关于构建我国法治政府指标体系的设想(袁曙宏)
关于构建我国法治政府指标体系的设想
袁曙宏 国家行政学院 教授
上传时间:2008-7-6
国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）已颁布两年多，十年左右基本实现建设法治政府的目标不久将要进入倒计时。目前各地贯彻落实《纲要》虽然取得了很大成绩，但仍然存在着不同程度的形式化、口号化、实用化和利益化倾向。依法行政工作实效不彰，法治政府建设进展不快，如期实现法治政府目标面临着诸多困难和问题，需要立即引起重视并尽快加以解决。而构建我国法治政府的指标体系，正是全面贯彻落实《纲要》、切实推进依法行政的一项重要举措，将对法治政府建设产生全面和长期的影响。
一、构建法治政府指标体系的重要意义
法治政府指标体系，是由反映法治政府本质要求、具有内在关联的指标组成的评价系统。它以细化和量化法治政府要求为着眼点，运用科学的标准，选择和确定有代表性的重要指标，组成指标体系，综合测算各地依法行政的水平，并寻找推进依法行政过程中的问题及其解决对策。因此，法治政府指标体系是引导、评价和预测我国法治政府建设的一把标尺，对依法行政的推进具有重要意义和价值。
（一）法治政府指标体系具有引导功能，能够为依法行政的推进提供具体而现实的内在动力。
十年左右基本实现法治政府的目标确立后，不少地方政府和国务院有关部门相继确定了本地区、本部门推进依法行政的具体目标及要求。但是，依法行政毕竟只是对行政机关和公务员原则性的定性要求，法治政府目标也只是一个蓝图和方向。《纲要》虽然对法治政府目标进行了一定程度的具体化，但仍然比较抽象和笼统，难以量化，缺少硬约束，因而容易造成推进依法行政工作干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样的局面，导致建设法治政府的目标流于口号和形式。
法治政府指标体系旨在通过对法治政府的精神实质进行深入剖析和科学概括的基础上，把法治政府的内在要求分解、细化和量化，转化为一个个可以测评的指标，组成一个体系和系统。从微观上看，每一个指标及其数值要求均具体而客观，构成了行政机关和公务员在法治政府的不同要求上清晰可辨的一个个努力目标，只有达到或接近这一数值才能符合这一要求；从宏观上看，法治政府的指标体系综合构成了一个全方位的目标要求，行政机关和公务员必须全面兼顾法治政府的各项要求，不能偏废和失衡，否则同样无法获得好的分值。法治政府指标体系正是通过变虚为实、变抽象为具体，并通过宏观与微观的结合，把法治政府的原则要求转化为易判别、可操作的具体标准，引导各级政府和公务员朝着某一方向努力，不仅可以统一各地对推进依法行政的认识，而且可以形成推进依法行政的内在驱动力。
（二）法治政府指标体系具有评价功能，能够科学评定各级行政机关推进依法行政的成效。
我国法治政府建设的整体水平和状况如何？各地区、各部门推进依法行政工作取得了何种成效？还存在哪些突出矛盾和困难？如何解决？这些问题不仅为社会各界所普遍关注，而且直接关系到法治政府目标能否实现及实现的进程。无庸置疑，对整个国家或某一地区的依
法行政状况，可以进行定性描述和分析，这也是过去我们所采取的主要评价方法。然而，定性分析虽然重要，但其主观性强，随意性大，而且评价较为模糊；因此，定性分析既要以定量分析为基础，也要以定量分析为补充。法治政府指标体系就是要寻找和建立一个较为客观、能为人们认可与接受的衡量标准，以此来测量和评价整个国家及各地方依法行政的状况，相对准确地把握一个阶段内某一地方推进依法行政的目标设置是否合理，推进措施是否有效，从而对国家及各地方法治政府建设的水平作出恰当、准确的评估和定位，对我国法治政府建设的进程作出科学判断。
