水资源与水环境综合管理的经验与探讨

水资源与水环境综合管理的经验与探讨

摘要：水资源和水环境是水资源与水环境综合管理中不可分割、相互作用的两个方面。一方面，水资源的短缺会加重水环境的恶化，水环境的恶化反过来会加重水资源的短缺；另一方面，各种途径的节水在缓解用水紧张状况的同时，也会减少对环境的污染，而水环境污染的治理也会增加可用水量，从而缓解水资源的供需矛盾。面对日益严峻的水资源短缺和水环境恶化的形势，实施水资源与水环境的综合管理是必然的选择。以河北省成安县为例，从分析成安县水资源与水环境及其管理中存在的问题入手，结合目前成安县的经验，探讨实行水资源与水环境综合管理的机制、政策法规以及技术等层面的对策与措施。

关键词：水资源；水环境；恶化；综合管理；对策与措施

中图分类号：TV213.4

文献标识码：C 文章编号：1672 1683（2007）02 0084 03

Experience and Discussion on the Integrated Management of Water Resources & Environment MIAO Hui-ying 1,SUN Min-zhang 2,NIE Jian-zhong 1, LI Su-li 1, ZHANG Wei-yun 1

(1.Hebei Provincial Academy of Water Resources, Shijiazhuang City, 050051，China;

2.China Drainage Center,Ministry of Water Resources,Beijing 10054,China)

Abstract: Water resources and environment were the two interactive indivisible areas of their integrated management: on one side, the shortage of water resulted in the intensification of water environmental deterioration, conversely, water environmental deterioration aggravated the water shortage; on the other side, water-saving not only softened the shortage of water, but also reduced the pollution of environment, the water quantity available would be increased, and the contradiction between supply and demand of water could be alleviated effectively. In the situation of water shortage and environmental deterioration, the integrated management of water was the inevitable choice. This article took Cheng''an County as an example, by analyzing existent problems of water resources and environment and its management in the county, combined the present experience, discussed the mechanism, policy, regulation and technical measures related to integrated management of water.

Key words: water resources; water environment; deterioration; integrated management; strategies and measures

1引言

1990年，在印度举行的“国际安全供水与环境会议”的“新德里宣言”指出：通过对水资源和污染物的综合管理，保护环境与人类健康„„，综合水资源管理对减轻日益增长的水短缺和污染是必要的。人类对水资源的无节制索取和不合理的开发利用，造成水土流失、湖泊萎缩、河流断流、水体污染，而工业化、城市化和农业生产大量使用农药、化肥，大部分废污水未经处理直接排入水域，使水污染日益严重，生态环境日趋恶化，从而也人为加剧了水资源短缺的矛盾。因此，若从根本上改变水资源紧缺与水环境恶化的严峻状况，实行水资源

与水环境的综合管理，是十分重要和尤为迫切的。

概括地说，水资源管理主要是水量的管理，水环境管理则主要是水质的管理；而水资源与水环境综合管理则是水量与水质的统一管理，即通过行政的、法律的、经济的和技术的手段，合理开发、管理和利用水资源，保护水资源的质、量供应，防止水体污染、水源枯竭、水流阻塞和水土流失，以满足社会实现经济可持续发展对淡水资源的需求。本文以成安县为例，从分析成安县水资源与水环境及其管理中存在的问题入手，结合目前成安县的经验，探讨实行水资源与水环境综合管理的机制、政策法规以及技术等层面的对策与措施。

2成安县水资源与水环境状况 ［1］

成安县位于邯郸市以东，总土地面积485 km 2，辖9个乡（镇），234个行政村，总人口35.8万人。耕地面积3.78万hm 2，农村人均耕地约0.11 hm 2。

水资源较为匮乏，多年平均水资源总量为6 042万m 3，人均水资源量为163 m 3，约占全国人均水资源量的7%，亩均水资源量为126.9 m 3，约占全国人均水资源量的1/10，属资源型缺水地区。

随着经济社会迅速发展和人民生活水平的提高，用水量还会急剧增加，加之近些年连续干旱，地下水资源得不到有效补给，民有渠供水量满足不了地表水灌区农业用水的需求，只能大量超采地下水，致使地下水位连年大幅度下降（据1998—2004年统计，浅层地下水位年平均下降1.06 m），浅层水严重超采区面积进一步扩大，深层淡水上层被疏干，不加以控制，势必造成深层淡水的枯竭。

