求是:坚持和发展人民当家作主的好制度

2014-10-03 09:11:11  来源：求是  作者：徐显明

核心要点：

■ 人民代表大会制度是中国共产党领导中国人民独创的政治制度，是马克思主义国家学说与中国政治社会文化实际情况相结合的产物，是中国人民翻身做主、掌握自己命运的伟大创造。

■ 人民代表大会制度根本的依据在于，其一，它是我国政权的唯一组成方式。其二，它是人民民主的最高形式。其三，它是实现中国共产党对国家政权领导的制度载体。其四，这个制度调整的政治关系是管根本、管全局、管长远的。

■人民代表大会制度与西方代议制民主相比，具有鲜明的中国特色。它最大的特点是把党的领导、人民当家做主、依法治国三者有机统一起来。其中，党的领导是前提，人民当家做主是根本，依法治国是保障。

■ 世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在适用于一切国家的政治制度模式。照抄照搬他国的政治制度行不通，会水土不服，会画虎不成反类犬，甚至会把国家前途命运葬送掉。

■ 要把人民代表大会制度作为党有效实施对国家对社会领导的主要途径和制度载体，作为人民当家做主的根本途径和最高形式，作为全面推进依法治国的力量源泉和基础平台。

1954年9月15日，第一届全国人民代表大会在北京召开。这次会议制定的宪法规定：“中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这标志着人民代表大会制度在全国范围内正式确立。从此，人民代表大会制度被确立为国家的根本政治制度，至今已有60年。诚如习近平总书记在庆祝人民代表大会成立60周年大会上的讲话所评价：“中国这样一个有5000多年文明史，几亿人口的国家建立起人民当家作主的新型政治制度，在中国政治发展史乃至世界发展史上都是具有划时代意义的。”人民代表大会制度是中国共产党领导中国人民独创的政治制度，是马克思主义国家学说与中国政治社会文化实际情况相结合的产物，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的伟大创造。

一、人民代表大会制度是我国的根本政治制度

“中华人民共和国”，这七个字表达了三层意思。“中华”是我们国家的民族特色，56个民族共同组成国家。人民民主专政是我们的国体。“共和”是我们的政体，这个政体就是人民代表大会制度。“人民性”是我国国家性质的根本性特征，我们的政权源于人民，为了人民。正如习近平总书记所肯定的，“60年的实践充分证明，人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。”

人民代表大会制度与人民代表大会既有联系又有区别。人民代表大会是国家权力机关，是人民代表大会制度的载体。要通过各级人民代表大会，实现人民代表大会制度。人民代表大会制度是由若干政治制度组成的总制度，也叫根本制度。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是要回答以下重大问题。

首先，它回答了人民与国家的关系。中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。这是具有鲜明中国特色的主权在民原则。

其次，它回答了公民与国家的关系。国家尊重和保障人权。公民平等地享有宪法和法律赋予的权利，平等地履行宪法和法律规定的义务。公民是人民的基础，是人民的单元。人民的权利是通过公民的权利来体现的。公民权利的实现程度是人民与国家关系最好的说明。

其三，它回答了民族间的关系。国家实行民族平等原则，维护和发展各民族间的平等、团结、互助关系，各少数民族聚居的地方实行民族区域自治，以此促进民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。

其四，它回答了国家政权如何组成。这是人民代表大会制度的基础。人民通过选举，组成各级人民代表大会，通过各级人民代表大会产生国家机关及领导人，由此组成国家政权。

其五，它回答了国家结构形式，即明确中央与地方的关系。我国实行单一制国家结构形式。与联邦制实行的权力在地方、中央权力由地方让渡的结构不同，我们实行中央统一领导，同时充分调动地方积极性主动性的原则。必要时，国家设立特别行政区，并授予特别行政区高度自治权，但最终管制权在中央。

其六，它回答了国家机关相互之间的关系。这是人民代表大会制度的核心。人大统一行使国家权力，国家机关实行职权分工与责任制，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调。国家行政机关、军事机关、审判机关、检察机关等都由人大产生，对人大负责，受人大监督。

其七，它回答了国家机构奉行的共同原则。一切国家机关一律实行民主集中制原则。这条原则表明，所有的政权机关都由人民产生，都向人民负责。人民代表大会在所有国家机关中居于至上地位和主导地位。这条原则同时也是处理上下级关系的原则和权力运用原则，是我国国家机关组织形式和活动方式的基本原则。即使是实行首长负责制的各级行政机关，也必须坚持这一原则。

其八，它回答了中国共产党在国家政权中的地位。坚持中国共产党对国家政权的领导，坚持中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，坚持党领导的统一战线。党把依法治国作为基本方略，把依法执政作为基本执政方式，把法治作为治国理政的基本方式。

