国际劳动立法与我国劳动法制的完善

　　摘要：国际劳工组织是联合国负责国际劳动立法的专门机构，它以公约和建议书的形式制定国际劳工标准。国际劳动立法的宗旨、内容、模式和方法等对我国《劳动合同法》的制定有很大的示范作用，在我国目前已经基本具备了与国际劳工标准全面接轨的条件下，应以国际劳工标准为基准完善国内劳动立法。

　　关键词：国际劳工组织；国际劳动立法；国际劳工标准；劳动法制

　　中图分类号：D922.5　文献标识码：A　文章编号：1003－7217(2008)04－0120－05

　　

　　一、国际劳动立法的历史演进与影响

　　

　　1802年，英国政府率先制订和颁布了《学徒健康与道德法案》，开启劳动立法的先河。伴随着英国劳动立法的出现，国际劳动立法思潮也开始酝酿产生。有人已敏锐地意识到，激烈的国际竞争需要国际劳动立法。如1818年，被称为“国际劳工立法的缔造者”的英国空想社会主义者罗伯特・欧文(Rob－en Owen)曾提出要在英国进行国际劳动立法。此后，英国下院议员查尔斯・弗里德里克・亨德利(Charles Frederick Hindley)、法国自由派经济学家杰罗姆・布兰奎(Jerome Blanqui)和路易斯・沃勒沃斯基(Louis Wolowski)也都提出了要在贸易当中订立国际劳工立法的建议。特别是法国社会活动家丹尼尔・莱兰德(Daniel Le Grand)曾在1838～1855年间，不断地向欧洲各国政府递交建立国际劳工立法的备忘录，因而，莱兰德被国际劳工组织称誉为“提出国际劳工立法理念的主要创始人”。而首次把莱兰德的主张付诸实践的是在1856和1857年间召开的国际慈善大会。大会通过了旨在推进保护工人(权益)的动议。

　　1880年瑞士政府提出召开制定国际劳工公约国际会议的倡议，后因故未果。但这是由官方出面倡议国际劳动立法的第一次尝试。1890年3月，欧洲15国的代表在柏林举行国际劳动立法会议，通过了有关保护童工、女工、实施公约等问题的议案。这次国际会议对国际劳动立法意义深远。1898年8月，13个国家工人组织的代表在苏黎士举行了劳动保护首届国际代表会议。1900年在巴黎举行第二次国际劳工立法会议，正式成立了国际劳动立法协会，这是一个非官方的具有三方协商色彩的关于劳动事务的国际机构。协会成立后即着手制定保护劳工的立法。它于1901年、1902年先后召开了两次代表大会。1905年，有13个欧洲国家参加的伯尔尼国际会议讨论通过了《关于禁止工厂女工做夜工的公约》和《关于使用白磷的公约》。该两公约是最早的国际劳动立法，并经缔约国批准发生效力。1913年，协会起草了《关于禁止未成年人做夜班的公约》和《关于女工和未成年工每日最多工作时间公约》。后由于一战爆发，会议未能举行，协会解体。但协会在组织的构成及通过国际劳工公约的程序等方面的经验，为国际劳工组织所继承。一战结束以后，按照美、英、法、意、比等国的要求，参战国于1919年初在巴黎召开的和平会议上还成立了由15个国家组成的劳工立法委员会(国际劳工组织的前身)。劳工委员会拟定了《国际劳工组织章程草案》和宣言，于1919年4月提交和讲座通过，作为巴黎和约的第13部分，成为《国际劳工宪章》。国际劳工组织据此于1919年6月成立。之后，国际劳工组织一直致力于领导研制劳动立法的国际标准，并以此推动世界各国的劳动立法。在二战以前，国际劳动立法关注的是有关劳动条件、工人健康状况改善、社会保险、工人损失赔偿、失业、工资等事项。二战以后，国际劳工立法逐步指向维护基本人权，即更关注促进充分就业以及诸如劳动行政管理、跨国公司、劳动环境、非全日制工作等新问题。20世纪90年代以来，国际劳工组织高度关注经济全球化问题，并陆续制定了新的国际劳工公约和建议书。例如1994年国际劳工局局长在劳工大会中建议，将基本劳工标准与国际贸易规则联系起来，对违反者或达不到者给予贸易制裁。又如，1998年，在第87届国际劳工大会上，国际劳工局局长胡安・索马维亚提出了“体面劳动”(Decent work)这一国际劳工组织的战略目标。体面劳动作为一种全球性的战略目标，包含有四个方面的内容，即促进工作中的基本原则和权利、促进就业、促进社会保护、促进社会对话。据统计，到2007年6月举行的第96届国际劳工大会为止，国际劳工组织共通过了188个公约和199个建议书。由于这些公约和建议书涉及劳动问题的各个方面，成为较为完整的国际劳动法体系和国际劳工标准系统。

