2011 河南省关于促进中心城市组团式发展的指导意见

中共河南省委 河南省人民政府

关于促进中心城市组团式发展的指导意见

（代拟稿）

促进中心城市组团式发展是完善城市布局和形态、提升中心城市辐射带动能力、构建“一个载体、三个体系”、加快推进新型城镇化的重要举措，是加快中原城市群发展的具体路径和方法，是建设中原经济区的重要组成部分和实践内容。为进一步统一思想认识，加快推进中心城市组团式发展，结合我省实际，提出如下指导意见：

一、中心城市组团式发展的必要性和紧迫性

（一）准确把握城市组团的内涵

城市组团是指距离省辖市中心城区30公里左右，空间相对独立、基本服务功能完善、与中心城区分工合理、联系密切的城区，包括中心城区周边基础较好的县城、县级市市区和符合条件的特定功能区。其基本内涵主要包括以下内容：

——具备基本的城市功能。能够满足城市居民衣、食、住、行、购物、娱乐和就业、就医及学生入学等基本需要。与中心城区的区别在于层级功能的不同和空间上的相对独立。

——具备完整的社会管理职能。城市组团一般是规范的、能 — 1 —

够独立运行的行政单元，具备社会管理职能，而围绕经济职能设立的城市新区、产业集聚区、经济技术开发区等特定功能区，一般不具备社会管理职能。有条件的特定功能区可以发展成为城市组团。

——具有一定的城市规模。为实现资源高效配臵和城市综合效能有效发挥，城市组团一般应达到30-50万人的规模。

（二）充分认识中心城市组团式发展的重要意义

城市组团式发展是中心城区和城市组团通过科学合理的功能分工和快速便捷的交通联系，形成具有竞争优势的城市集群，共同带动区域发展的新型城市发展模式，是国内外城市空间发展和形态演变的客观趋势。

促进中心城市组团式发展有利于加快中心城市发展，提高城市综合承载和辐射带动能力。中心城市规模小、吸纳承载能力弱、辐射带动作用不强，是当前制约我省城镇化快速发展的重要因素之一。促进中心城市组团式发展，壮大中心城区发展规模，带动外围组团加快发展，有利于补充完善城市功能，推进产城互动，形成以大带小、以小补大、相互促进的城市集群优势，加速中心城市产业和人口集聚，为中原经济区现代城镇体系建设提供有力支撑。

促进中心城市组团式发展有利于优化城市形态，避免“大城市病”，实现科学发展。当前我省城镇化进程加速推进，正处于中心城市规模扩张的关键时期，同时也是完善城市布局与形态的关键时期。促进中心城市组团式发展，有利于发挥后发优势，及早组 — 2 —

织、科学引导和优化城市发展形态，优化空间布局，避免中心城市规模过度无序膨胀，避免出现“大城市病”，少走弯路、不走错路，努力走出一条符合科学发展观要求的新型城镇化道路。

促进中心城市组团式发展有利于整合空间资源，在全省形成统筹发展的格局。当前我省正在加快推进中心城市复合型新区建设，稳妥有序地开展省直管县试点。一些与中心城区联系紧密的县城、县级市既不在城市新区，纳入省直管县范围又会形成与中心城区的经济分割。促进中心城市组团式发展，将这部分县城、县级市作为中心城区的组团，有利于整合空间资源，拓展中心城市发展空间，吸引产业和人口集聚，增强中心城市综合实力，激发组团区域经济内在活力，在更大空间范围内统筹城乡区域协调发展，培育形成一批新的经济增长点，以新型城镇化引领“三化”协调科学发展，为中原经济区建设注入新的动力。

二、总体要求

（一）指导思想

以科学发展观为统领，坚持“四个重在”，围绕做大做强中心城市、加快新型城镇化进程，通过科学谋划、系统组织，优化城市空间布局和发展形态，转变城市发展方式，推进中心城区和外围城市组团产业互补、交通一体、服务共享、生态共建，构建组团式、生态型、现代化的城市空间格局，提升中心城市综合实力，培育新的经济增长点，以新型城镇化引领“三化”协调科学发展，为建设中原经济区、加快中原崛起和河南振兴提供强力支撑。