人民代表大会制度的根本性是由上述内容和其在国家政治生活中所发挥的作用决定的。其根本的根据在于，其一，它是我国政权的唯一组成方式，舍此，则政权无法构成，无法运行。其二，它是人民民主的最高形式，只有通过人民代表大会才能实现人民当家作主。其三，它是实现中国共产党对国家政权领导的制度载体。中国共产党的执政地位需要通过人民代表大会予以实现和巩固。其四，这个制度调整的政治关系是管根本、管全局、管长远的，其它制度所调整的关系是具体的和单方面的。以上四个元素是人民代表大会制度之所以成为国家根本政治制度的原因所在。

二、人民代表大会制度具有显著优越性

人民代表大会制度与西方代议制民主相比较，具有鲜明的中国特色。它不搞两院制，不搞三权分立，不搞联邦制，不搞多党制，不搞指导思想多元化。它最大的特点是把党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一起来。其中，党的领导是前提，这是中国特色社会主义最本质的特征。习近平总书记指出：“中国共产党的领导，就是支持和保证人民当家作主。”人民当家作主是根本，这是社会主义民主政治的本质与核心。依法治国是保障，也是实现党的领导和人民当家作主的路径。三者统一于何处?从法律规定来看，它们统一于宪法。从现实来看，它们统一于党领导人民走中国特色社会主义民主政治道路的实践。而从制度来看，它们统一于人民代表大会制度。人民代表大会制度是实现三者有机统一的制度平台。

在60年的实践中，人民代表大会制度展现出极大的优越性。

首先，人民代表大会制度保障了人民在国家生活中的主体地位，保障了人民当家作主。人民通过普遍的民主选举产生自己的代表，组成人民代表大会，各级人民代表大会对人民负责，受人民监督。人民享有的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督及宪法与法律所保障的各项权利和自由得到了充分实现。民主的真谛在权利。我国公民权利保障水平实现了历史性提高，人权保障体系已经形成。

其次，人民代表大会制度动员了全体人民以国家主人翁身份投身于社会主义改革和发展事业，广泛调动了人民群众建设国家和各项事业的积极性、主动性、创造性。建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家，已成为我国人民的共同目标。人民代表大会制度保证了党的主张与人民意志与国家意志的统一，保证了我们少犯错误少走弯路，为我国经济社会发展和人民安居乐业提供了制度保障。

其三，人民代表大会制度保证了国家机关协调一致高效运转。人民代表大会统一行使国家权力，按照民主集中制的原则集体行使职权。国家行政机关、司法机关、军事机关合理分工相互配合，协调一致地工作，保证了国家统一有效地组织各项事业。集中力量办大事，是人民代表大会制度最突出的一个优势。

其四，人民代表大会制度维护了国家统一和民族团结。在中央的领导下，合理划分中央与地方的职权，充分调动中央和地方两个积极性。各少数民族聚居的地方实行区域自治，巩固和发展了平等互助和交流交往交融的社会主义民族关系，维护了各族人民大团结。

其五，人民代表大会制度有利于实现党对国家和社会的领导。党把与人民要求相一致的主张上升为法律，实现对国家和社会的政治领导，通过向人民代表大会推荐国家机关领导人实现对国家和社会的组织领导;通过把党的指导思想和倡导的价值观融入法律之中，实现对国家和社会的思想领导。人民代表大会制度是实现党的领导的最适合的政权组织形式。

60年的历史和实践充分证明，人民代表大会制度是能够保证人民主体地位、实现人民当家作主的根本途径和最高形式，是实现党的领导和全面推进依法治国的制度平台，是保证国家长治久安、全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴中国梦的可靠制度保证。世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在适用于一切国家的政治制度模式。照抄照搬他国的政治制度行不通，会水土不服，会画虎不成反类犬，甚至会把国家前途命运葬送掉。人民代表大会制度作为我国的政治制度，之所以行得通、有生命力、有效率，就是因为它是从中国的社会土壤中生长起来的。这样扎根于中国的社会土壤、汲取充沛养分的制度，才是最可靠、也最管用的制度。

三、在新的历史起点上坚持和完善人民代表大会制度

人民代表大会60年的历史，是成长的历史、发展的历史。改革开放以来，人民代表大会制度不断得到发展和完善。在县级以上各级人民代表大会设立了常委会;赋予全国人大常委会经常性的立法权和宪法监督权;赋予省级人大及其常委会与较大的市人大及其常委会制定地方性法规的权力;选举制度不断完善，从等额选举发展为差额选举，直接选举从乡级扩大到县级，从城乡按不同人口比例产生人大代表到按相同人口比例产生，实现了一人一票，人人平等。立法上从改革开放之初全国仅有8部法律，发展为今天有240余部，中国特色社会主义法律体系如期于2010年形成。我们用30年的时间，走完了西方世界300年的立法之路。法治政府建设扎实推进，司法体制不断完善，法律监督得到加强，全社会的法治精神正在形成，人民代表大会制度取得了历史性成就。

