关于贫困地区扶贫开发构建和谐社会试点的调研报告

　　ＮＮ位于四川盆地东北部、嘉陵江中游，幅员面积1.25万平方公里，总人口729万，其中农业人口585万，是一个典型的革命老区、丘陵旱区、贫困大区。全市9县（市、区）中有4个国家扶贫工作重点县，1138个重点贫困村，到20XX年底全市重点贫困村中还有人均年收入683元以下的特困人口6万人、684－944元的低收入贫困人口25万人。

　　20XX年6月，国务院扶贫办为落实胡锦涛总书记视察ＮＮ时的重要嘱托，确定在ＮＮ开展扶贫开发构建和谐社会试点工作。一年多来，ＮＮ市紧紧抓住这一难得的历史发展机遇，以ＹＹ县和ＳＳ库区为重点，“从群众最急盼解决的事情做起，从打基础利长远的事情做起，从具备基本条件的事情做起”，逐步探索出“一手抓产业培育促进发展，一手抓解决百姓疾苦促进和谐”的扶贫开发构建和谐社会新路子。为此，我们全国人大代表ＮＮ组的成员就ＮＮ扶贫开发构建和谐社会试点工作进行了专题调研，认为其做法值得推广，成效令人欣慰，现将调研情况报告于后。

　　一、主要做法

　　ＮＮ在扶贫开发构建和谐社会试点工作中，始终坚持把突出产业支撑，解决百姓疾苦，尊重群众意愿，提高农民素质，推进基层民主政治建设等作为重点，着力机制创新和制度创新，坚持一切发展依靠群众，一切发展为了群众，一切发展成果由群众共享，极大地加快了试点工作进程。

　　(一)突出产业支撑，促进经济发展。ＮＮ市委、市政府针对ＮＮ的主要矛盾仍然是发展不足，最大问题仍然是产业培育滞后的现状，经过深入调研和慎重的决策思考，响亮地提出了“一手抓产业培育促进发展，一手抓解决百姓疾苦促进和谐”的工作思路，将产业培育作为扶贫开发和新农村建设的核心内容，支撑农民持续增收，促进经济持续发展。一是做大做强工业经济，增强反哺功能。大力实施“20户龙头企业倍增计划”和“100户中小企业成长计划”及“六个百亿工程”，做大做强石油化工产业、汽车汽配产业、丝纺服装产业、农产品加工业等四大产业，实现工业经济的突破性发展，增强工业反哺农业，城市支持农村的功能。二是大力培育特色产业，带动农民增收。大力提升农业产业化经营水平，突出特色和优势。围绕各县(市、区)确定的1-2个立县富民主导产业，重点支持国家、省、市级重点龙头企业上档升级，倾力打造一批龙头企业集群，壮大县域经济实力。强力推进顺(庆)西(充)优质农产品生产加工示范区建设，重点抓好“一江三线”(嘉陵江、国道212线、潆溪-新政-马鞍线、嘉陵-高坪-营山沿线)的产业突破，全力扩张一批有龙头企业带动、特色明显、规模较大、品牌较响、标准化程度较高的种植基地和养殖园区。积极引导龙头企业采取寄(托)养制、订单收购、建立风险基金、生产要素入股等多种经营方式，鼓励扶持农村专业合作经济组织带领农民开拓市场，提高农业组织化程度，让更多农民增收得实惠。三是强化劳务技能培训，提高劳务效益。依托职业技术院校、劳务培训基地及各类培训机构，大力实施“农村贫困劳动力转移培训工程”、“百万农民工技能培训工程”、“劳务品牌工程”和“证书工程”,重点抓好“川妹子、川厨师、川建工”等劳务品牌培训和定单培训，提高农民工择业竞争能力和务工收入水平。加大有组织、成建制劳务输出力度，加强农民工维权服务体系建设，强力实施“回引工程”，大力发展以民营经济为主的农村二、三产业，推进农村工业化、城镇化，增加就业岗位，就地吸纳农民，拓宽增收渠道。四是大抓旅游产业开发，统筹城乡发展。ＮＮ把旅游业作为重点产业来抓，围绕打造嘉陵江生态文化旅游精品、嘉陵江第一曲流旅游区、ＹＹ朱德故里和阆中古城等龙头带动旅游产品的开发，圆满完成创建中国优秀旅游城市目标，使旅游产业成为了ＮＮ新的支柱产业，促进了城乡统筹发展。