同时，通过法治政府指标体系的评价，可以对不同地区、不同部门的依法行政水平进行排位，比较和彰显不同地区、不同部门建设法治政府的努力程度及推进成效，以起到激励先进、鞭策后进的作用。
（三）法治政府指标体系具有预测功能，能够为各地区确立依法行政的阶段发展目标提供客观依据。
构建法治政府指标体系的目的和意义，不仅在于能够对各地依法行政的水平和成效作出正确评价，而且在于能够直接为各地区建设法治政府的阶段性发展目标的确立提供客观依据。借助法治政府指标体系的评估结果，可以观测到法治政府各项指标的变化情况，测算出某一地区依法行政的发展速度，从而预测该地区依法行政的发展态势和未来走向。因此，各地可以此为依据，结合本地区的经济社会发展规划，统筹确定本地区下一阶段的依法行政推进目标，并切实加以实施，以保障我国法治政府建设能沿着预定的轨道快速前进。
此外，对法治政府指标评估结果进行比较分析，可以及时发现制约和影响某一地区依法行政工作的主要问题、薄弱环节及其根源所在，从而制定相应对策，使建设法治政府工作更有的放矢。
二、构建法治政府指标体系的可行性
构建法治政府指标体系虽然意义很大，但是否可行还会存在争议和疑问。近年来，随着视野的开阔和认识的深化，国内运用指标体系评估和分析某一社会现象的尝试不断增多，水平也日渐提高。但迄今为止，这些指标体系基本多用在经济、科技、现代化等客观上易于用数据进行衡量的领域，其评估方法在国内外也得到广泛认可，实施效果能够反映真实情况。与经济、科技、现代化等领域相比，人们通常认为法治、法治政府是一个软性环境评价，多属于价值层面的要求，较难进行数据测量；即使可以获得数据，也恐难以全面、客观、准确地反映法治政府建设的真实情况。这一怀疑虽有一定道理，但它只能说明构建法治政府指标体系的困难性和艰巨性，并不能说明构建法治政府指标体系不可行。
法治与法治政府虽然多属价值层面的理念要求，比较抽象和原则，但这决不意味着法治与法治政府是脱离人民生活、高高在上的奇思妙想和海市蜃楼，可望而不可及。相反，法治政府建设是人类的实践活动，法治与法治政府的理念和精神要得到贯彻实施，就必然要转化为具体要求，最终体现在人类的实践活动中，成为人们日常生活的组成部分。在现代社会中，法治与法治政府不仅是人类共同追求的理想，而且已成为现代国家和社会公认的基本治理模式，成为人类极为重要的实践活动，成为社会大众的共同的生活方式。作为客观存在的社会现象，法治和法治政府建设必然可以通过各种社会因素加以反映，必然可以运用各种方式加以观察和研究。同样，对于行政机关建设法治政府的种种努力，人民群众自然会有亲身感受
和体验；对其所产生的成效，社会也会有客观的评价。
不可否认，与经济现象等其他社会现象相比，对法治建设进行定量分析要更为复杂，数据获得也十分困难。这一方面要求我们能够通过深入研究，真正理解和掌握法治与法治政府的内在要求及其运作规律，把对法治政府建设的定量分析建立在科学基础之上；另一方面要求充分收集和积累法治政府建设的数据，必要时由专门机构负责调查、收集和分析。事实上，目前行之有效的评价体系的数据，如GDP 数据，一开始也并不是现成的或唾手可得的，而是在人们充分认识到它的重要性以后，有意识加以收集或者要求有关部门提供的。对一些重要数据，各国均设有专门机构负责调查、收集、整理和统计工作，从而逐步形成了高效、准确的数据收集和保存体系。法治政府指标体系中有关经济和社会的相关指标，可以直接从现有统计数据或主管部门保存的资料中获得；对那些十分重要而尚欠缺的资料和数据的指标，则完全可以通过建立新的数据采集或供给渠道获得。因此，法治政府指标化完全具有实现的现实可能性。