（二）基本原则

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——统筹规划。坚持“三规合一”，充分发挥规划引导作用，按照组团式、复合型城市发展理念，修订完善城市总体规划、土地利用总体规划，合理确定中心城区和城市组团的发展规模、功能定位，指导和促进中心城区与城市组团优势互补、联动发展。

——因地制宜。坚持突出重点、整体推进，根据中心城市经济社会发展基础、人口规模、发展阶段和资源条件，科学确定空间形态和建设时序。中心城市要在加快复合型新区建设的基础上，把符合条件的周边县城、县级市作为城市组团发展的重点。

——合理分工。依据资源条件和发展优势，科学确定中心城区、城市组团的职能分工，在中心城区和城市组团之间、不同城市组团之间形成分工明确、优势互补的有机整体。强化城市组团产业功能，增加就业岗位，实现产业与城市的互动发展。

——集约节约。坚持紧凑型、复合型城市理念，把节地、节水、节材、节能和资源综合利用落实到城市规划建设管理全过程，把促进中心城市组团式发展与加快中心城市复合型新区建设、老城区改造、产业集聚区建设有机结合起来，注重内涵挖潜和集约节约利用，高效配臵要素资源，推动经济社会发展与人口资源环境相协调。

（三）阶段性目标

力争到2015年，中心城区综合承载和辐射带动能力明显增强，中心城区与城市组团之间便捷交通联系主骨架基本建成，主导产业突出、优势互补的产业发展态势初步形成，公共服务共享、生态共建的机制初步建立，中心城市组团式发展态势基本确立，规 — 4 —

划城市组团发展到30万人以上，中心城市组团式发展态势基本确立。

力争到2020年，中心城区人口规模达到100-200万人，形成一批人口规模达到50万人左右的城市组团。中心城区综合承载和辐射带动能力大幅提升，中心城区与城市组团之间快速顺畅连接，公共交通实现30分钟通达；功能完善、运行良好、联系紧密的基础设施和公共服务设施系统全面建成，分工明确、布局科学、结构合理、可持续发展的产业体系基本确立，精干、统一、高效的管理体制和运作机制全面建立，中心城市组团式发展和一体化发展的格局全面形成。

三、重点任务

（一）调整完善城市规划。各省辖市要按照组团式发展的要求，结合规划的实施评估，调整完善城市总体规划和土地利用总体规划，统筹考虑中心城区和城市组团的空间布局、土地利用、产业发展、基础设施建设、生态环境保护等地域特点，遵循经济社会发展规律，研究中心城市空间发展形态，合理安排组团式发展的空间布局，科学确定中心城区和城市组团的发展规模和功能定位，提出组团式发展的具体措施、开发导则和控制办法。调整完善后的城市总体规划和土地利用总体规划，要严格按照法定程序审查报批，切实做到“三规合一”，确保依法依规，衔接一致。要强化规划实施管理，确保规划权威性和严肃性，保障规划有效实施。

（二）培育壮大产业基础。根据中心城区和城市组团的资源禀赋、产业基础和比较优势，通过合理分工，突出特色，推动产业 — 5 —

做大做强。构建错位发展、优势互补的区域产业格局，中心城区要大力发展商贸、金融、保险、会展、设计、中介咨询、时尚休闲等高端服务业以及高端制造业、高技术产业，积极发展总部经济和楼宇经济，限制一般性原材料和初加工项目。城市组团要按照“产业为基”的要求，加快县域产业集聚区发展，充分发挥区位、资源和交通优势，合理确定主导产业，重点引进关联度高、辐射力大、带动力强的龙头型、基地型项目，发展特色产业集群，加强与中心城区主导产业的关联配套，积极承接中心城区产业转移，形成与中心城区错位发展、链式发展、优势互补的产业体系。作为城市组团的特定功能区，要强化功能定位，做大做强主业，增强服务中心城区和区域发展的能力。建立健全企业、项目跨行政区转移的利益协调和补偿机制，避免产业同构和盲目无序竞争，形成中心城区和城市组团产业协调发展新格局。