　　(二)关注民生疾苦，解决百姓“六难”。全市认真按照“一水二路三产业四人居环境五社会事业六民主法制”的思路，在重点贫困村大力实施了整村推进扶贫战略，努力把解决影响百姓疾苦的行路难、饮水难、就医难、上学难、用电难、增收难作为扶贫开发构建和谐社会的关键来抓。ＹＹ县在试点工作中，以农村人饮、道路建设为重点，加快朱德故居园区建设和县城迁建，着力改善农村基础条件，推进两年发生大变化，迎接朱德同志诞辰120周年。在ＳＳ库区，紧紧围绕“一低保两救助（农村最低生活保障和特困救济、大病救助）、解六难（行路难、饮水难、上学难、就医难、用电难、增收难）、一迁建（农民就地迁建）”八项工作重点，迅速启动，精心实施，实现三年扶贫攻坚初见成效的目标。ＳＳ库区扶贫的基本作法形成了ＮＮ扶贫开发的新特点，丰富了扶贫发构建和谐社会的新内容和新经验。省委书记张学忠在20XX年7月视察ＳＳ库区扶贫工作后指出：“ＳＳ水库抓水、路建设和产业发展的作法应予以总结”。

　　(三)尊重农民意愿，发挥主体作用。ＹＹ县在试点工作中确定扶贫新村建设改变过去由政府指定为群众主动竞争，由干部决定为群众民主决策，由干部管理为群众自已管理，让农民参与决策、规划、建设、管理的全过程，充分体现了农民的主人翁地位，激发了群众参与扶贫开发的积极性和主动性。该县以协会的方式充分发挥农民的主体作用效果非常明显，他们对无发展基础、无主导产业的村，从文化切入组织协会；对有一定基础、正在发展产业的村，按照“群众入股、政府配股、贫困户赠股”的方式，从金融合作切入组建协会；对基础较为完善、已有一定产业的村，从产业切入组建协会，逐步探索出“新村确定民争、建设项目民决、村务活动民理、和谐农家民选、贫困农户民评、发展协会民办、环境卫生民护、后续工程民管”等新做法和新经验，把以人为本，尊重民意，激发群众活力，发挥农民的主体作用贯穿在扶贫开发构建和谐社会和新农村建设的始终，解决了过去扶贫开发中群众被动参与、存在“等、靠、要”的问题。

　　(四)强化自我教育，培育新型农民。针对贫困地区农民科学文化知识匮乏、发展意识缺位、民主法制意识淡薄、思想道德素质有待提高等情况，在农民群众中广泛开展了“四比四看”（通过解放前后的对比，看到自身地位的变化和提高；通过改革开放前后的对比，看到生活水平、质量的变化和提高；通过税费改革前后的对比，看到实际收入的变化和提高；通过整村推进前后比较，看到村容村貌的变化和改善）、“四进农家”（政策进农家、法律进农家、科技进农家、卫生进农家）、“四项评选”（评选和谐农家、评选满意干部、评选先锋党员、评选守法公民）、“四项查看”（查看群众收入是否增加、查看干部作风是否转变、查看长效机制是否建立、查看人民群众是否满意）的“四个四”活动。如ＹＹ县利用农闲时间，引导农民组建锁呐腰鼓队、说唱队、秧歌队，自编自演，说身边人、讲身边事。利用现代远程教育网络等手段，组织农民学技术、学科技，开阔视野、增加知识。教育广大农民群众养成良好的卫生、生活习惯，提高其思想道德观念、政治觉悟和广大干部群众对扶贫开发构建和谐社会的认识，让一大批有文化、懂技术、会经营、明礼仪、知党恩的新型农民迅速涌现。

　　(五)探索“四权”模式，整合政治资源。在扶贫开发构建和谐社会试点工作中，为整合村民自治政治资源，实现民主管理，探索出了“强化村党支部的领导权、保障村民大会的决策权、落实村委会的执行权、完善农民群众的监督权”的“四权”模式，变“为民作主”为“让民作主”，“大事让农民说了算”，最大限度调动了农民积极性，激发了村级组织活力，理顺了村级组织的工作关系。如ＹＹ县日兴镇九湾村党支部组织群众采取投“玉米粒”的方式，表决扶贫新村建设中该办事情的先与后；阆中市飞凤镇桥亭村采取“双向选择提议、村民会议决策”的办法，使一事一议的难题得到了有效解决。“四权”模式受到了中组部、中央先教办和《人民日报》、《四川日报》等媒体的广泛关注和高度评价。今年3月全国扶贫办主任会议在ＮＮ召开后，全国各省(市、自治区)已先后有近1000人次来ＮＮ学习考察扶贫开发构建和谐社会的新经验。中央党校党建研究部主任王长江同志在今年9月考察了ＹＹ的试点工作后说，“ＹＹ扶贫开发构建和谐社会的种种探索至少将我们的研究成果提前了三年以上”。

