金融扶贫的成效分析(6.8)

金融借贷资本要素的“双到”扶贫框架分析

华农大农业推广专业云浮班2010届 陈孔堃 学号：AM20100160

【摘 要】当前我国大部分农村仍然处于贫困状态，缺乏金融资本要素发挥市场资源配臵的作用，导致农村在生产要素的投入中出现严重失衡的情况。本文基于这一客观事实，借助基础理论模型进行分析，从“多元生产要素均衡搭配促进农村经济发展”、“要素流通反作用于经济关系的建立”以及“资源量化管理”角度着眼，认为金融借贷的扶贫模式能把农业生产格局臵于商业社会环境当中，提高农村资源流动性，实现农民脱贫、农村致富、农业进步的预期目标。

关键词：金融；扶贫；生产要素；流动性；致富

在二元经济结构痕迹严重的中国，“三农”问题向来是政府高度关注的焦点，因为对于一个拥有7.2亿农民的中国来说，农村经济的快速发展不仅关乎国家的稳定和谐，而且对调节国民经济具有至关重要的作用。因此，要使农村市场具备这种可持续的调节能力，农民收入就必须稳步提高，农村自身就必须具有金融借贷的循环体系。所以在当前农业金融欠发达的背景下，通过外界投入增加流通货币，建立健全高效的扶贫模式，对现行打破以单一劳动力为主的农村生产

要素投入方式，把农村生产全面融入经济社会当中，具有非常重要的意义。

一、农村扶贫资金投入效果概述

1978年到1985年，全国农村没有解决温饱的贫困人口从

2.5亿人减少到1.25亿人，平均每年减少1768万人，贫困发生率从30.7％下降到14.8％。进入20世纪80年代以后，我国政府实施了大规模的扶贫开发工作，国务院成立专门工作机构指导扶贫工作，并投入了大量的人力、物力和财力进行扶贫开发。中央政府投入的扶贫资金主要包括三类：一是财政发展资金，二是扶贫贴息贷款，三是“以工代赈”资金。根据国家计委联合课题组[1]的调查资料，在1986～1999年，中央政府共投入了1313亿元资金用于扶贫，其中，支援不发达地区发展资金223亿元，以工代赈资金364亿元，扶贫贴息贷款726亿元。在国家投入如此巨大的情况下，我国农村的贫困人口仅由9600万人下降为3400万人，也就是说，从1986年国家施行大规模的扶贫开发以来贫困人口每年平均约减少640万人左右。尽管国家扶贫资金投入的规模不断扩大，但却没有获得应有的效益，究其原因，主要是扶贫资金的目标瞄准和投资决策出现问题。从全国扶贫工作来看，无论成绩还是经验，也不论矛盾还是摩擦，实际上都是围绕着资金转圈。据有关学者对西北和西南地区的典型调查，中国反贫困资金的漏出量占总投入的比重不低于50％，甚至可能高达

70％[2]。扶贫不仅是政府行为，也是全社会的共同任务，但在我国，扶贫活动本质上是一种政府行为。扶贫受援单位是由中央和省政府确定的贫困县，然后再由县政府将扶贫资源通过下级行政机构传递给贫困村和贫困户。这种资金的传递方式，瞄准的是区域而不是贫困乡村或户，是一种自上而下的扶贫战略，从而使贫困人口很难参与到扶贫资源的使用决策中来，以致引发了一系列问题。

二、金融“双到”扶贫优势理论分析

（一）扶贫资金一般审批流程分析

信贷扶贫资金由国务院扶贫办和中国农业银行按照计划下达到省扶贫办和省农行，具体发放由基层分行进行。在国家的扶贫资金中，扶贫贴息贷款占的份额较大，但农户往往申请不到。这是由多方因素造成的，农行的商业化性质与贴息贷款的目的与对象相冲突，贫困地区的农户自身的经济实力与农行的经营目标的冲突。一般情况下，农户首先要向县扶贫办中请，包括项目情况、资金额度、农户资料等。扶贫办审核后将其资料转给农行或信用社，然后农行或信用社对申请户进行信用状况调查。农户需向金融机构提供身份证复印件、私人章、村委会对其介绍信、申请帖、借款协议书及家庭情况登记，最后由金融机构决定是否发放。审批通过以后，双方签订借款合同，其后就能拿到贷款。发放时，金融机构要和贷款使用户签订借款合同，明确规定借款的数

量、用途、还款期限、利率及违约责任等，以保证资金到时足额收回。要求投放于经济效益好、有还款能力的贫困农户和项目，在投入使用后，不仅能带来自身的价值，而且还能创造出一个高于自身价值的新价值，即实现价值增值。因为扶贫贷款属于有偿资金，到期需要归还。[3]