另外，化肥和农药的大量使用不仅使地表水受到污染，也使土壤和浅层地下水受到污染，氨氮、硝酸盐和亚硝酸盐超标。中部、西南部，地下水含氟量超标，形成水源型氟病区，影响到居民的身体健康。

3水资源与水环境管理现状及存在问题

3.1缺乏统一协调的管理机构和横向的联合与合作

一方面，由于长期以来水资源和水环境管理部门分工明确，各司其职，部门之间条块分割，缺乏横向合作机制，形成“多龙治水”的局面，各部门虽然都在努力，但往往得到1＋1小于2的结果，致使水资源的使用和水环境的治理相脱节；另一方面，监测数据等信息不能共享，对水资源与水环境综合管理没有进行全面系统的规划，难以实行综合管理。

3.2水资源与水环境管理制度不完善

由于没有实行水权分配制度，在水资源管理上缺乏一套完善的水价格机制，打井许可和取水许可制度没有得到真正的落实，没有从根本上遏制对水资源的乱开滥采，同时，有关水污染防治的制度未得到真正落实，工业和生活污水没有采取有效的防治措施，农业面污染没有得到有效的控制，造成水资源的极大浪费和水环境的恶化。

4水资源与水环境综合管理的意义

水资源作为整个国民经济发展过程中极其重要的自然资源，必须予以保护。同时，水作为环境的一个要素，在整个环境系统中有着极为重要的地位。水资源的短缺和水污染的加剧正在威胁人类的健康和安全，制约着社会经济的进一步的发展，水污染的治理和防治已经成为一项重要的课题。而对水资源及水环境进行综合管理，其目的就是要搞好水资源保护。

面对日益严峻的水资源短缺和水环境恶化的问题，实施水资源与水环境的综合治理是成安县的必然选择：一方面可以提高成安县水资源与水环境的管理能力；另一方面可从根本上改变水质恶化、地表水和地下水资源严重超采的现状，最终达到水资源可持续利用的目标。

5实行水资源与水环境综合管理的对策与措施

5.1明确目标

合理、可行的目标是指导水资源与水环境综合管理的纲领。成安县根据本县水资源和水环境特点及存在问题，并综合考虑不同时期可利用水资源状况、社会经济发展状况、产业结构调整等，以提高水资源利用效率，缓解水资源短缺的危机，改善生态环境，实现水资源的可持续利用和经济社会的可持续发展为原则，初步制定了近期2010目标，主要包括管理目标、节水目标、减污目标和水生态修复目标，即建立和健全水资源和水环境综合管理体制和机制，到2010年ET 值较现状降低10%，污染物减少10%，地下水超采量减少10%。

5.2建立水资源与水环境综合管理机制

2002年6月5日针对“中国水资源援助战略报告”研讨会的备忘录中指出：“中国的根本问题不仅仅是技术方面，还有机构和管理手段问题。”一语道出中国水管理机制的弊端及其重要性。

的确，长期以来，我国水资源保护管理较为混乱，水权分散，形成“多龙治水”的局面：气象部门监测大气降水，水利部门负责地表水，地矿部门负责评价和开采地下水，城建部门的自来水公司负责城市用水，环保部门负责污水排放和处理，再加上众多厂矿企业的自备水源，致使水资源开发和利用各行其是。管理分散、各自为政，就无法从政策、法规、规划、协调、监督等宏观上调节、控制与保护水资源，就会加剧水资源的危机，降低水资源的经济效益和综合效益。为此，建立一个强有力的水资源与水环境综合管理的机构，开展水资源与水环境综合管理的前提，是实现水资源与水环境综合管理的根本保证。

有鉴于此，成安县成立了由水务、环保、城管、农业、计委、财政等部门组成的水资源与水环境综合管理领导小组，下设办公室和技术专家租。领导小组由政府县长任组长，各有关部门的一把手为成员，负责协调相关部门的工作及项目办公室无法解决的问题；办公室办公地点设在县水务局，局长任办公室主任，负责办公室日常工作；技术专家组由水利、环保、农业和财政部门有经验的专家组成，组长由具有工程师资格的水利局副局长担任，主要职责是解决水质与水量综合管理的技术问题，以及编写技术文件，开展技术培训等。