　　纵观国际劳动立法发展史，国际劳动立法之路可以用“荆棘遍地”、“异常艰难”来形容。尽管国际劳动立法的进程较为缓慢，但国际劳动立法的发展趋势却是势不可挡：从立法宗旨和内容由简单而全面，从立法模式和制度设计由单一到多维，立法技术、手段由低到高，条文的规定和实施由抽象、原则到具体、操作性强，等等。

　　此外，国际劳动立法对各成员国劳动立法的影响是多方面的而且也是明显的。首先，它对成员国劳动立法起着指导和推动的作用。国际劳工公约和建议书是在国际劳工大会上讨论通过的，它们被视为国际公认的法律准则，享有极高的权威。这种被公认的国际法律准则对会员国、乃至各国是有拘束力的，是各国必须遵循的。从实践来看，其示范作用的确是巨大的。其次，按照国际法规则，成员国在批准国际劳工公约后，必须制定相应的国内法，这必然会极大地促进该国劳动立法的完善，从而更好地维护社会的公正和和谐。

　　

　　二、我国《劳动合同法》的制定对国际劳动立法的借鉴和发展

　　

　　2007年6月29日，全国人大常委会第二十八次会议审议并通过了《中华人民共和国劳动合同法》(以下简称《劳动合同法》)。《劳动合同法》已于2008年1月1日起正式施行。

　　国际劳动立法的宗旨、内容、模式和方法等对我国《劳动合同法》的制定有很大的示范作用和影响。这可以从《劳动合同法》在具体制定过程对国际劳动立法的借鉴和发展得到说明。

　　

　　(一)对国际劳动立法宗旨之借鉴

　　如前所述，国际劳动立法的宗旨就是通过确立和保障世界范围内的劳工权益，改善各国工人的劳动条件，以达到维护社会正义和世界和平的目标。

　　而我国在制定《劳动合同法》时就承袭了国际劳动立法的这一宗旨。《劳动合同法》第一章第一条明确规定其立法宗旨是“完善劳动合同制度，明确劳动合同双方当事人的权利和义务，保护劳动者的合法权益，构建和发展和谐稳定的劳动关系”。只有通过保护劳动者的合法权益，才能构建和发展和谐稳定的劳动关系，才有可能实现维护社会正义和世界和平的终极目标。这是因为：首先，劳动者相对于用人单位处于弱势地位的这种不平等需要通过立法才能予以矫正；其次，“强资本、弱劳动”是目前的现

状，劳动者权益屡遭侵害，必须强化对劳动者的保护，以构建和谐稳定的劳动关系；第三，构建和谐的劳动关系对于构建和谐社会具有非常重要的意义。

　　

　　(二)对国际劳动立法的“三方协商”原则与机制的借鉴

　　国际劳动法的制定和实施特别提倡“三方性”，即政府、雇主和工人之间的合作。国际劳工大会是由各成员国派出政府、雇主和工人三方性代表团参加的；在公约和建议书草案的讨论和表决时，每个国家的三方代表都可以独立地发表意见和投票。其目的是能照顾到三方的利益，促进国际劳动法的实施。

　　《劳动合同法》第五条规定，“县级以上人民政府劳动行政部门会同工会和企业方面代表，建立健全协调劳动关系三方机制，共同研究解决有关劳动关系的重大问题”。这实际上是把国际劳动立法的“三方协商”原则与机制加以移植和吸收，以便健全协商劳动关系三方机制，充分发挥三方机制的作用，以维护劳动者的合法权益，从而构建和谐稳定的劳动关系。

　　

　　(三)对国际劳动立法模式的借鉴和发展

　　在国际劳动立法和许多市场经济国家协调劳动关系的实践中，已普遍形成政府、企业、劳动者(工会)“三方”共同参与劳动立法的模式，积累了大量的经验。这无疑值得我国劳动立法借鉴。