（二）“双到”扶贫模式优势简述

从1996年开始，中央政府决定将贷款的使用重点重新放在农户的种养业上。但是，银行在发放时要求贷款户提供抵押物．而贫困户一般来说是无力做到这一点，在此背景下，银行过分强调农户的信誉差，因此在逐渐淡出农村市场；另一方面农户到农村信用社申请和使用了小额信贷，并且归还情况良好，但是缺乏适当产业项目引导，具有一定盲目性，以至于实际效果相当有限。

自2010年以来,广东开始推广“规划到户，责任到人”扶贫模式。具体针对每个贫困地区的问题提出相应对策，并演化为不同的帮扶模式，依靠发达地区干部职工牵引带动，以挂驻形式进行扎根帮扶，从而达到使落后地区脱贫的目标。“双到”扶贫模式优点主要有以下几个：一是灵活性高，可以按照不同地区的实际情况制定相应帮扶措施，避免“一刀切”带来效率损失；二是资金能确保到位，由于扶贫款项直接拨到贫困户手上，能够避免按地区划分款项时地方政府用于其他用途的扶贫项目中，无法保证实际帮扶效果；三是

在执行过程中，一般以为农户度身定造脱贫方案的形式解决实际问题，主动权在帮扶干部与农户手中，较少受到长官意志影响。

在众多“双到”扶贫的模式中，金融扶贫为成绩突出有效的一种扶贫模式。金融扶贫通过在社会筹集资金为困难农户解决生产过程中资金要素不足的问题，借以成立基层征信中心，为面临不同情况的困难农户度身订造相应规划并按诚信与可调度的生产资源情况拨出合适的贷款款项，从而帮助农户走出生产过程中劳动要素、资源要素偏多，资金要素不足的低产出循环。[4]

（三）金融扶贫模式下的增加产出理论分析

目前农村生产过程中以劳动力要素与资源要素投入占多数，资本要素投入较少，造成集约化程度偏低，生产水平欠发达，只能在低水平实现自给自足需要。另一方面，由于无法融入社会化大生产当中，且在现行社会发达分工体系情况下，某一项产业的投入需要相当多的资源要素，而农村生产中缺乏资本及集约化两项条件；有鉴于此，小农农业面临入不敷出的情况，因此在一定情况下无法避免萧条的出现。

但是，在有帮扶资本投入的情况下，农村的生产格局可以出现大的改变。首先对于资金本身而言，它是国民经济运行中物资的货币表现。资金只有出于不断的运行过程中，才能发挥作用。资金在运行过程中依次经过流通过程、生产过

程、流通过程三个阶段，并采取货币资金、生产资金、商品资金和货币资金四种形态完成资金的运行并实现增值，这一运行过程令资金处于一个不断周而复始的过程中，并反映着特定的物质内容，同时也是资金耗费和补偿并不断增值的过程。其次，在微观个体生产要素流通领域，增加货币资金投入可以提高产出，而且在市场完全竞争的情况下，资本的供给和相应的产出会受到利息和很多市场因素的制约，而扶贫资金又多数是低息甚至是无息的贷款，因此资本理论上是投入越多产出就越多。[5]事实上，限于农民自身的管理水平，不可能发生这种情况，而符合客观的是，农村主要产出未农产品，农产品市场可近似认为是完全竞争市场，因此当资本投入增加时，产出必定会增加，农民也因此会有所积累而摆脱贫困状态。再次，从宏观经济角度而言，农业部门作为社会化大生产的一部分，无可避免会涉及各种要素的交换流通当中。但是限于我国二元结构的特殊性，农业部门并没有与社会其他产业部门进行良好的要素交换。但是在增加“双到”金融扶贫款项投入之后，农业部门就等于增加资本生产要素，此时可以更好地与第二、第三产业部门进行要素交换。从社会角度分析，这相对于增加农村社会整体流动性，而缺乏资本流动，恰恰是农村社会产出低的一个重要原因。因此，以金融资本要素进行投入的扶贫方式符合当前我国农业生产水平偏低的状况，能从实际上解决贫困户的脱贫问题。

三、问题、建议和结论

（一）主要问题综述

一是除到户项目外，应建立一定数量的村级项目。村民普遍反映“双到”扶贫很少存在资金到户难的问题，如何做好基础设施建设，进一步提高贫困地区的农户收入是今后扶贫工作的一个着重点。贫困地区的基本建设主要是当地的基础设施建设，包括交通、水利、电力、农田、通讯、卫生、教育等方面的相关建设。关键的是改善当地的生产生活条件。从已经实施的“双到”扶贫的效果来看，贫困户不难申请到扶贫贷款，但资金到户后周边没有一个成熟的硬件配套环境，最终结果可能是扶贫资金到户以后，出现效率递减现象，从而增加贫困户的生产成本，乃至出现入不敷出情况。

