新时期温州市城乡道路客运一体化发展对策

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新时期温州市城乡道路客运一体化发展对策

□　张慧　肖昭升　季奇武　向爱兵

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改革开放以来，温州市道路旅客运输业获得了快速发展。道路运输效益稳步增长，运输结构逐步合理，运输能力不断提高，完成的客运量和客运周转量大幅度增加，较好地适应和满足了经济社会发展的需要。经过三十多年的发展、整合和优化，温州市现已初步形成运力充足、布局较合理的城乡道路客运网络体系，城乡居民出行条件得到较大改善，为实现城乡道路客运一体化奠定了基础。但在发展中也存在如下几个明显的问题:

1.城乡道路客运管理体制弊端凸现

目前，温州市道路旅客运输管理体制仍是延续了部门分割管理的模式，城乡客运管理从职能上分别由交通部门和市政部门管理。道路班线客运业务和城市出租车业务由交通部门管理;市区内公交线路由市政府直接审批，由市政园林局管理。管理部门之间各自为政，管理职能难以统一，运输企业之间存在着不合理的竞争，运力资源得不到充分地利用和共享，客运线路也难以与城区内外交通枢纽和线路进行有效衔接。

2.城乡道路客运发展水平差距较大，整体结构层次偏低

温州市城市客运发展快，但农村客运相对滞后，农村地区尚难以享受到均等化的客运服务，一些偏远地区、山区群众的出行问题尚未得到根本解决，一些已经开通的农村班线也存在着班次密度低、服务质量差、车况欠佳等问题，不能很好满足农村群众的出行需求。城市公交发展较快，但

服务水平和普遍服务程度还有待进一步提高。

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3.班线客运经营主体分散，城偏大，已无法满足城乡日益增长的大战略部署。至2008年，全市通村市公交垄断程度偏高

客流需要。对城市公共交通而言，公路建设快速发展，实现等级公路

近几年来，温州市道路班线客用于场站建设的土地征迁困难，建通村率、硬化率分别达到95%和93%，运经营户数量逐年减少，企业规模设资金筹集困难，严重制约了城市客运班车通村率达到79.95%。随着有所扩大，但是企业仍然比较分场站建设的步伐。

温州市新农村建设步伐的进一步加散，企业规模普遍较小，缺少行业6.城乡道路客运发展政策不统快，农村客运将迎来更加广阔的发突出的主导性企业和具有较大影响一，法规政策标准体系尚未形成

展空间和更多的发展机遇，农村公力的品牌运输。由于原有格局还难目前，城乡道路班线客运和城路通村率和客运班车通村率将会逐以完全打破，既有企业退出困难，市公共交通所享受的政策标准差距步得到提高，农村客运发展将上一新的潜在经营者难以进入，由此制较大。成品油税费改革后，温州市个新台阶。

约了网络化、规模化经营的扩展。班线客运取消了公路养路费等规3.行政管理体制改革的不断深对城市公交客运而言，温州市目前费，但在运价制定、税收补贴、车化推动城乡交通一体化进程

仅有温州公交集团一家公交企业，辆购置、财政支持等方面仍然与城

2008年，第十一次全国人民代该公司成立较早，在市区客运市场市公交客运存在很大的差距。此表大会正式通过了国务院机构改革上具有较强的垄断地位，其他公司外，城乡道路客运尚未形成统一的方案，在整合原交通部、原中国民进入困难。

