我国成人教育行政管理体制改革的系统论思考

　　摘要：随着现代科学技术的发展，系统理论在自然科学、社会科学领域中的广泛应用，已显示出其强大的生命力。运用系统理论对我国成人教育行政管理体制进行考察和分析，并对其不适应成人教育发展的地方进行改革，不失为解决当前我国成人教育行政管理中诸多问题的一条有效途径。

　　关键词：成人教育；行政管理体制；系统理论；改革

　　

　　一、系统的涵义及其构成条件

　　

　　系统是由相互联系、相互作用的诸要素组成的、具有一定功能的有机整体。构成一个系统主要有以下条件：一定的要素、要素间相互作用、一定的结构和功能及一定的环境。

　　根据这些条件，我们可以把我国的成人教育行政管理体制当做一个系统来加以分析和考察。成人教育行政管理体制是国家为了实现对成人教育工作的组织、管理和领导而设置并确立的各级成人教育行政管理机构的体系及其相应工作制度的总称。国家教育委员会、国务院各部委及省、自治区、直辖市人民政府和县、乡人民政府、村民委员会等是我国成人教育行政管理系统中的要素；它们之间相互联系、相互作用便产生一定的结构和功能；不断发展的社会主义政治、经济、文化等，是我国成人教育行政管理系统所处的大环境。

　　

　　二、运用系统理论考察我国的成人教育行政管理体制

　　

　　运用系统理论对事物进行考察，即按照事物本身的系统性，把所要研究的对象放在系统的形式中加以分析和研究，看其各方面是否符合系统的要求，是否有利于促进系统功能的有效发挥。系统的特性是系统的特有属性，也是基本属性，对系统进行考察需从系统的特性人手。对我国成人教育行政管理系统进行考察，可从以下几个方面着手：

　　1．整体性

　　系统是按一定逻辑要求，为实现系统目标而构成的。系统的构成要素和要素的机能及要素的相互联系要服从系统整体的目的和功能，在整体功能的基础上层开各要素及其相互之间的活动，这种活动的总和形成了系统整体的有机行为。系统不是各个要素的简单集合，脱离了整体性，要素的机能、要素间的作用便失去了原有的意义。在一个系统整体中，即使每个要素并不都很完善，但它们也可以协调，综合成为具有良好功能的系统。反之，即使每个要素都是良好的，但作为整体却不具备某种良好的功能，也不能称之为完善的系统。

　　系统的整体性要求人们把对象作为整体来对待，从整体与部分的相互依赖、相互制约的关系中，揭示系统的特征和运动规律。我国的成人教育行政管理体系规模庞大，结构复杂，层级和部门繁多，但从系统观点来看，它们是有机地联系在一起，相互影响、相互制约的一个整体，即一个完整的系统。因此我们在考察和改革我国的成人教育行政管理体制时，必须把其当作一个整体来考虑，理顺各种关系，使各方面相互协调、相互配合，着重于整体功能，才能提高效率，使有限的成人教育资源发挥出较大的效能。

　　我国现行的成人教育行政管理体制属中央集权型，全国统一管理，有利于统筹兼顾，统一规划成人教育事业；一定程度的行政干预，对基层企事业单位也起到了督促作用。但这种管理体制在实践中还存在许多弊端，如上层领导部门对自己的权责认识不明确，宏观管理轻重失调，对下层部门事务干预太多，致使地方和企事业单位的主动性受到抑制；各成人教育部门各自为站，条块分割严重，各方面不能有效配合，导致成人教育工作难以顺利开展；缺乏一定的中介机构和民间组织，对中央和地方各级行政部门进行协调，造成信息和资源不能有效流通等等。

　　2．层次性

　　系统作为一个相互作用的诸要素的总体来看，它可以分解为一系列的子系统，并存在一定的层次结构，这是系统空间的特定形式，在系统层次结构中表述了在不同层次子系统之间的从属关系或相互作用关系。在不同的层次结构中存在着动态的信息流和物质流，构成了系统的运动特性。

