市）级基金统筹，然后才能实现全国一盘棋。据悉，目前全国只有个别省是在省级实行统筹，大部分省（市）的失业保险基金仍处于分散筹集和使用的状态，离社会化还有一段不小的距离。
3.失业保险要规范化。第一，概念要科学。将失业保险叫待业保险是不科学的。“待业”者是没有工作而等待工作。等待政府安置工作，不符合竞争就业精神，与市场经济是相抵触的。第二，失业保险基金筹集标准和办法要规范化。现行失业保险基金提缴的比例均为企业职工工资的1%。但有的是按标准工资总额提取， 有的按工资基金总额提取，有的按全部工资总额提取。基数不同，提缴的金额也不同，有多有少。完善失业保险，必须实行统一的筹集标准和办法。第三，失业保险基金使用规范化。由于强调多余人员、厂内待业工人由企业内部消化，有些停产、半停产、亏损企业靠银行贷款或财政拨款发工资，该失业者没有失业。因此失业保险基金积累很多，在银行滚存数额很大。有的地区和部门将这笔沉淀资金用于支持停产半停产的企业，让它们用于发放厂内“待业”人员的生活费，或办第三产业安置多余人员等，这些作法都是违反失业保险的基本原则的。（1）建立失业保险制度的目的，就是为企业内的多余人员走向社会，解决隐性失业创造条件，使企业解除冗员这个沉重包袱，提高效率、效益。（2）失业保险基金是专款，用失业 的名义筹集只能用于失业。只要职工还在厂内，就没有失业，不能享受失业保险。只有职工从企业出来成为失业时，才有享受失业保险的权利，依法领取失业保险救济金。
二、失业保险基金的筹集和使用，要走科学化管理的道路
1.坚持按“现收现支，略有节余”和国家、企业、个人合理分担的原则，筹集失业保险基金。
失业保险基金的需求主要取决于失业规模的变化。目前，城镇就业转失业人员数量并不多，每年只有70万人，但是企业中富余的人员数量很大，多达上千万人。因此，失业规模的大小，很大程度上取决于体制改革的力度和政府对企业富余人员采取什么政策，而且必须考虑到国家、企业、个人的承受能力。根据“企业内部消化为主，社会调节为辅”的政策，失业人员的增加以及对失业保险基金的需求将是渐进的。同时，鉴于前几年失业保险基金都是收大于支，目前已有近20亿元的储备，在近期内没必要再提高企业交纳的比例，过多地加重企业负担。目前需要做的是：
第一、调整失业保险基金提取办法。将现行企业按全部职工标准工资总额1%改为按工资总额的0.3—0.5%提取。 这样有利于克服由于企业工资灵活多样，标准工资难以准确计算，给失业保险基金收缴带来的困难。同时在操作上，也利于在三资企业和集体企业中推行。目前国营企业职工的标准工资总额大体占全部工资总额的55%左右，全部工资总额的0.5%也接近标准工资总额的1%。如按0.3%提取， 失业保险基金总量会有所减少，但就目前和近期企业向社会排发的失业人数来看，完全够用且略有节余。另，根据三资企业职工就业转失业比重远高于其他类型企业，可考虑三资企业的提取比例略高一些。
第二，选择适当时机，让职工本人交纳一定数量的失业保险基金。这既有利于减轻国家财政和企业负担，又有利于增强职工的保险意识，并使职工更加珍惜就业机会。
2.对失业保险基金实行严格的、科学的管理。
第一，严格执行国务院关于缴纳失业保险基金的规定。目前绝大部分国营企业都按规定缴纳了失业保险基金，而且各地筹集到的失业保险基金除去支出以后都有较大数量的节余。然而有少数地方在此之外，又规定企业辞退职工必须交一定数量的“就业安置费”，额外增加企业负担。这种额外收费的作法应该依法处理。