行业标准，城市公交和道路客运经用航空总局、原国家邮政局以及原4.市郊短途班线客运与城市公营者在市场准入、从业资格、车辆建设部的城市客运职能基础上组建交矛盾突出

技术条件、经营范围、经营行为要交通运输部，明确了包括公交、出温州市城乡短途班线客运与城求等方面各不相同，享受国家优惠

租和地铁的管理不再由建设部来管市公交客运之间的矛盾还较突出，政策、承担赋税也不同。

理，城市内外公路都归口交通运输尤其是在市区短途与公交重叠的线路，运输企业之间竞争激烈，甚至部门管理，“城乡二元结构”管理格引起矛盾冲突。矛盾产生的主要原局将逐渐被打破，“二元”体制所带来的各种弊端也将会逐步消除。不因：一是市郊短途客运班线与公交1.全面建设小康社会和统筹城断深化行政管理体制改革，必将加线路的审批标准和归口不统一。在乡发展对城乡道路客运发展提出了快地方交通管理体制改革的步伐，市区区域调整过程中，公交线路向新要求

逐步扫除城乡交通一体化进程中面城郊和县、乡（镇）不断延伸，与城乡统筹发展是党中央为解决

临的最大障碍，实现城乡交通协调

道路客运线路重复、交叉，加剧了我国“三农”问题提出的重大方略，发展，使广大农民享受到便利均等公交客运与道路客运的矛盾；二是党的十七届三中全会进一步明确提的公共客运服务。城乡短途客运班线与公交客运的补出要按照“五个统筹”的要求建设4.政府加大了对农村公共服务贴与税费优惠政策不一致；三是同小康社会，将统筹城乡发展摆在首和产品的资金和政策倾斜

一条运营线路上短途客运班线与公位，这既是深入落实科学发展观的为了从根本上解决“三农”问交客运的运价不一致。

重要举措，也是构建和谐社会的必题，按照不断强化公共服务和逐步5.城乡道路客运场站设施总体然要求，同时，又是温州市统筹城实现公共服务均等化的要求，中央不足，农村设施建设明显滞后

乡道路客运发展的最高要求。随着深化了财政体制改革，健全公共财温州市农村87个建制镇（不含温州市城乡经济的快速发展，道路政体制，加大农村公共财政转移，温州市区和各县（市）城关）仅有旅客运输量将会继续以较快的速度满足农民对公共产品的需求。政府30个客运站，平均每个镇拥有0.3增长，对道路运输提供的各项服务有力的可持续的财政支持机制，正个，8个县（市）138个行政乡仅有的水平要求也将越来越高。

逐步缩小城乡间公共服务的差距，3个客运站;公路两旁用于客运班车2.社会主义新农村建设为农村作为农村公共服务的农村客运实现停靠的港湾式停靠站766个，招呼客运的发展提供了良好的机遇

均等化也将指日可待。

站（仅有站牌）108个。农村站场总建设社会主义新农村，是党中5.成品油价税费改革加快了城体规模偏小，功能单一，运行负荷

央、国务院在新的形势下做出的重

乡道路客运一体化步伐

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我国自2009年1月1日开始实施《成品油价税费改革方案》。方案明确规定取消公路养路费等六项收费，逐步有序取消已审批的政府还贷二级公路收费。这在很大程度上消除了城乡道路旅客运输与城市公共交通在规费和补贴上存在的巨大的重重障碍和壁垒，提高了公益性运输服务的公平性，有利于统筹城乡道路客运发展，早日实现城乡道路客运一体化。

城乡客运企业经营模式。鼓励规模小、经营水平不高的城乡客运企业实行股份制改造和公司化经营，通过收购、兼并、置换等改造模式，提高经营的集约化和组织化程度;鼓励城乡客运企业根据行政区域和线路走向实施片区化经营，对客运

2.提升三个服务:提升城乡客运服务均等化、安全服务和公交化优先发展水平

一是积极协调出台城乡客运均等化发展支持性政策，按照城乡公平对待的原则，使城乡客运车辆与城市公交车享受相同的财政补贴待遇，切实推进城市和农村客运服务均等化水平;二是加强对经营者的安全教育和培训，加强对客运站的监督和管理，全面提升城乡客运安全服务水平;三是全面落实公交优先政策，大幅提升公共交通的吸引力;实施区域差别化的交通政策，引导小汽车合理使用。加大政府对公共交通的投资力度，加速发展地