　　我国《劳动合同法》的立法过程实际上就是仿效国际劳动立法的共同立法模式，只不过是有所发展，走更广泛地征求各界意见的方式，让全社会的人都有机会发表意见，参与立法。以中华全国总工会为例，全总作为劳动者的代表先后参与了有关劳动合同法起草、研讨、论证、修改等各类会议30余次，提出修改意见、建议上百条。在全国人大常委会就劳动合同法(草案)向全社会征求意见时，全总还专门部署由各地工会组织深入企业、车间、工地认真听取并帮助职工(农民工)反映意见、建议。在全国人大常委会收到的近20万条意见中，有近70％是职工反映的。立法机关也高度重视职工的意见。全总代表职工反映的上百条意见、建议，绝大多数得到了立法机关的认可和采纳，并在法律条文中给予体现。这表明，在制订《劳动合同法》的过程中能广泛听取、认真吸收社会各方面的意见，还能充分考虑到社会各方面的意见和利益，因而《劳动合同法》是一部综合了社会各方面利益和意见的一部法律。综上，我们可以得出这样一个结论：在劳动合同法的立法过程中，的确充分借鉴了国际劳动立法的经验和技巧。

　　

　　(四)对国际劳动立法内容的借鉴和发展

　　国际劳工公约和建议书的内容主要包含基本人权、就业政策与人力资源开发、劳动行政管理与劳动监察、产业(劳资)关系的调整、一般就业条件、职业安全和卫生、社会保障、弱势劳工群体的保护等八个方面，可谓涉及国际劳动立法的方方面面。

　　但从我国的《劳动合同法》的主要内容来看，它着重解决的是当前劳动关系中最迫切需要解决的问题，如，劳动合同短期化、集体合同、劳务派遣规制、劳动报酬等。而这些相关条款，无论是立法理念还是立法内容和技术性的规定，无不来源于国际劳工标准。但需要指出的是，《劳动合同法》的内容只是借鉴了国际劳工公约中的一些技术层面的内容，而远没有到全面与国际劳工标准接轨的程度。应该说，这种主要选择技术性的内容加以移植的方法是一种较为稳健的做法。但在无法回避国际劳工标准的今天，我国劳动法制发展的前景必然是以国际劳工标准为基准完善国内劳动立法。

　　总之，《劳动合同法》在立法时并不是照搬国际劳工标准而是移植国际劳工标准的若干部分，以弥补现有法律秩序的缺陷。如劳动合同短期化、集体合同、劳务派遣规制、劳动报酬的观念，是移植国际劳工标准的基本理论，但又结合中国的国情进行了创造性的改造。应该说，《劳动合同法》对国际劳工标准的移植是富有成效的，因此会带来劳动关系的和谐，从而促进社会的稳定与和谐。

　　然而，就目前而言，中国的劳动立法仍然处于初级阶段，对国际劳工标准的借鉴和移植仍然是基础性的和局部性的，远不能满足劳动者对自身基本权益保护的渴望，这可以从《劳动合同法》出台后，一直饱受质疑而得到说明。因而，要从根本上改变这种局面，只有与国际劳工标准全面接轨。

　　

　　三、以国际劳工标准为基准完善国内劳动立法

　　

　　中国是国际劳工组织的创始国之一，也是国际劳工组织理事会政府组常任理事国(1944年)。根据相关规定，我国既有权利参与国际劳动标准的制订和监督其实施，同时我国对公约与建议书也承担着应尽的义务。从1983年恢复参加国际劳工组织的各项活动以来，我国共批准了25项国际劳工公约，包括4个核心公约，即《同工同酬公约》、《最低就业年龄公约》、《禁止童工劳动公约》、《就业和职业歧视公约》。对于批准了的国际劳工公约，我国可以将之直接适用。但对于剩下的没有批准的163个国际劳工公约，为了顺应国际劳动立法的发展趋势，我国面临着与之全面接轨的挑战。

　　

　　(一)与国际劳工标准全面接轨的必要性

　　国际劳工大会通过的公约和建议书基本上是把各国在处理劳动关系方面长期积累起来的经验加以规范化、条例化的结晶，考虑到公约与建议书的“三方性”和权威地位，而且国际劳工公约所涉及的多是国内劳动问题，如，工时、职业安全与卫生、社会服务、住房和闲暇时间、保护儿童和未成年人的就业等等，这些内容又都已为世界绝大多数国家所认同和采用，因而，与国际劳动立法全面接轨是必要的，它不仅有利于提升我国劳动立法的质量和水平，还是中国劳动关系规范和劳工权益保障的内在要求。如，我国为扩大劳务输出，保护我国移民工人的正当权益，就需要批准和实施有关移民工人权利保护的一些劳工公约，否则就难以取得对方国家的互惠权利等。又如，中国经济的可持续发展也必然要求与国际劳工标准全面接轨。因为劳工标准与劳动生产率是成正比的。如不重视劳工标准的提高，中国的劳动力在未来的再生能力和质量将会受到影响，从而影响中国经济的可持续发展，而且提高劳工标准也不会影响中国吸引外国直接投资。

