社会调查案例分析

社会实践报告

教育层次（本科或专科）： 本科

实践报告题目：

分校（站、点） 上海电视大学虹口分校

姓名： 蔡 斌 学号： [1**********]17 年级： 10春行政（本）专业： 行政管理

指导教师：

日期： 2011 年 10 月 16 日

提 纲

一、案例概要

（一）案例来源

（二）案例内容概要

二、案例分析及对策

（一）案例中发现的问题

1、政府机构臃肿

2、政府职能不清

3、工作效率不高

（二）行政管理学理论依据

1、准确把握政府机构定位和职能是公共行政的基础

2、正确认识政府职能存在的问题是推行行政改革的根本

3、提高行政效率是开展行政管理改革的重要环节

4、强化机构编制管理是防止机构人员膨胀的重要措施

5、实现有效行政监督是确保政府高效履职的有效途径

6、积极推进电子政务是提高政府工作效率的重要方法

（三）解决问题的对策

1、以顾客为导向，摆正政府职能定位

2、应信息化发展，推进政府组织变革

3、推进绩效管理，提高政府工作效率

4、加强行政监督，完善财政预算管理

5、推进电子政务，促进电子政务应用

三、分析的结论及其推论

（一）结论

（二）理论及实践推论

（三）感想

内 容 提 要

政府机构臃肿，职能不清，效率不高的“官场病”，严重制约和影响政府职能的发挥。政府机构是行政管理活动的重要主体，是行政权力、政府职能的物质载体，政府职能是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府职能发挥是检验行政效率高低的标准。为此，必须着力于正确履行政府职能进行系统地改革，加强编制管理，完善行政监督，则有助于提高行政效率，保证改革措施的落实。现代信息技术和政府管理观念的融合，产生了电子政务，对实现政府组织结构和工作流程的优化重组，提高行政效率指明了一个发展方向。

我们必须理清政府职能，解决政府如何“正确做”的问题。顺应信息社会发展，推进行政体制改革，运用绩效管理思想、加强行政监督，推进电子政务，才能确保行政效率提高，促进政府工作的发展。

关于扬州机关借用人员膨胀的原因分析

一、案例概要 （一）案例来源：此案例来自于2008年12月30日《人民日报》。标题是“扬州机关部门借用人员高达数千人，‘官场病’催生借用人员膨胀”

（二）案例内容概要

“在市级机关100多个部门中，有50个部门办了76种刊物，内部人手不够，还借用外来人员。目前，扬州机关部门借用人员高达数千人，财政为此一年要花费2亿多元。”

《广州日报》2008年12月31日刊登郭立场的文章说，英国学者帕金森曾深刻揭示行政权力扩张引发人浮于事、效率低下的“官场传染病”。一个不称职的官员可能有三条出路：一是申请退职，把位子让给能干的人；二是让一位能干的人来协助自己工作；三是聘用两个水平比自己更低的人当助手。前两条路都走不得，看来只有第三条路了。由此他得出结论：在行政管理中，行政机构会像金字塔一样不断增多，行政人员会不断膨胀，组织效率越来越低下。

政府机构工作效率不高的根源在于政府服务具有公共性、垄断性而缺乏竞争性。按常规理解，精简机构和人员，减少财政供养人口，减少管理层次，压缩政府规模是从根本上降低行政成本、提高行政效率的有效措施。然而，以往总是把制度创新局限于机构和人员的裁减，缺少其他配套制度的保障，以至于出现了精简、膨胀，再精简、再膨胀的现象，问题得不到彻底解决。我们目前最紧迫要做的是，真正把政府职能转移到社会管理和公共服务上来。政府重点抓好公共物品的生产与供给；尽可能地放权于社会，把社会能解决的事尽量交给社会去做，提高政府的工作质量。

二、案例分析及对策 （一）案例中发现的问题

该案例以“扬州机关部门借用人员高达数千人，‘官场病’催生借用人员膨胀”为题，直指扬州市级政府机构工作效率不高的问题，观点一针见血。

1、政府机构臃肿。1999年中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》（中办〔1999〕2号文）明确指出，省级政府工作部门分为组成部门和直属