配置上打破城乡二元分割，实现始发站场、城市部分道路、沿途停靠站等公共基础设施资源共享，方便城市和农村居民的出行。

4.完善网络衔接:推动路、站、运协调发展

以建立城乡客运一体化为目改造，逐步建立城乡统一的新型公交线路网络。同时，按照统筹城乡的要求，做好农村客运站点建设，完善公交站场基础设施，将城市公交汽车、出租汽车以及社会车辆等引入枢纽，建立以综合运输为特征的多种城乡交通运输方式的立体换乘节点。此外，完善城市和农村客运运力发展规划。区别不同的客流情况，采取不同政策，保持运力与运量的基本平衡。

5.实施品牌工程:打造各类客运服务品牌班线

大力推广“温州快客”、“温州快线”、“温州城乡巴士”等三个客运服务标准，结合文明班线创建活动，打造推出各类客运服务标准中的品牌班线，并建立客运服务标准的长效评估机制，引导经营者自觉走集约经营之路，不断向社会提供高品质、全方位的运输服务。通过提高车辆的市场准入标准，提升运力结构。如规定更新车辆和新增车辆一律要求达到中级以上，其中主干线班线车辆必须达到高级，并通过制定相应鼓励优惠政策措施，加快旧运力更新步伐，全面提升行业整体形象。

和“冷线”实施捆绑式经营。标，深入实施城乡班线客运公交化差异，克服了城乡客运一体化发展“热线”

根据温州市城乡道路客运发展的现状和面临的形势，未来温州市城乡客运一体化发展总体思路是：以适应社会经济发展和提高城乡人民生活质量为前提，全面贯彻“以人为本”的思想，统筹城乡客运一体化发展，满足城乡居民出行为目

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标，按照“实现四大转变、提升三个服务、协调两种关系、完善网络

衔接、实施品牌工程”的发展思路，面快速公共交通系统，调整优化公逐步建成与温州人们生活水平和现共交通网络结构与布局，改善换乘代化温州相适应的城乡客运一体化的道路旅客运输系统。

1.实现四大转变:加快城乡客运发展理念、管理体制、管理机制和经营模式的转变

一是突破传统二元分割的管理

环境，提高换乘效率，全面提高公共交通系统的服务水平。

3.协调两种关系:协调客运管理主体与市场主体、城市公交网络和道路客运网络关系

一是清晰定位，理顺客运管理

思想，树立“一城一交”、“大交通、主体与市场主体关系;二是把握原

大公交”的发展理念，全面推动温则，协调城市公交网络和道路客运州市城乡客运一体化的开展；二是理顺管理体制，加快城乡客运管理体制的转变，为城乡道路客运发展提供坚实的体制保障;三是强化市场监管，加快城乡客运管理机制的转变，建立严格的企业市场准入和退出机制，维护道路运输市场秩序，保证公平竞争，合法经营;四是鼓励企业经营机制创新，加快转变

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网络之间的关系。以建立城乡客运一体化为目标，优化城市公交和道路客运网络的布局，重点做好区域与区域之间、线路与线路之间、线路与区域之间的衔接规划，形成城乡客运网络的密切衔接。在线路布局上按照“衔接为主、并轨为辅、合理配置、方便换乘”的原则进行相互衔接，实现零距离换乘。在资源

1.城乡公交一体化发展重点（1）建立统一的城乡客运公交管理体制。为了促进城乡公交一体化的发展，温州市应大刀阔斧地进

Q U Y U J I A O T O N G 行交通运输管理体制改革，建立统（4）努力推动运营机制创新与城乡公交网络系统的衔接。科学规一的城乡客运公交管理体制，实施科技创新。以运营机制创新为基划和建设城乡公交线路和公交换乘“一城一交”。“一城一交”有利于政础，规范市场经营主体，完成公司枢纽场站，加强城市公交网络系统令统一，增强政府对客运业的宏观化改造;改革公交运营模式，实现与公交化改造后的城乡班线客运三调控能力，有利于建立城乡客运线片区化经营;成立公共交通站场公级网络系统的衔接，形成地区协调路相衔接、停车站点设置合理的客司，实现“站运分离”。同时加快城统一的公共交通网络系统。同时，运服务网络，有利于实现“人便其乡公交一体化的科技创新，积极推注重公交线路和枢纽场站布置与城行、车畅其流”。