二是帮扶对象的确定与覆盖存在不对称现象。现在的扶贫资金基本上由省到县、村，这样作为中间层次的地市级和镇级层次可以从传递过程中剔出，这样固然可以节省一部分管理费。就目前来说，能直接瞄准村是理想的，但是成本太高，因此到资金到户，核实信息真实性的工作难度非常大。这就需要在现有的条件下，充分利用现有的资源。可以通过定出有关贫困的测量标准，根据各个乡镇的贫困村的数量，然后确定目标贫困村，根据贫困乡里贫困村的情况确定目标群体。在这个过程中，如何避免可能有的本来应该是帮扶户的却没能受惠，而不是帮扶户的却被定为受助对象，扶贫资

金产生了偏离，使非贫困群体受益，就成为信息管理与核实中的关键问题，而往往这种情况也是普遍现象，这也是扶贫效率损失的一个主要方面。

（二）具体对策和建议

一是扶贫资金的投向准确，需要瞄准贫困户的实际项目需求。虽然按照前面已论述“双到”扶贫资金投向的优势所在。扶贫干部应根据各地的实际情况，选择能切实解决贫困问题的项目，否则投向不合理，只能造成扶贫资金的浪费。打个比方，农民想灌溉麦田，水源充足，水渠流畅，但由于负责灌溉的人员不知农民灌溉哪里，以为是灌溉稻田，结果是麦田最后干涸而死。在选择扶贫项目时，必须做好前期的项目论证问题，要看是否为贫困地区和贫困人口的需求项目，坚持参与式扶贫，注重贫困人口和基层组织参与扶贫项目选择。同时还要做好市场导向，因为农民对市场信息不敏感，往往在项目选择上具有盲目性，导致扶贫效果不佳。

二是更好地瞄准目标群体，想要“双到”扶贫模式取得成功，提高信息管理水平，减少扶贫资源的偏离和渗漏提高扶贫资金的使用效益是必须解决的问题。首先要求资金的使用者是扶贫的目标群体，如果非贫困群体使用了扶贫资金，只会使贫困者越来越贫困，从而使贫富差距越来越大。这就要求对贫困标准进行细分和界定，基层行政单位应该对进行统计和划分，省级行政单位应该负责资源调配和督查等工

作，以便把有限的扶贫资金真正用在刀刃上。同时还需要法律作为保障，国家要对扶贫资金的审批、使用、审计制定相应程序。贫困群体的统计等工作用立法的形式保证其顺利进行。目前我国在这方面存在很大的欠缺。

三是为了更好地解决扶贫项目的“效益外溢”问题，政府应充分发挥其政府职能，从而提高扶贫资金的绩效。在第四章曾提到扶贫项目的“效益外溢”问题，虽说在目前形势下很难消除，但“效益外溢”从根本上说是一个外部不经济的问题，不加控制是不行的。这就要求选择的扶贫项目必须是与反贫困直接相关的，对提高穷人收入水平、改善贫困人口生活质量没有直接关系的项目排出在反贫困之外；扶贫项目受益人必须大多数在贫困线以下的穷人以及在贫困线附近徘徊的低收入人口。

四是注重制度创新，提高扶贫资金的使用效益。发展经济学认为，制度与土地、资本、信息、人力资本等生产要素一样也是稀缺的。反贫困的实践告诉人们，相对于反贫困的实践需求而言，“制度供给”总是落后于“现实需要”。为了堵住原有的漏洞不断地颁布新政策、新制度和新法规，而在运行中又可能出现新的漏洞，因此制度、法规必须根据形势不断修改、调整和变化，这也就是创新。根据罗斯托的经济成长阶段理论，他认为一个国家要实现经济起飞，必须具备的三个条件之一是，必须进行一些制度上的改革，为保证

“起飞”创造一个优良的政治、社会和制度结构。

五是“双到”扶贫过程中，除了改变贫困地区的基础设施外，还应注意提高人的素质。因为贫困地区落后的原因，除了自然环境因素外，人力资本素质偏低也是一个不容忽视的问题。扶贫先扶人，国家必须注意贫困地区的教育问题，只有人的身体素质和智力素质得到改善了，才能从根本上改变贫困地区的落后面貌，从而使这些贫困者不会输在起点上。

参考文献

[1]中农办．春节前2 000万农民工失业返乡[EB/OL].http：//money.163.corrd09/0202/10/5152AQQA00252G50.htm]．

[2]陈家海．中国区域经济政策的转变．上海：上海财经大

学出版社，2003

[3]杜晓山．中国农村小额信贷的实践尝试．中国农村经济，

2004(8)：12～19

[4]国家计委联合课题组．“十五”期间我国农村扶贫开发

战略思路与对策．经济研究参考，2001．78：2～40

[5]章奇．中国农村金融现状与政策分析[EB／OL]．http：

// www.hxzs.ors/htmb'2006—08／1127．htm.

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