机构；省、自治区政府工作部门（含委、厅管理机构）精简为四十个左右。扬州市级机关有100多个部门，市级政府机构臃肿问题显而易见。

2、政府职能不清。中办〔1999〕2号文明确要求，政府机关不再办经济实体，已经办的要限期脱钩，解除政府主管部门与国有企业的行政隶属关系。扬州市级机关100多个部门中，有50个部门办了76种刊物，与规定要求不符。

3、工作效率不高。一个地市级政府机关，借用人员高达数千人，财政为此一年要花费2亿多元，造成了扬州市政府财政供养人口过多，行政成本过高的问题，使地方政府有限的财政资金运行紧张，严重影响地区的发展。

（二）行政管理学理论依据

行政效率是评价政府行政机构工作，衡量政府职能履行程度的重要标尺。政府机构庞大臃肿，层次过多，职责不清，互相扯皮，是形成官僚主义的一个重要原因，更是行政效率低下的具体体现。可以说，政府的定位和履行职能的准确程度，行政效率的高下，直接影响到党和政府在广大人民群众心目中的形象。

1、准确把握政府机构定位和职能是公共行政的基础

政府机构是行政管理活动的重要主体，是行政权力、政府职能的物质载体。政府机构是国家机构的组成部分；政府享有的行政权力是国家权力的组成部分；各级政府机构则都是整个国家行政机关系统的组成部分，并以担负国家公共行政事务为主要职能。

政府职能，是政府依照法律对国家和社会公共事务、社会生活诸领域进行管理时，应承担的职责和所具有的功能。政府职能是政府一切活动的逻辑与现实起点，反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。

政府权力来自法定的政府职能，政府职能是公共行政的核心内容，直接体现公共行政的性质和方向。其次，政府职能是政府机构设置的根本依据。政府机构作为政府职能的物质载体，其设置必须依据政府职能这一重要标准。其三，政府职能转变是行政管理体制和机构改革的关键。政府职能的增减、分合，决定了政府机构的调整和改革。第四，政府职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准。公共行政的最终目标在于追求行政效率的不断提高。

2、正确认识政府职能存在的问题是推行行政改革的根本

当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，改革开放进入关键时期，同时也是人民内部矛盾凸显期、刑事犯罪高发期、对敌斗争复杂期。巩固党的执政地位、维护人民群众合法权益、促进社会和谐稳定，需要推进政府职能转变。

目前，我国政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约经济社会发展。

为此，我们必须正视“政府部门办事效率不高，导致政府公信力下降，普通百姓按正常程序办事难”的问题，厘清政府职能，对政府机构进行改革，推进政府职能从“管制”向“服务”转变。

3、提高行政效率是开展行政管理改革的重要环节

行政效率，是指政府机关及其工作人员从事公共行政管理工作所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系。行政效率的高低直接影响到政府及其工作人员在公众心目中的形象和地位。

政府职能发挥是检验行政效率高低的标准。政府职能规定了国家行政活动的基本方向，也是建立行政组织和进行机构设置、人员配备的最基本依据。行政职能的变化必然带来行政机构、人员编制以及运作方式的调整或改造。

提高行政效率是实现更好地为人民服务、对人民负责的题中要义，也是公共行政管理的宗旨，公共行政活动的起点和落脚点。行政效率则是检查和衡量政府机关和公共行政管理活动有效性的一个重要标准。行政效率关系到中国的社会主义现代化进程。高效的公共行政是国家和社会全面的发展必要保证，是建立和发展社会主义市场经济的必要条件。

4、强化机构编制管理是防止机构人员膨胀的重要措施

政府机构设置和编制管理，即对政府机关的职能配置、机构设置、人员数额及人员结构的管理。机构编制管理工作，一是，根据国家在一定时期的方针政策及行政管理的需要，对各政府机构的职能进行配置、调整；二是，规范机构设置的名称、性质、级别、规模、序列、层次、数量等方面的内容；三是，对机构中的人员总额、人员结构、职位配置等方面的管理。

政府机构设置和编制管理，具有集中程度高、综合性强、经常性、长期性的特点。首先，政府机构和编制管理，实行中央统一领导、地方分级管理的体制，具有一定的“钢性”。其次，机构编制管理的范围较宽，涉及到各个机关和单位，需要在保持基本一致的基础上，根据各自特点采取不同的管理方法。再有，政府机构设置和编制管理是一经常性、长期性的工作。只要有管理机关和单位、组织存在，机构编制管理就不能停止。