三、法治政府指标体系的基本内容
依法行政和法治政府涉及面极其广泛，众多社会因素都与法治政府有或多或少的联系或关联，在某种程度上反映着法治政府的实际运作状况。但是，法治政府指标体系不可能无所不包，它应当是一个以相对简单明了的方式展现各地依法行政水平的系统；法治政府指标体系也不可能是一些指标和数据的简单堆砌与组合，而应当是一个安排科学、结构合理、逻辑严谨的有机整体；同时，同法治政府有关的因素与法治政府的关联程度差异很大，不能对这些因素不加选择和区分，只有那些真正能够直接反映法治政府内在要求的要素才能被纳入到指标体系之中，这些指标必须具有充分的代表性和典型性。因此，法治政府指标体系的基本内容的确定和结构安排，攸关法治政府指标体系的科学性和有效性。
根据初步研究，并结合我国依法行政的实践，我们认为，法治政府指标体系至少应当能够测算出三种结果：其一，测算年度某一地区的依法行政状况和水平，旨在确定出该地区实现法治政府目标的进度，同时找出存在的问题并制定对策；其二，测算年度不同地区的依法行政状况和水平，旨在比较和分析各地区依法行政水平的差异及其原因，并寻求解决方法；其三，测算十年左右法治政府目标初步实现时，我国依法行政的整体水平，旨在制定我国下一步依法行政乃至依法治国的总体战略。
为了能够深入反映法治政府的本质要求，我们认为应设置客观指标和主观指标两部分指标系统，以综合组成法治政府的指标体系。
客观指标的数据是客观的，大多可以通过统计报表或现有资料获得，所评价的内容涉及的是法治政府应当具备的内在标准。《纲要》按照依法行政的逻辑结构和行政权的运行过程，明确规定了法治政府的七项内在标准，即合理配置政府职能和完善行政管理体制、建立健全科学民主决策机制、提高制度建设质量、理顺行政执法体制和规范行政执法行为、建立防范和化解社会矛盾的机制、强化对行政行为的全方位监督、提高公务员依法行政观念和能力。这七项内在标准，既是对我国建设法治政府本质要求和主要任务的深刻反映，也是评价各地依法行政水平的基本依据，可以作为评价的一级指标。在此之下，再细化七项标准的具体要求，以分别确定二级和三级指标。通过设计和实施这些客观指标，可以反映各级地方政府推进依法行政的努力程度、实际举措和具体成效。
主观指标的数据是主观的，其内容是社会对行政机关依法行政水平和能力的评价，体现的是人民群众对政府推进依法行政及其取得的成效的认可和满意程度。依法行政的根本宗旨在于促进经济社会的协调和谐发展，维护、实现和发展最广大人民群众的权益。依法行政水平是否提高，法治政府是否实现，最终必须得到人民群众的认可和承认。因此，社会公众对法治政府的评价，是法治政府指标体系中必不可少的重要组成部分。这种评价更多地是通过对法治政府的主观感受和内在体验表现出来的，其基本内容除了以上述客观指标的七项标准为基础外，还应当反映法治政府的七个外在维度，即法治政府应当是有限政府、服务政府、阳光政府、责任政府、诚信政府、廉洁政府和效能政府，其行为应当符合合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一六项基本要求。主观指标的数据需要通过合理设计调查问卷、进行抽样调查并经过统计处理后才能获得。
最后，通过赋予客观指标和主观指标的分值以不同权重，结合专家对各项分值及其关联数据的比较、分析和权衡，综合测算出总分值，即为某一地区法治政府建设的实际状况和水平。
四、构建法治政府指标体系的基本步骤