进旅客运输信息化进程，加快建立市中心分布的紧密结合，使其成为（2）深入实施城乡客运班线公资源节约型、环境友好型客运发展引导城市发展的骨架。

交化改造。为了实现城乡公交一体模式，积极推动建立统筹城乡交通（3）改善公交服务质量，提高化，温州市可借鉴嘉兴、绍兴、武适用的标准规范，逐步建立具有国公交服务水平。改善公交服务质汉等城市道路客运班线公交化改造内先进水平的统筹城乡客运科技创量，规范公交运营和服务标准，实经验，在市区、县（市）和乡镇进新体系，增强可持续发展能力。

行专业化管理，确保零距离换乘和一步深化城乡班线客运公交化改2.城市公共交通发展重点安全有序运行；进一步提高公共交造。通过整合经营主体，明晰车辆（1)加大公共交通发展投入，通的服务水平和服务范围，提高公

产权，优化线路资源配置，实现主坚持公共交通优先发展。加大公共共交通系统的可达性与稳定性。

体结构、运力结构、经营结构“三交通发展投入，以完善常规公交为3.城市出租汽车客运发展重点优化”。同时全面推行统一的城乡主，确保公共交通在道路使用上优（1）推进出租车企业兼并重组，公交服务体系标准，实行统一核定先；加快公交枢纽场站建设，提高完善运力投放机制。根据《温州市停靠站点、统一编号、统一标识、统公交线网覆盖率;推动公共交通价出租汽车客运管理办法》，加快推一服务标准的“四统一”，逐步建立格改革和政策性补贴相结合，使公进出租汽车客运企业兼并重组成一个畅通、便捷、优质、经济的城交具备良性循环的运营机制;改善经营管理型企业。今后新增出租汽乡公共交通体系。

公交车型结构，优化运营管理调车运力，着重从服务质量提升和是（3）积极构建和完善城乡三级度，逐步提升公共交通服务水平，否有利于行业发展的角度出发，

遵公交网络。具体来说，一级城乡公确立公交优先发展的地位，增强公

循公开、公平、公正原则，采取服交网是指市中心城市通往县（市）共交通发展的基础。

务质量招投为主的方式公开招标，城市和主要旅游景点的公交线路。（2）加强城市公交网络系统与

投放公司化管理的出租汽车，

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二级城乡公交网是指温州市市区(含鹿城、龙湾、瓯海三区，下同)通往市域所辖各镇（街道）、村的公交线路；县(市)通往所辖各乡（镇、街道）、村和县(市、区)内乡（镇、街道）与乡（镇、街道）之间的公交线路。三级城乡公交网是指市、县（市）区域内和乡（镇、街道）到所辖村，以及村与村之间直至较大规模自然村（组）的公交线路。在构建城乡三级公交网络过程中，应着重公交线路存量资源和增量资源的合理配置，加快公交场站、枢纽及配套设施的建设，从而构建一个便捷畅通、布局合理的城乡公交客运网络体系。

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牌经营提升出租车行业整体服务水平。

（2）改善出租车经营环境，确寓管理于服务之中，加快建设出租车综合服务区，不断改进出租车经营环境。加强对出租车驾驶员维权服务，切实保障出租车驾驶员权益。制订出租车承包费最高限额标准，保障出租车驾驶员收益水准。