　　

　　(二)与国际劳工标准全面接轨的可行性分析

　　目前，我国已经基本具备了与国际劳工标准全面接轨的条件，理由有四：一是我国《劳动法》、《工会法》、《职业病防治法》、《安全生产法》、《矿山安全法》等已经构建了我国劳动法制的基本框架，为全面接轨提供了充分的立法依据；二是《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》的颁布与推行，为全面接轨奠定了广泛的现实和实践基础；三是近年来，国务院制定和颁布的劳动行政法规、劳动和社会保障部制定和颁布的配套规章以及大量的有关劳动合同的地方性法规和地方政府规章，为全面接轨奠定了立法基础；四是国际劳工组织的公约和建议书在外国的适用和转化已为我国与国际劳工标准全面接轨提供了丰富的经验，可资借鉴和参考，许多成

熟的做法可大胆吸取。我国与国际劳工标准全面接轨具有必要性、紧迫性和可行性，应尽快实施，以完善我国劳动法制。

　　

　　(三)以国际劳工标准为基准完善国内劳动立法

　　从我国现有的劳动法制来看，在自由结社权、消除就业歧视、改革劳改制度、工资标准的国际化、最低就业年龄的规定、保证劳动制度的实施、提升企业对员工的社会责任等方面存在较大的缺陷：或缺乏具体法律的程序和职能规定；或规定过于原则、空洞；或监督制度缺乏系统性。

　　根据我国法律的规定，经我国批准了的国际劳工公约，通常在生效时起被纳入国内法，由行政机关和司法机关直接予以适用。而对我国没有批准的那些国际劳工标准，我国应用立法的程序将国际劳工公约和建议书中的相关内容引入我国的法律中，以完成国内法与国际劳工标准的全面接轨。但在将国际劳工公约和建议书转化为国内法时，应注意结合我国劳动立法的实际和特点，即在总体原则不违背公约基本精神的基础上，应有所创新和突破。具体而言，在目前，我国的劳动立法应以国际劳工标准为基准从自由结社权、消除就业歧视、改革劳改制度、工资标准与制度、最低就业年龄的规定、职业安全卫生等方面加以完善。在上述问题得到解决后，再来一一与国际劳工标准全面接轨。

　　第一，关于自由结社权。《自由结社和保障组织权利公约》(第87号公约，1948年通过)和《组织权与集体谈判原则的实施公约》(第98号公约，1949年通过)对“自由结社权”作了明确规定，如第87号公约第2条规定：“凡工人和雇主，均应没有任何区别地有权建立他们自己选择的组织，以及仅依有关组织的章程加入他们自己选择的组织，而无须事前得到批准。”另外，结社自由也是国际上公认的工人的基本权利。而在我国设立工会必须经过事前审批，而不许自由设立。所以我国现行的工会体制并不符合第87号和第98号公约的规定，建议改革我国的工会体制，如将对组织工会的事前审批，改为事后登记，以符合国际劳工标准的要求。

　　第二，关于消除就业歧视。《(就业和职业)歧视公约》(第111号公约，1958年通过)对于“歧视”的定义为：“根据种族、肤色、性别、宗教、政治观点、民族血统或社会出身所做出的任何区别、排斥或优惠，其结果是剥夺或损害在就业或职业上的机会或待遇上的平等。”目前在我国就业中有一个非常突出的问题，即户籍歧视，不仅农民进城受到户籍歧视，大学毕业生找工作也受到户籍歧视。而它是不符合第111号公约的精神的。故，建议先从反户籍歧视人手，加快户籍法规改革和建设，尽快消除因户籍问题产生的对劳动者就业的歧视，以符合国际劳工标准的要求；然后再扩展至消除其他方面的歧视。关于户籍制度改革，一是要全面取消农村户口和城镇户口的界限，让农民自由迁徙、流动，凭身份证在城镇工作、居住，并享有相应的社会保障，只有这样才能使农民工权益受到真正的保护；二是以国际劳工标准为基准，全面完善户籍法、银行法、保险法、金融法和社会保障法，使我国的社会保障制度能够真正达到国际劳工标准的要求。