　　二、初步成效

　　ＮＮ在扶贫开发构建和谐社会试点工作中，以统筹城乡发展，改善农村基础条件和提高农民生活水平为重点，大力实施整村推进、产业扶贫和劳务扶贫“一体两翼”战略，使农村的基础设施、长效产业、人居环境和社会事业等方面发生了显著变化，促进了经济社会和谐发展。为此，胡锦涛总书记批示：“设想很好。已初见成效。望坚持不懈，扎实推进。让广大农民得益”。

　　(一)贫困村生产生活条件有新改善。通过兴水、修路、立产业、农户“三建五改”(建家、建园、建沼气池，改路、改水、改厨、改厕、改圈)，解决了长期困扰贫困农户的水、路、电、通讯等瓶颈问题，贫困乡村生产、生活条件和生态环境明显改善，建成了ＹＹ黄氏祠村、高坪青林村、蓬安桂花村、营山锁水村、西充鹤鸣庵村、南部望月村等一大批各具特色的文明新村。目前全市40%的农户吃上了清洁卫生的自来水，60%的乡通了油路，70%的村通了泥结碎石路，95%的村社通了电，90%的农户告别了茅草房住上了砖瓦房，中低产田土通过改造下降到30%，森林覆盖率达到32%。ＹＹ县新建各类人饮工程近2万处，提前1年解决了胡锦涛总书记非常关心的ＹＹ26万人饮水困难问题，并在20XX年遭遇百年罕见干旱中发挥了巨大作用；投资10.6亿元，装机10.8万千瓦的新政航电工程全部建成投产；思德水库综合整治，水库大坝除险加固全面完成并恢复蓄水；新建通乡油路98公里、村社道路372公里、便民路232公里，连接ＮＮ、ＹＹ和朱德故里马鞍镇的“两路一桥”(潆溪-新政路、新政-马鞍路、新政嘉陵江大桥)工程于20XX年10月如期竣工通车。ＳＳ库区72个重淹村仅一年多时间，就新建人工井（机井）489口、供水站63处，整治维修山坪塘27处、蓄水池114口，维修提灌站9处，解决了近万人的饮用水困难；新修了287公里村社道路，有38个村通了村道公路，备受库区人民关注的西河大桥已于7月28日开工，其它配套工程正在抓紧建设；对生产条件恶劣、长期缺水的453户1841人实施就地迁建，集中居住，影响ＳＳ库区群众多年的难题初步得到解决。

　　(二)特色产业培育有新成效。通过产业扶贫,全市建成了一批蔬菜、林果和畜禽等特色产业基地和专业乡镇村社。探索出了嘉陵凤垭山“业主+农户”、南部“先锋蚕业合作社+农户”、高坪“富达公司+竹业协会+农户”、顺庆“托牛所+农户”、蓬安“龙头企业+寄养农户”等现代农业的经营模式，初步形成了畜牧、优质粮油、丝纺、果蔬、竹药、水产等六大特色产业链，培育了规模以上重点龙头企业80家，其中8家跻身国、省重点龙头企业行列，发展了较为规范的农村专合经济组织1230多个，带动60%的农户进入了农业产业化链条，使20多万贫困人口从中受益。仅ＹＹ县就引进农业产业化龙头企业5家，新建獭兔养殖基地40个，年可出栏獭兔500万只，全县已初步形成了獭兔、生猪、粮油、水果、劳务输出等五大产业。全市近两年还通过扶贫培训、阳光培训等途径，开展农民工技能培训70万人次，开展农村实用技术培训120万人次，每年输出农民工达157万人以上,创劳务收入90多亿元，支撑起农民增收的半壁河山。

　　(三)县域经济实力有新增强。预计20XX年工业销售收入将超过300亿元，财政收入可突破10元，三次产业结构去年首次实现二产超一产。全市20XX年上半年GDP达到175.4亿元，同比增长14.1%，增幅列全省第七位。地方财政一般预算收入完成6.0亿元，同比增长31.3%，增速比GDP增速高17个百分点。工业效益综合指数达到204.1个百分点，同比增长37.1%；规模以上工业企业实现净利润3.1亿元，增长33.4%；城镇居民人均可支配收入达到4468元，增长10.5%，高出全省0.7个百分点；农民人均现金收入达到1389元，增加176元，增长14.5%，高出全省1.8个百分点。全市规模以上工业企业达到345户、净增68户，工业增加值42.5亿元、增长34.9%、增幅列全省第二，工业销售产值156.5亿元、增长49.2%、增幅列全省第一。第二产业对GDP增长的贡献率达60%，与20XX年同期相比提高了10个百分点。第三产业繁荣活跃，社会消费品零售总额84.9亿元，增长15.7%，总量和增幅分别列全省第2位和第3位。经济发展初步实现了速度、效益、质量、增收的统一。ＹＹ县预计全县国内生产总值将达37.24亿元，比20XX年增长38.7%，农民人均纯收入达2705元，同比增加513元。