民主的发展没有止境。党的十八大和十八届三中全会，对坚持和完善人民代表大会制度提出了新要求。这就是要紧紧围绕党的领导、人民当家作主与依法治国三者有机统一，推动人民代表大会制度的与时俱进。要把人民代表大会制度作为党有效实施对国家对社会领导的主要途径和制度载体，作为人民当家作主的根本途径和最高形式，作为全面推进依法治国的力量源泉和基础平台。根据十八届三中全会《决定》和习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上重要讲话的要求，坚持和完善人民代表大会制度，要做到“四个必须”，即必须毫不动摇坚持中国共产党的领导，必须保证和发展人民当家作主，必须全面推进依法治国，必须坚持民主集中制。具体而言，应重点做好如下几方面的工作。

一是提升人大工作的理念，把民主与法治作为推动人民代表大会制度与时俱进的两个轮子，齐头并进。人大处于民主法治建设的第一线，置身主战场，是主力军。要一手抓民主，坚持民主集中制，坚持由人民代表大会统一行使国家权力，坚持一切权力对人民负责，推动政治进步，实现政治清明;一手抓法治，构建以良法善法为主要内容的社会主义法治体系，推动法治昌明，使政治清明与法治昌明相辅相成。

二是加强和改进立法工作，继续完善中国特色社会主义法律体系，在民主立法的基础上，重点推进科学立法，把提高立法质量作为完善法律体系的着力点，使制定出来的法律既合乎民意，又合乎规律。增强法律的科学性、针对性、及时性、系统性、可操作性。防止部门利益法律化。解决好法治与改革间的关系，发挥法律对改革的引领、规范、推动、保障作用，保证改革于法有据。还应加强重点领域里的立法，使政治、市场、民生、环境等领域的立法得到完善和加强。科学划分中央与地方的立法权限，扩大地方立法权，严格立法权界限，做到依法立法。完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神，反映人民意愿，得到人民拥护。

三是加强和改进法律实施工作，解决有法不依的问题。法律体系形成之后，法治建设的主要矛盾将从“无法可依”转变为“有法不依”。法律的生命在于实施，法律的权威在于实施，法律的意义也在于实施。实施法律，包括执法、司法、守法三大环节，要严格执法、公正司法、全民守法，坚决纠正有法不依，执法不严，违法不究现象;坚决整治以权谋私，以言代法，以权压法，徇私枉法问题，严格保护群众合法权益。要加快建设法治政府，深化司法体制改革，使人们相信政府、相信法院，相信法律、遵从法律。

四是加强和改进监督工作，保证权力正确行使。习近平总书记指出：“只有让人民来监督政府，政府才不会懈怠，只有人人起来负责，才不会人亡政息。人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”各级人大及其常委会都要担负起宪法法律赋予的监督职责，确保法律得到有效实施，确保权力得到正确行使。尤其要加强对宪法实施的监督，完善宪法监督的程序和机制，加大对规范性文件的审查力度，把所有的规范性文件都纳入审查范围，保证宪法得到有效实施，维护国家法制统一、尊严、权威。加强人大经济民主工作力度，将政府全口径预决算纳入人大审查监督范围。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。拓宽人民监督权力的渠道，加大反腐败的力度，探索人大反腐败途径，通过科学分权、相互制约、权力分开、权力监督等方式把权力关进制度的笼子里，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究。

五是加强同人大代表和人民群众的联系，发挥人大代表的作用。全国各级260万人大代表是各级人民代表大会的主体，是各级国家权力机关的组成人员，要充分发挥他们的代表作用、参与作用、监督作用。所有国家机关都要加强与人大代表及人民群众的联系，把为人民用权、为人民履职、为人民服务作为落实人大制度的具体行动。

六是加强和改进人大自身的工作，推进人大制度的理论和实践创新。人大理论是我们独创的理论，它对人大制度的创新和实践创新具有引领和指导作用。要在总结、继承、完善、提高的基础上，形成具有中国特色的人大理论体系。人大制度的实践创新，既包括民主程序上的创新，也包括民主实体上的创新，实践创新永无止境。

最后，要把人民代表大会制度作为国家治理体系的重要支撑，推进其现代化。国家治理体系，实则是国家制度体系。人民代表大会制度是国家制度体系之根，是国家制度体系之首，应首先推进其现代化。坚持和完善人民代表大会制度，就是要使我们独创的政治制度在世界范围内更具先进性、文明性和竞争力。

(作者：十二届全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员)