机构编制管理中关于机构、人员数量的确定，影响到政府机关人力资源管理的各环节。同时，由于政府机构非生产性特征，机构设置和人员编制的要考虑到

经费来源及财政支付能力；而财政管理中行政和事业经费的开支要以机构的设立为前提，以编制数额为依据。

5、实现有效行政监督是确保政府正确履职的有效途径

行政监督，是国家机关、政党、社会团体和人民群众，对行政机关及其公务人员的行政行为是否依法遵纪，实施督促、检查、纠正的活动。既包括行政机关内部上下级之间，以及专设的行政监察、审计机关对行政机关及其公务人员的监督，又包括执政党、国家权力机关、司法机关和人民群众等多种社会力量对行政机关及其公务人员的监督。

行政监督的内容主要有，监督行政机关的组织、职责、程序、措施与资源是否得到合理配置，以及行政主体的具体行政行为是否合法。国家行政机关在行政管理活动中的官僚主义现象，以及行政机关公务人员腐败现象，严重影响和败坏了党和政府的形象，损害行政机关的权威，则是行政监督的重点。

加强行政监督，可以防止行政权力被滥用，有助于帮助行政机关公务人员树立和提高公仆意识、法制观念，促进行政机关克服官僚主义和腐败现象，更好地为人民服务，从而建立一个“廉洁、高效、勤政、务实、责任”的政府。同时，加强行政监督，可以发展民主政治，使人民充分行使民主监督权，参政权和议政权，保证人民真正当家作主，管理国家的权力的真正落实。

6、积极推进电子政务是提高政府工作效率的重要方法

电子政务是现代政府管理观念和信息技术相融合的产物。所谓电子政务，即政府运用计算机、网络和通信等现代信息技术手段，实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间和部门分隔的限制，建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式，以便全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理与服务。

与传统政府的公共服务相比，电子政务除了具有公共物品的属性，还具有直接性、便捷性、低成本性以及更好的平等性等特征。推进电子政务，将政府的管理和服务转移到网络上来完成，有助于拓展政府服务空间，优化政府服务，促进政府工作、管理模式的转变，提高政府工作效率。

（三）解决问题的对策

加快政府职能转变，提高政府行政效率是一个理论问题，更是一个实践问题。这个问题最终要靠实践来解决，在实践中才能找到完整的答案。

1、以顾客为导向，摆正政府职能定位

政府是公共管理的根本目的是实现社会公共利益。在当代中国，公共权力及

管理机构的产生源于人民的委托和授予，因此，人民的利益就是公共利益。政府工作的根本目的是为公众服务,保障人民群众的身心健康和生命财产安全,不断满足人民群众需要,千方百计地为人民谋利益。真正把公众作为“顾客”来看待，以“顾客”的需求，应作为政府以及政府工作人员工作的出发点、立足点。

政府要从“善治”出发，树立服务型政府、有限政府的指导思想，明确政府部门应该管什么，不该管什么，怎么管理。要通过改革，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。要划清职责范围，切实解决缺位、错位、越位和权责脱节、职能交叉、推诿扯皮、效率低下等突出问题，真正实现政企分开。同时，政府要培养社会自我管理的组织，把政府包揽的事还给社会，由社会组织自行管理，以减少政务，理顺关系。具体到本案例，就是要将出版刊物等职责交予社会出版机构行使。

2、应信息化发展，推进政府组织变革

随着人类社会进入信息时代，信息已经成为最重要的生产要素；计算机逐步取代现代机械，成为最主要的生产工具；信息产业将逐步取代制造业，成为社会主导产业；人类的物质消费将从物品、劳务为主的消费，进化为信息消费；社会等级逐步缩小，多中心成为社会秩序的主流；文化的交流，经济上的互动、交流和通讯的便利，使整个人类紧密联系在一起。

为此，政府要按照结构扁平化，机构和人员灵活化，工作方式弹性化，工作单元团队化，组织系统开放化，管理取向人性化，管理机制市场化，组织虚拟化的趋势，对政府机关功能进行分化与重合。无论是机构调整，还是部门职责界定，都要有利于政府全面履行职能，实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。检验行政管理体制和机构改革的成效，既要看政府机构调整是否科学合理，更要看政府职能是否真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。