　　（四）社会事业有新进步。今年，全市改造农村中小学危房19.6万平方米，切实兑现“两免一补”政策，88.1万学生学杂费得到减免，42.9万学生享受免费教科书政策，10.6万寄宿生得到生活补助。启动5个县(市、区)的新型农村合作医疗试点，参合农民达266.8万人，改扩建乡镇卫生院81所，农村医疗卫生条件明显改善。有2.2万人享受了特困家庭医疗救助，有效缓解了农民看病难、看病贵的问题。如在ＳＳ库区实施的特困户“一低保两救助”，将库区2.57万特困群众纳入了农村最低生活保障，并建立了特困救济、大病救助两项专项资金。

　　（五）基层组织有新活力。通过对贫困村的民主政治建设，“四权”模式得到广泛推广，扶贫新村积极开展依法治村，普遍实行了“村务公开、政务公开、财务公开”，村级班子采取公推直选的办法，农村党支部的战斗力和凝聚力明显增强，并焕发出新的生机与活力。

　　(六)体制机制有新突破。逐步探索和完善了以贫困瞄准机制、群众参与机制、企业带动机制、力量整合机制、多元投入机制、培训服务机制、社会动员机制、目标考核机制和奖惩激励机制等为主的体制机制。通过各项机制体制的创新和发展，激发了扶贫开发构建和谐社会的活力。特别是ＹＹ县在试点中探索和创新的政治资源整合机制，使基层民主政权、民主参与和管理得到了进一步加强；经济资源整合机制，对区域内各种要素资源进行了有效整合，实现了资源的优化配置；文化资源的整合机制，探索出了一种农民自我教育的新途径，以多种形式破解了教育农民的难题，为贫困地区农村经济的可持续发展找到了一条较好的路子，为扶贫开发的进一步向前推进提供了强有力的动力支撑。

　　三、几点建议

　　(一)必须以扶贫开发为统揽，充分整合要素资源。贫困地区的扶贫开发是一项长期的战略任务，各项农村工作必须以扶贫开发为统揽，对区域内的政治资源、经济资源、社会资源和文化资源进行充分有效的整合，积极实践“为群众办实事、办好事就是政绩”的理念，从领导力量、政策激励、资金投入等方面，更加关注贫困地区，更加关心困难群众，更加重视扶贫开发。

　　(二)必须加大公共财政的支持力度。贫困地区之所以贫困，在很大程度上是由于自然条件差，基础设施非常薄弱，特别是水、路、教育、文化、卫生等方面，这些都是公共财政支持的方向之一。这些公共物品不能由市场来提供，只能由政府来提供，政府应逐年增大公共财政的支持力度。贫困地区需要办的事情很多，政府财力有限不可能大包大揽，因此，必须注意公共财政支持的优先序，支持群众最想干的事，最关紧要的事。

　　(三)必须充分尊重群众意愿，坚持群众主体。ＮＮ扶贫开发构建和谐社会试点建设最突出的特点就是充分尊重群众意愿，坚持农民群众在扶贫开发构建和谐社会中的主体地位，激发群众的创造活力，收到了非常明显的效果。因此，我们的一切农村工作必须按照党的十六届六中全会精神，坚持以人为本，充分尊重农民群众的基本权利，推广民主管村的“四权”模式，用好用活农村“一事一议”政策，增强农民群众参与建设新农村，构建社会主义和谐社会的自觉性。

　　(四)必须正确处理好扶贫开发与新农村建设的关系。贫困地区至今仍有相当一部分群众尚未彻底解决温饱问题，扶贫攻坚仍是今后一个时期的工作重点。扶贫开发构建和谐社会体现了社会主义新农村建设的全部内容，是一项打基础、利长远的工作，符合新农村建设的要求。贫困地区扶贫开发的过程，实质就是新农村建设的过程，扶贫开发搞好了，就突破了新农村建设的难点，贫困地区的扶贫开发是新农村建设不可逾越的阶段。不能因为搞新农村建设就忽视了扶贫开发工作，也不能因为扶贫开发工作而不重视新农村建设，必须树立抓扶贫就是抓新农村建设的理念，做到统筹兼顾，相互促进。通过扶贫开发和“三农”措施的落实，不断夯实新农村建设的物质基础。

　　(五)必须采取多种形式构建贫困群众的安全保障体系。农村中的贫困群众存在着不同的个体差异，必须根据不同情况进行分类扶持。对无生产能力的特困群众采取救助式扶贫，建立农村最低生活保障制度；对具备生产能力，但受某些因素制约而难以发展生产的群众，采取开发式扶贫，通过发展生产实现脱贫；在农村中普遍建立必需的保险制度、新型农村合作医疗制度等，解决群众就医难，防止因病返贫，以及防范和化解农民在发展生产中的风险。