　　第三，关于强迫劳动。《强迫劳动公约》(第29号公约，1930年通过)和《废除强迫劳动公约》(第105号公约，1957年通过)都对强迫劳动作了详尽的规定。如第29号公约第2条明确规定：“一个人在处于惩罚的威胁下被迫从事非本人自愿的一切劳动或者作服务工作”被视为“强迫劳动”。此外，1966年联合国通过的《公民和政治权利国际公约》第8条也规定：“不应当要求任何人从事强制劳动或义务劳动。”当然，对于经过司法程序确定的劳动改造一般允许作为强迫劳动的例外。如第29号公约规定：“一个人由于法庭的判决而被强制从事劳动或服务工作，并且这种劳动或服务是在政府当局的管理和监督之下进行的，这个人也不是被私人、公司或社团雇来的或听从他们差遣的”。而在我国，最为国外所诟病的强迫劳动主要集中在劳改制度和劳动教养制度上。在我国的劳动教养制度中，被劳教人并未经过司法程序，只是公安部门经过行政程序做出的，这与国际劳工标准截然不同，因而劳动教养制度应被废除。另外，应对劳改制度加以改革，如很多监狱机关都设立了自己的附属企业，通过这些企业利用罪犯进行无偿的劳动，然后把产品投放到市场上获利，甚至把产品出口到国外。这种强迫劳动的做法违背了国际劳工标准，应该尽快加以改革。

　　第四，关于工资制度。《制订最低工资确定办法公约》(第26号公约，1928年通过)和《最低工资确定公约》(第131号公约，1970年通过)都对工资制度做了明确的规定。如第26号公约主要是为那些无从用协议或其他办法规定有效工资行业的工人确定最低工资。第131号公约对最低工资制度作了详细规定，包括：最低工资制度原则上应当覆盖所有劳动者群体，具体适用范围应由政府主管部门与雇主和工人组织协商确定；最低工资应具有法律效力，对不执行者应给予适当惩罚或制裁；确定最低工资水平应考虑多种因素，包括工人及其家庭生活需要、国家总的工资和生活费用水平、社会保障补助、其他社会群体的相对生活水平、本国经济状况包括发展经济的需要、生产率水平，以及保持高就业水平的必要性等等。适用对象范围上是所有劳动者群体。

　　由于我国长期实行的是“低工资”制度，与发达国家工资标准相距甚远，不利于劳动力相互流动；也与国际劳工标准的原则不一致。因此，我们必须调整工资制度，逐步实现工资标准的国际化。

　　第五，关于最低就业年龄。《准予就业最低年龄公约》(第138号，1973年通过)和《禁止和立即行动消除最恶劣形式的童工劳动公约》(第182号，1999年通过)对最低就业年龄都有详尽的规定。尤其是第182号规定，最恶劣形式的童工劳动是指贩卖儿童，对儿童实行债务劳役和奴役劳动；强迫儿童从事卖淫、色情制品的生产和表演；利用儿童进行生产和贩卖毒品等非法活动以及迫使儿童在损害其健康、安全或道德的环境中工作。我国已经批准了上述公约，因而我们必须遵守和直接适用国际劳工公约关于最低就业年龄的规定，严格限制“特定行业”使用童工的条件。

　　第六，关于职业安全卫生。职业安全卫生一直是国际劳动立法的主要内容之一。约有70％的国际劳工公约和建议书涉及这方面的内容，其中《职业病安全和卫生公约》(第155号，1981年通过)和《职业安全卫生设施公约》(第161号，1985年通过)最为重要，涉及一般要求和安全卫生服务。此外，国际劳动组织还制定了各类职业安全卫生“行为准则”、手册和指导方针，提供更加实际的技术指南，如2001年的《职业安全卫生管理体系指南》。职业安全卫生工作关系到劳动者的生命安全和身体健康。由于我国有关立法不完善，再加上执法不严，安全事故时有发生。因而我们必须重视职业安全卫生问题，尊重劳动者的生命权。为此，必须与国际劳工标准的相关内容全面接轨，以完善劳动安全监察制度，建立和完善职业安全卫生的三方管理机制。如，通过立法，在企业内部建立劳动安全卫生联合委员会或设置由工会任命的安全代表，保证工会在安全监察工作中主动参与的权利，发动劳动者的力量，将国家监察、企业负责与工会监督结合起来，形成完善的立体监督体系。