当前政府变革的重点应是，以专业化分工为方向，以组织的全息观为基础，对具有相近职能的部门进行整合；以公共管理任务为依据，以工作任务为中心，对政府组织、人员配置进行动态调整，实现工作单元的团队化；实现管理人性化，以人的价值实现为管理的基本目标，改变任务为中心的管理方法；促进电子政务的发展和应用。

3、推进绩效管理，提高政府工作效率

所谓政府绩效管理，就是收集政府绩效信息，进行绩效衡量，并以此设计与执行有效管理，推进绩效不断持续改进的整体活动和过程。绩效管理，有利于促进民主政治的发展，提高公共管理部门的绩效，明确公共部门的责任，强化激励机制，实现政府对资源的有效配置，改善公共部门的形象。

由于政府公共部门的垄断性、其工作目标具有多元化和弹性特点，生产过程

难以确定，产出衡量标准特殊，使得公共部门绩效管理存在困难。然而，强化公共部门的绩效意识，促使组织成员参与绩效改进，树立民本主义的绩效理念，促进绩效管理的制度化、法制化，建立健全激励机制，重视管理者的作用，可以提高政府绩效管理。在此过程中，将对政府机关成员实绩考核，与部门绩效相互结合，有助于提高成员的工作。

4、加强行政监督，完善财政预算管理

行政监督，既包括对行政行为合法性、合理性的监督，也包括行政行为效益的监督，以及对公务员职业道德素质的监督。加强行政监督，一是，做好行政组织体制、机构设置的监督。各级政府编制管理应做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致，决策和执行相协调，按不同类别和使用范围审批编制，不混用行政编制和事业编制，不挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。二是，对行政决策和决策执行情况进行监督，及时发现行政执行中的失误和偏差，防止错误的蔓延；三是，对公务员工作和行为进行监督，通过考核与测评，促使公务员发现自身问题，提高自身素质，高效地完成行政任务。

财政预算管理是经法定程序审批的、政府在一个财政年度内的基本财政收支计划，是政府的一项重要职能。财政预算直接体现着政府的政策意向，直接关系到社会经济运作的好坏。加强预算管理，必须硬化预算约束，增强预算的严肃性。要按照社会主义市场经济体制下政府职能转变的要求，本着效率的原则，合理界定政府的事权范围和财政的供给范围，建立起保障重点突出、分配合理规范、压缩约束有力、监督管理严格、符合市场经济要求的财政支出运行机制。

5、推进电子政务，促进电子政务应用

当前，信息技术发展改变了原有的社会管理模式，创造性地开发利用好政府信息资源，实现政府主要业务网络化、信息交换规范化、信息公开制度化，提高决策水平和工作效率，对实现政府职能，促进政府工作发展有重要作用。

推进电子政务，一是，要根据发展重点，依据实际情况，加快政府信息化建设；二是，加快政府信息化的相应法规和制度保障；三是，大力提高整体应用水平；四是，提高信息资源开发、利用质量；五是，提高公共部门的人员技能素质。

三、分析的结论及其推论

（一）结论

有效的政府是一个能够治理并且善于治理的政府。政府职能的准确定位，决定着政府的行政效率。推进政府的绩效管理，完善行政监督，加快电子政务建设，是实现政府“善治”的重要途径。

（二）理论（或者实践）推论

当今中国正处于一个机遇和挑战共存的发展关键期，近三十载的持续建设和不断改革为我国未来的发展奠定了良好的基础，但同时暴露出诸多深层次矛盾和问题。社会主义市场经济体制的建立和完善，带动和影响着政府部门的管治方式改变。提高政府行政效率，必须顺应信息社会的发展，满足广大人民群众对政府工作的新期盼。政府实现“善治”，要转变政府职能的越位和错位、缺位和不到位，明确政府部门应该管什么，不该管什么，怎么管理。通过改革，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。在此基础上，引入绩效管理理念，科学建立政府绩效评估体系，加强行政监督，保证绩效发挥。政府信息化建设则是提高效率，以此带动政府管理方式的一个重要途径。

（三）感想

通过参加社会实践和对这一案例的分析，我感觉当前行政改革的任务依然重大，必须大力推进改革，实现系统变革，才能真正实现政府工作的高效和提高，满足广大人民群众对政府工作的新要求、新期盼。