构建法治政府指标体系的目的，是要建立起一个能够以比较简明、合理的方式评价某一地区依法行政水平的指标系统。该系统应当科学准确，行之有效，能够经得起实践的检验。不过，客观而言，建设法治政府的指标体系，不仅在国内是第一次，在世界范围内也不多见，其难度可想而知。但是，我国经济社会的快速发展，迫切需要尽快建设法治政府，这就决定了我国只能主要走自上而下的政府推进型法治化道路，而不可能象西方国家那样花一二百年时间走自下而上的自发演进型法治化道路。因此，时不我待，我们只能知难而上，勇于进取，大胆进行法治创新。
从已成功建立的一些经济和社会指标体系来看，它们都大体经历了调查研究——形成指标体系框架——进行试评——修改完善的发展过程，才逐渐得到认可和得以广泛应用。法治政府指标体系的建立同样需要认真调查、深入研究、不断尝试和逐步完善。可以考虑按以下步骤和环节层层推进：
1. 调查研究。构建和实施法治政府指标体系是一项复杂的工程，必须进行深入调查和研究，详细分析和论证其可行性，拟定出构建法治政府指标体系的基本思路。在调查研究的过程中，既要深入研究法治本身的特点，也要充分借鉴经济和社会指标研究已积累的经验与教训。
2. 拟定出法治政府指标体系的框架结构。在调查研究的基础上，由专家学者会同政府法制部门的同志确定法治政府指标体系的基本框架和基本内容，并按内在逻辑要求选择重要而有代表性的指标组成初步的指标框架体系，同时明确每个指标的权重。
3. 形成较为成熟的法治政府指标体系及其说明。法治政府指标框架体系拟定后，应在全国范围内征求各方意见，并根据意见反馈结果进行修改，以不断提高指标体系的科学性和合理性，逐步形成较为成熟的法治政府指标体系，同时编制指标体系说明。
4. 进行试评和修改完善。指标体系确定后，可先在东、中、西部地区分别选择一些地级市进行试评，找出指标体系存在的问题和原因，进一步对指标体系进行修改和完善，直至形成科学、全面、准确的评价方案，再逐步在全国范围内推广运用。
目前，我们已完成第一阶段的工作，正在进行第二阶段的工作。
五、法治政府指标体系的使用
当前，我国发展改革稳定正进入新的关键时期。新一届中央领导集体提出了树立科学发展观和构建和谐社会等一系列新的执政理念，具有重大和深远的指导意义。要在经济和社会发展中真正落实这些理念，从根本上应对与化解各种深层次的矛盾、风险和问题，就必须全面转变和履行政府职能，大力推进依法行政，加快建设法治政府；否则，执政党的执政理念就有因政府的执行力不强而流于口号的危险。从这个意义上说，尽快建立并抓紧实施法治政府的指标体系，比以往任何时候都显得重要和紧迫。
法治政府是现代政府发展的综合性和基础性目标，是民主与法治的集中体现。法治政府指标体系涉及到政府管理的各个方面，具有适用领域宽、涵盖面广和实施有力的优点，比经济指标或教育、卫生、环保、社会治安、计划生育等单项或局部指标更为全面、科学、合理，因而在推动科学发展、构建和谐社会、提高政府执行力等方面的作用和影响力也更大。 法治政府指标体系一旦形成，即具有多种用途，可以根据不同的目的加以使用：既可以由行政机关用来进行自测，为各级行政机关推进法治政府建设提供客观依据；也可以作为社会中介组织和研究机构研究与评价政府依法行政工作的重要工具；更重要的是，它可以作为上级政府评估和考核下级政府、政府评估和考核其工作部门全面工作成绩的基本方式。 古人曰：“法者，国家所以布大信于天下。”依法行政作为政府工作的笼头，对政府的公共管理、经济管理和社会管理行为的合法、公正与高效起着决定性的作用，对经济、社会、环境的科学和谐协调发展具有全局性的影响。因此，随着我国依法行政的全面推进，我们应逐步创造条件，将中央对地方、上级政府对下级政府、各级政府对其职能部门以及行政机关对公务员的考核，从主要考核经济指标，转到主要考核实施法律和实现法治的指标上来，把运用法治政府指标体系进行考核评价的结果作为各级政府政绩考核的基本依据。