5.3加强县水务局与环保局的协调和技术合作，建立联合审批取水许可与排污许可制度

水资源与水环境的综合管理工作是一个整体，是水利部门与环保部门的共同任务。因此必须加强县水务局与环保局的合作：其一，进行监测站点的整合，实现水功能区与水环境功能区信息整合，最终建立起水资源与水环境信息系统，实现监测及信息的共享；其二，结合水权管理，实行取水许可与排污许可的联合审批制度，最终实现取水许可与排污许可的协调管理。

5.4制定水资源与水环境综合管理规划

水资源与水环境综合管理规划包括水资源的高效利用（节约用水）和水环境的保护与治理两个方面。

5.4.1水资源高效利用规划在现状用水和节水水平综合评价的基础上，结合成安县的水资源条件、供需发展趋势、经济社会发展水平等综合因素，按照因地制宜、突出重点、注重实效的原则，制定一套系统的水资源可持续和高效利用规划，包括工程措施和技术、经济、管理等非工程措施。

（1）农业节水措施。农业节水措施包括工程措施和技术、经济及管理等非工程措施。

工程措施：工程措施可降低输水损失、减少灌溉用水量、提高灌溉水利用效率。主要包括：工程配套、渠系配套与渠系防渗、管道化输水、喷灌、微灌等。

技术措施：技术措施可提高农田水分生产效率，提高作物根系层土壤蓄水、保水能力，减少无效蒸腾蒸发量。主要包括：土地平整、良种化和平衡施肥、秸秆覆盖、膜上灌溉等先进灌水技术和耕作保墒技术等。

经济措施：包括研究和制定合理的水价政策，利用经济杠杆改变种植业结构，加大节水投入等。

管理措施：包括完善计量设施，实行总量可知和定额管理；以量计费，超额加价；水资源配置规划，水权管理及打井许可制度推广；建立、健全用水组织，推广农民自主参与的用水者协会和供水公司；制定节水灌溉政策与法规；加强组织管理、加强宣传教育等。

（2）工业节水措施。①提高工业用水重复利用率、回用率；②实行计划用水，提倡一水多用、优水优用；③根据水资源条件，合理调整产业结构和工业布局；⑥制定合理的水价，实行优水优价和累进制水价收费制度；⑦对废污水排放征收污水处理费，实行污染物总量控制等。

（3）城镇生活及服务业节水措施。实行计划用水和定额管理，加强节水宣传与教育，调整水价及改革水费收缴制度，推广使用节水器具、中水利用和改造城镇供水管网降低管网漏失率等。

5.4.2制定水环境保护及治理规划通过对污染源、污染物排放量的调查与预测，制定水环境保护与治理规划。

（1） 点源控制计划。严禁不达标工业污水排放；改变污水直接渗入地下的做法，埋设地下排污管道，把污水排入规定的污水处理厂，由污水处理厂统一处理；工业有毒污水达到排污标准后方可外排；对于一般工业污水和生活污水必须经污水处理厂处理达标后方可进行农田灌溉或做它用。计划兴建一座日处理能力为3万t 的污水处理厂，处理全部城镇工业和生活污水，处理后的污水大部分用于农田灌溉。

（2） 农业面源污染控制计划。采取平衡施肥技术；合理使用农药；加强管理和政策保障；并做好宣传教育 ［2］ 。

（3） 综合管理措施。 建立协调机构，制定并执行相应法规和政策，协调县内及各县之间的污染物排放总量问题，处理排污违规行为；制定污染物总量控制许可制度； 搞好农业面污染监测； 建立、健全地下水质的监测网络； 探讨建立排污权交易体系； 公开环境信息，如披露污染产业的污染环境行为； 制定浅薄层淡水、微咸水的利用方案； 实施地表水、地下水联合调度，开展地下水回灌，采取各种可能的技术和手段，遏制地下水位的下降态势； 提出建立和完善水资源保护管理体制与政策法规体系的建议。