　　系统之所以分层，是因为它过于复杂庞大，仅靠一个最上层的指挥机构照顾不过来，必须分层分级划分职权范围，层层负责。有时职权要分解开来，分别交付各基层组织去自行管理，上级只管确定总的目标与政策，也就是进行协调。这就是处理大系统的“分解――协调”原理，因为各单位、各基层、各地区都有自己的情况，有些需要自行安排处理，应该把权利下放给它们，发挥它们的积极性，这样系统才会有活力。中央集权制管理模式便于国家对成人教育进行宏观调控，但集中必须是适度的、有分寸的，如果不适当把握，往往会束缚地方积极性和主动性的发挥。

　　3．综合性

　　综合性有三方面的含义：(1)系统目标的多样性和综合性；(2)措施引起后果的多样性和综合性；(3)方案选择的多样性与综合性。现代社会由于生产、科技、文化的发展，使得许多方面的问题、措施都是多方联系、相互制约的，这就要求我们摆脱单一的思想和工作方式，学会综合地考虑和处理问题，否则就会顾此失彼，因小失大。同时，不仅要对现存系统的各种多样性和综合性加以考虑，而且在建立和改造旧的系统时，要有综合性的观点，尽可能把许多可能看起来是孤立的对象放在一起考虑，看它们结合起来之后能否产生新的综合效益。我国的成人教育行政管理体系自产生以来，就力图与其他各行业、各部门联合起来，以共同促进我国的现代化建设。如农村成人教育管理，强调社会各方积极参与，实行齐抓共管。在这一方针政策的指导下，我国的扫盲工作取得了巨大成就。近年来，广大农村干部、群众和科技教育工作者又创造出一条科教兴农之路，实现依靠科技进步、提高劳动素质来发展农村经济。这一思路的方法是把农、科、教三者结合起来，作为一个大系统来考虑，对本来联系不太紧密的三个系统的人、财、物资源通过科学管理进行重新配置，形成合理的结构，将三者的优势有机组合，有效利用，形成合力，从而提高了三者投入的整体效益。

　　4. 环境适应性

　　任何系统都存在于一定的物质、文化环境中，对环境有一定的依赖关系。系统不断与外界环境产生物质的、能量的和信息的交换，系统只有适应环境，才能保持自己的生存和发展，否则系统将解体。能够经常与外部环境保持最佳适应状态的系统，才是理想的系统。我国的成人教育行政管理体制就是为适应我国的政治、经济体制而建立起来的，与社会大环境基本上是相适应的。但随着现代科学技术的飞速发展，社会信息化程度越来越高，全球经济一体化进程的加快，以及我国社会主义市场经济体制的逐步确立和完善，人民群众精神文化生活要求日益丰富多样，我国的成人教育行政管理体制有待于进一步的调整，以与社会大环境相适应，并在适应的过程中影响和改造环境。通过物质的、能量的和信息的交换，既使自己保持旺盛的生命力，又使成人教育能够更好地为社会主义现代化建设服务。

　　随着中国加入WTO组织，成人教育面临着与发达国家竞争的严峻挑战，长期以来封闭的行政管理体制与国际上的开放体制无法接轨；现代社会科技信息

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飞速发展，一日千里，但成人教育的行政管理在现代化手段的运用上还十分落后，不能适应新的社会发展要求等。这些与社会环境完全不相适应的地方严重束缚了我国成人教育的发展。

　　

　　三、应用系统理论改革我国的成人教育行政管理体制

　　

　　1．采取有效手段；加强和完善国家对成人教育的宏观调控

　　长期以来我们国家对成人教育的宏观管理主要是通过制定政策和下达指令来进行。这种政令管理手段，缺乏连续性和稳定性，其效力不持久，造成人们对成人教育行政管理理解的混乱，以致有一些领导干部找漏洞、钻空子，政策紧就抓一抓，工作忙就放一边。再加上我国成人教育行政管理体制机构重叠，部门繁多，如果没有有力的宏观调控手段，必然造成各部门间互相掣肘乃至互相扯皮。另外我国成人教育法制不健全，国家对成人教育的质量控制不严格，致使有些院校和单位乱办学、乱收费、乱发文凭的现象越来越严重。这些都影响了我国成人教育的顺利发展。