（3）加强行业信用考核，强化行业监管手段。切实加强出租车企业管理，完善企业信用考核，促进企业健全制度、规范管理、文

相结合的发展模式。对于盈利能力较强的一级网络和大部分二级网络，可以充分发挥市场配置资源的式。通过服务质量招投标和“客运线路专营承诺书”方式，选择一家或有限的几家客运公司在一条客运线路上进行专营。在客运线路专营模式下，企业在不违反“承诺书”规定的前提下，可以根据市场变化情况科学安排运力，上报行业主管部门备案后安排客运线路运营。

（3）加快运力结构调整，提高客运车辆技术和装备水平。通过车

（2）提高农村客运班线公交化水平。逐步推广和实行区域化经营，积极开发农村客运经营线路和增加客运班次密度；实行区段运价、上车买票，统一城乡客运服务运价水平和服务标准；提高车辆技术水平，逐步适应农村居民生活水平提高对旅客运输的要求。

（3）开放农村客运市场，制定相关优惠政策。进一步开放农村客运市场，制定一系列优惠政策鼓励发展农村客运。适当减免农村客运车辆的交通税费，对一些冷线、支线采取补贴政策。在农村客运发展较落后的地区，允许由经营者根据农村客运市场需求自主投放运力;企业在未开行班车的线路上享有谁开发谁拥有一定时期内的专营权政策。

（4）完善农村客运市场准入与退出机制。市场准入要符合公开、公正、公平选择经营者，从源头上规范客运经营，提高行车安全保障系数和服务质量;市场退出应积极决客运市场“只进难出”的老大难问题，做到有进有出，有序发展。同时，建立农村客运市场中途退出机制，推行企业质量信誉考核制，对客运企业的经营行为、诚实信用、安全生产、服务质量进行年度质量信誉考核，并建立客运企业质量信誉考核档案，根据考核结果作出相应处理。

保行业和谐发展。强化服务意识，基础性作用，推广线路专营的模

明经营。不断规范出租车经营行为，辆技术等级评定和市场准入条件及对出租车服务规范进行综合评价，监管，尽快淘汰技术落后、可靠性促进服务质量提升。建立出租车驾驶员素质综合评价体系，完善优胜劣汰机制，强化出租车驾驶员动态引导出租车驾驶员依法经营，诚实守信。

和舒适性差的客运车辆，积极支持发展高级客车和中级客车，尽快从硬件方面提高整体发展水平，为社

（4）提高旅客运输信息化水平，发展智能运输。进一步积极支持交通运输企业开发研究和推广应用现代各种先进技术，提高旅客运2012年左右，GPS、GIS、ITS等在营运客车上得到较大程度上的应用，2015年在营运客车上得到广泛应用，智能化的运输服务体系建成并得到完善。

5.农村客运发展重点（1）促进农村客运班线普及化。积极采取有力措施，大力促进农村班车客运的发展，促使农村客运服务普及化，为推进农村全面建设小康社会创造有利条件。坚持以安全、便利的运输服务为基本要取政府扶持、企业经营、区域运作等方式，全面提高农村客运班车的通达率和覆盖面，实现“村村通客车”，从根本上解决农村居民出行难的问题。

管理，推进驾驶员诚信体系建设，会提供较高档次的运输服务。

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（4）加快信息化建设，全面提升行业管理水平。建成出租车指挥服务中心，完善车辆监控、站场监控、调度管理、数据分析、举报投诉、综合服务等多种功能，全面促进出租车行业安全、稳定、健康发展。

4.城乡班线客运发展重点（1）开展城乡班线客运公交化改造，实现公交化运营。开展城乡客运公交化改造，积极构筑中心城区至远城区、远城区至乡镇、乡镇至行政村的三级公交客运网络，与城市公交形成“资源共享、相互衔接、布局合理、方便快捷、畅通有实现公交化运营，实现村村通公交客运车，最终为促进城乡经济快速发展、加快温州市基本实现现代化步伐提供良好的交通保障。

（2）推进客运区域和线路专营

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输信息化水平，发展智能运输。推行客运线路经营期限制，切实解

序”的公交客运网络运行新机制，求，根据农村公路的通达程度，采