5.5运用经济手段，促进节水治污

调整和制定合理水价，建立合理的水价格机制，利用经济杠杆来促进节水、合理用水，是实现成安县水资源优化配置和水资源可持续利用的根本保障。

为此，成安县在充分考虑供水成本、居民可支配收入、人均生活用水量、工业用水单耗、农业生产成本、灌溉定额及城乡现状水价水平的基础上，制定成安县水价调整计划：到2010年城镇生活综合水价将由目前的1.46元/m 3提高到 4.00元/m 3 ，平均每年提高35％；工业用水的综合水价将由目前的1.93元/m 3提高到3.5元/m 3，年均提高16％；农业用水水价由0.11元/m 3提高到0.15元/m 3，年均提高7％。对地表水和地下水收取不同的水资源费标准，并计划于2009、2010年开征农业用水的水资源费 ［3］ 。

同时，根据成安县的《水权分配管理办法》《水权使用办法》以及《水价及水资源费管理办法》等，成安县生活用水实行计划内用水成本价及计划外用水加收水资源费的制度，工业用水则收取水资源费、环境保护费及补偿他人的不利影响费等；污水排放收费实行总量控制制度，对排污权以内的排污量，收取国家规定的排污费，对超出部分，按用水量累进收费的办法进行。

如此，成安县通过建立健全水价、水资源费征收政策和办法，合理调整水价，加大水资源费征收力度，逐步提高征收标准，用经济手段制约用户随意打井取水和滥用水资源，来控制地下水的开采量。

5.6重视能力建设

1991年，在荷兰召开的“水利部门能力建设会议” 的“代尔夫特宣言” 指出：下一世纪水管理部门的能力建设新策略是全球需要„„能力建设是一个最重要的全球概念，并且是一个在水管理部门可持续发展中的战略要素。能力建设由三个基本要素构成：（1）建立一种具

备适当政策和法律体系的有利环境；（2）组织机构发展，包括社区参与；（3）人力资源发展和加强管理系统。

为此，成安县一是从完善取水许可制度、培养造就一支高素质、高水平的执法队伍、建立用水计量及征收水费制度、建立定额分配制度、完善监测制度以及建立节水奖励政策等方面加强水资源与水环境政策的制定和执法队伍建设，二是为建立一支有知识、结构合理、高素质的专业化队伍，制定了人员培训计划；三是为提高水资源与水环境管理水平，计划增加必要的办公设备来实现水资源与水环境管理的自动化目标；还将通过网络建设、软硬件配备、数据库软件应用等内容来完善信息化建设；四是针对水资源与水环境管理上存在的问题，开展农业面污染监测及研究、水权理论、真实节水、微咸水及浅薄层淡水开发利用、城区地下水监测五个课题的研究工作，并进行相关的技术咨询。

5.7鼓励群众参与，增强全民节水意识

《中国水资源援助战略报告》明确指出：水资源管理必须是一项既“自上而下”，也需要“自下而上”的工作。近年来，在水资源管理中的“自上而下”的工作诸如政策、法规、规章制度、机构的建立，水量的分配、水质标准的制定以及跨部门与省际的合作等；水资源管理中的“自下而上”方面则是指用水户的参与，包括企业家、城镇居民、供水公司或供水管理组织，农民用水者协会及农民公众代表等，他们是最终确定水资源如何利用和防止不合理利用的参与者。在建立合理的水资源管理体制时，需要考虑他们的观点和动机，确定和加强他们的职责。为实现“自下而上”的方法，成安县组织了多形式、多层次的社会公众参与，建立了自主管理灌排区（SIDD ）、社区驱动发展（CDD ）和农民用水者协会（WUA ）等组织，还经常组织与水资源和水环境管理有关的各种讨论、咨询与宣传活动，教育和动员用水户，提高他们对水的利用和保护效率，在规划和管理过程中考虑它们的想法；并充分利用一切宣传形式，大力宣传节约用水的方针、政策、法规和科学知识，增强全社会的节水意识，树立起节水光荣的社会风尚。

6结语

水资源与水环境综合管理要研究的是水利与环境的相互关系，促进水利工程发挥更大的改善环境作用，并尽量减免水利工程开发、建设对环境产生的不利影响。它既研究水利开发带来的环境问题，也研究由于环境变化对兴修水利提出的新任务与新要求，以及管理体制的完善和发展，应调动各单位、各部门及全体公民均能积极参与水资源与水环境管理工作。进入21世纪，中国水资源与水环境管理应进入一个高度统一、宏观与微观相结合、功能齐全、多目标多层次，全方位的现代化管理阶段。