　　对成人教育进行有效控制的手段主要有；一是通过拨款来引导和促进成人教育的发展，二是通过国家考试来保证成人教育的质量，三是通过立法来保障成人教育的正常、健康发展。

　　2．简政放权，充分调动地方和企事业单位办学、管学的积极性． 从系统观点来看，系统内部存在着一定的层次结构，每一个层次的职责和作用是不同的，下层机构不98越位犯上，上层机构更不能越俎代庖。我国的成人教育行政管理体制的一大弊端是国家对地方管得太多，统得太死，不能有效调动和发挥地方及基层的自主性、积极性和创造性。必将导致成人教育发展呆板僵化，缺乏灵活性和适应性。将成人教育具体的办学权和管理权交给地方和企事业单位，可以使它们根据本地区、本单位社会经济发展的需要及人民群众的特殊需求，有计划、有目的、有步骤地规划和发展本地区的成人教育。这样可以较好地解决用人与育人、经济与教育“两个脱节”和国家、地方、学员“三个积极性”的问题。

　　地方和单位的自主性增强，有利于它们发挥自身的积极性和创造性，踊跃办学，积极发展，投身于本地区、本部门的成人教育事业中。成人教育的繁荣发展，必将引起各种成人教育机构之间的激烈竞争。为在竞争中求生存，求发展，它们必将及时了解经济及社会的各种需求，不断更新课程内容，变换教学形式，提高教学质量，接受群众和学员的评判。其中质量不好或针对性不强的成人教育机构自然被淘汰，剩下的自然更加关心和注意自己的质量和声誉。那些被淘汰掉的往往要去开拓成人教育的新领域，寻找新的教育需求。这样培训市场又会出现一批新的培训项目供学习者选择，于是各地区、各部门就形成了内容广泛、形式多样、能满足各种需要的培训市场，从而使成人教育形成良性发展。

　　3．构建终身教育体系和学习化社会，促进成人教育的纵横发展

　　处于急剧变革时代的人们无论从其生存需要还是更高层次的精神追求来看，都对教育提出了更高、更新的需求。终身教育和学习化社会理念正是应社会生产发展和人的发展的这一总的历史要求而提出的。

　　要使成人教育要得到长足的发展，从纵的方面来看，必须把其纳入终身教育体系中，使其成为终身教育系统的一个子系统；从横的方面来看，又须把它当成学习化社会这一大系统中的一个子系统。由此，成人教育行政管理的实施不能孤立地进行，而要与其他形式的教育管理结合起来，构成终身教育行政管理这一整体，以系统整体的状态再与经济管理、政治管理、人口管理、环境管理等方面结合起来，共同构造学习化社会这一更大的系统。

　　现今，我们国家正在着手试点建设的社区教育，就是一个很好的例子。这种以社区内全民为对象’，同社区民众利益和社会发展的需要紧密相连，旨在建设和发展社区，消除社会问题，全面提高社区成员的素质和生活质量为目的的教育活动，较好地考虑到了各方面的综合因素，把成人教育纳入到社区建设这一系统中，从而使其得到了很好的发展。

　　4．不断调整成人教育行政管理的运行机制，使其适应社会大环境的需要

　　当前我国成人教育发展所面临的大环境对其行政管理提出了以下几个方面的要求；一是适应市场经济发展的需要，简政放权，引进市场调节机制，使成人教育行政管理在宏观调控的前提下，增强地方和企事业单位办学机构的自主权，实行开放搞活，以适应各地区经济发展和人们对教育的多样化需求；二是把现代科学技术的成果，充分运用到成人教育行政管理中，使各方面信息互通有无，以提高管理的效率和效益；三是顺应成人教育的国际化潮流和趋势，通过合作办学、互派员工等方式学习和引进国外先进的管理理念和管理方式，力求在管理体制上与国际接轨，从而提高我国成人教育在国际上的竞争力。

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