行政执法莫把手段当目的(法治论评)
□把“罚”作为指标，可能成为一些执法部门“以罚代刑”、“只罚不管”的动力来源
□杜绝“罚款指标”卷土重来，最根本的是要摒弃“罚款经济”
“执法也须抓收入，‘红袖章’里创效益。罚款成了生财道，可叹手段变目的。”这是几年前刊载在杂志上的一首讽刺诗，揭露了部分行政执法机关通过设定“罚款指标”来完成罚款任务的乱象。
为了治理这一乱象，2009年，公安部召开专门会议，要求各地公安交通管理部门改进执法方式，坚持教育与处罚相结合，扩大教育面，减少罚款处罚量，坚决杜绝给交警下达罚款指标。
然而，近日有媒体报道，陕西省一交警队因纠正违章太少被通报批评，希望民警们“加大照相机抓拍和开具通知书力度”。事件中的当事人回应：“这只是工作考核的量化指标。”
人们不禁要问，“罚款指标”卷土重来了吗？
设定一定的量化指标作为工作考核的依据并非不可。但是，作为行政执法机关的交警部门，将纠正违章和开具罚款通知书数量作为工作考核的量化指标，值得商榷。
把“罚”作为指标，可能成为一些执法部门“以罚代刑”、“只罚不管”的动力来源。“安全、畅通、有序”的交通秩序是交通管理的主要目标，但是在一些地方，交警为了获得较高的工作考核评价，把罚款作为交通管理的重中之重，纠违时择重避轻，重视重大交通违章罚款，轻视交通疏导和人员教育，甚至出现“见堵不疏”、“守株待兔”、“欲擒故纵”、“钓鱼执法”等恶劣现象。这与交警部门的职能严重相悖，损害了公安机关和交通干警在群众中的形象。
1996年实施的行政处罚法明确规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”单纯以罚款量、纠违量作为工作考核的量化指标，作为执法机关内部管理和激励的措施，不符合法律的规范，不适应依法行政的要求。把手段变成了目的，必然使考核导向出现偏差。
无论是赤裸裸的“罚款指标”，还是“纠正违章量”这样冠冕堂皇的说法，归根到底都是“罚款经济”的产物。一些财政相对吃紧的地方将各类行政罚款作为财政收入的重要组成，列入每年的预算收入。为了创收，部分行政执法部门便将罚款作为指标和硬任务分派下去。加上一些地方制定了“多罚多返、少罚少返”的规定，这种“罚款冲动”便不可遏止地膨胀了。
由此可见，要避免“罚款指标”的卷土重来，最根本就是摒弃“罚款经济”，将罚款收入与行政执法部门完全分离，不允许按罚款收入比例向执法单位拨款，更不允许将罚款数量直接与个人收入挂钩，改革对行政执法部门和个人的绩效考核评价机制。