第二，建立管钱、管事分开的管理体制。目前，失业保险基金管理混乱，挤占、挪用的现象比较严重，主要原因在于管钱管事不分。动用基金，地方政府可以批准，劳动部门可以批准，甚至失业救济管理机构自己也可以批准。这样，势必造成更大的基金流失。解决这个问题的办法，是把管钱管事严格分开，成立一个由财政、计委、工会、审计、劳动、银行等有关部门参加的失业保险基金管理委员会，负责审批基金的年度预算和决算。在预算确定的项目之外，未经基金管理委员会审批，谁也无权动用基金。失业保险的日常管理工作，由各级劳动部门及其所属专职机构负责。
第三，加强失业保险基金财务管理。对失业保险基金使用和支出的监督和检查要制度化。组织生产自救项目要进行充分的可行性研究，并且实行责任制，争取发挥好的效益。失业保险基金的支出，应实行审计制度。
第四，合理确定失业保险基金的支出结构。
首先，要严格控制和大大压缩管理费用的开支。对于管理费的提取标准，要根据管理人员编制，并参考当地行政事业单位经费的水平合理确定。失业保险机构的设置和人员配备，应坚持“精简、统一、效能”的原则，按照工作量的大小确定，职工人数不多、工作量不大的县应尽量采取由劳动就业服务机构兼管的办法。合理规定管理费开支标准和用途，对用管理费购建办公楼、职工宿舍、乱发奖金和挥霍浪费等行为要坚决制止。
其次，适当扩大扶持失业人员生产自救和转业训练费用的比例。完善的失业保险制度，应该具备两种功能：一种是保障功能，另一种是帮助失业人员再就业的功能。保障功能，主要通过失业救济或组织生产自救来实现。采取失业救济办法保障失业人员基本生活，是一种纯粹的福利性支出。生产自救，则是采取必要的经济扶持和本人劳动相结合的办法，取得生活来源。帮助失业人员再就业，主要是通过转业训练和职业介绍来实现。失业保险制度不能养成失业人员对失业救济的依赖，要有利地促进再就业，减少失业。根据这个原则，在失业保险金的使用中，对组织生产自救和转业训练适当多投入一点，可能是一种比较好的选择。对顾全大局不向社会排放失业人员、由其自行消化大量富余人员的单位，可以考虑从失业保险基金中以低息或无息贷款的方式，扶持开展生产自救。对生产自救和转业训练费的使用必须做到切实有效，不能把这些费用过多地用于兴建或扩建生产自救基地和转业训练设施。组织生产自救和转业训练应充分发挥社会各方面的积极性，重视利用社会的力量，做到“扶而不包”。生产自救主要采取有偿的形式，也可以采取贴息的形式，对于投资兴建新的生产自救基地和转业训练设施一定要经过科学论证，并要经过失业保险基金委员会的审批。对失业人员转业训练应更多地利用社会力量，如委托各类职业技术学校、各部门的培训中心和企业举办，以期做到少花钱多办事。
三、失业救济金的计发标准要与社会救济标准相衔接
现行失业保险制度中失业救济金是按失业人员失业前3 个月标准工资的50—70%计发的，不仅难以操作，而且标准很低（有的地区甚至低于当地社会救济水平）。我们认为失业保险是企业或职工的一种投保，因此向失业人员发放救济不应低于社会救济标准，根据目前的情况，有必要提高失业救济的计发标准。初步设想是将其定为相当于当地社会救济水平的120—150%，对工作时间长、家庭负担重的失业人员要适当提高，具体数额由省、自治区、直辖市人民政府确定。但救济标准又不宜太高，否则不仅不能调动失业人员就业的积极性，还会加重国家和企业负担。
失业保险制度同时又是社会保险制度的重要组成部分，因此要和其他社会保险制度协调，对于身患重病长期不能就业而又达不到现行社会救济标准的失业人员要采取灵活的方式，满足这部分人基本生活的需要，以体现制度保障的功能。
四、失业保险制度的立法要健全
第一，国家宪法要增补失业保障的内容。
第二，制定《失业保障法》。通过立法确定失业保险的定义、失业保险的对象、失业保险基金的筹集和使用原则、失业保险金的发放条件、管理体制，等等。使失业保险有法可依。
作者介绍：施昌奎 北京市社会科学院经济所