（三）完善提升城市功能。郑州、洛阳中心城区要结合复合型新区建设，拉大城市框架，完善城市设施，疏解城市功能，引导一般性生产项目向周边城市组团转移，推动中心城区产业高端化、功能现代化，提升中心城区的综合实力和辐射带动能力。其他省辖市的中心城区要统筹新区建设和旧城改造，加强城市基础设施和社会服务设施建设，完善城市功能，改善人居环境，提高综合承载能力，增强产业和人口集聚能力。城市组团要按照产城互动的要求，以产业集聚区为载体，加快基础设施和标准化厂房建设，配套建设生产性服务设施和生活性服务设施，提升规划建设标准和公共服务水平，提高吸纳就业能力，促进人口向城镇转 — 6 —

移，壮大城市规模，尽快发展成为30-50万人的城市组团。

（四）推进基础设施一体化建设。适应中心城市组团式发展需要，按照“畅通、快捷、舒适、安全、绿色”的要求，统筹中心城区和城市组团以及组团之间的交通体系建设。推进中心城区骨干道路向城市组团延伸，加快中心城区至城市组团的放射状快速通道、轨道交通和快速公交系统建设，打造30分钟通勤圈，形成综合性、立体化、网络型的现代化综合交通体系。统筹中心城区和城市组团公共服务设施布局与建设，推进重大公共服务设施共建共享，加快区域一体的信息化、网络化设施建设，逐步实现中心城区和城市组团之间社会管理同城化、基本公共服务均等化。统筹协调中心城区和城市组团以及组团之间的生态环境保护，推进重大生态工程共建和污染同治，建设绿色隔离带，形成完整复合、良性循环的生态系统，提高区域生态环境质量与服务能力。

（五）促进城乡统筹发展。在中心城区与城市组团以及组团之间，按照新型城镇化要求，统筹城乡规划，优化空间布局，合理划定城镇建设、农田保护、产业集聚、社区（村庄）分布、生态涵养等功能分区。坚持“规划先行、就业为本、量力而行、群众自愿”的原则，推进新型农村社区建设，推动村庄适度集中建设，农民适度集中居住，土地适度规模经营。加快推进城镇交通、供水、供电、电信、环保等基础设施和公共服务向农村延伸，建设城乡统一、共建共享的就业服务、文化教育、医疗卫生、社会保障、社会救助等公共服务设施。要破除体制机制障碍，加快农村人口向城镇有序转移。

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四、组织实施

（一）加强组织领导。促进中心城市组团式发展事关全局，意义重大，任务艰巨，影响深远，各级各部门必须统一思想，高度重视，切实增强责任感和紧迫感。各省辖市政府和相关市（县）政府作为责任主体，对推进中心城市组团式发展工作负总责，必须精心组织，扎实推进，务求实效。

（二）积极有序推进。各省辖市政府要按照本指导意见的精神，结合当地实际，抓紧组织修编规划和制定实施方案，报省政府审批后实施，并要按照城市组团的相关标准筛选和申报城市组团，省政府将分期分批对符合条件的城市组团进行审批。

（三）明确责任分工。省住房城乡建设厅、发展改革委、财政厅、国土资源厅、环保厅、交通运输厅等有关部门要根据各自职能，切实加强对中心城市组团式发展的指导和推动。各省辖市要抓好省政府批准的规划和实施方案的落实，建立中心城市组团式发展协调机制，加强各项规划和产业布局、水资源利用、污染治理等方面协调，组织好重大项目的实施，避免因局部利益造成低水平重复建设和无序竞争。要完善土地保障机制，增量建设用地指标要在中心城区和城市组团之间统筹调剂使用，积极探索土地流转途径和方式，解决城乡建设用地指标不足问题。

（四）强化政策激励措施。省有关部门要加强对促进中心城市组团式发展的政策研究，合理确定城市组团认定标准，制定具体扶持政策。经省政府批准的城市组团，可享受相应的激励政策，在土地指标、环境容量、项目建设、资金投入等方面给予优先支 — 8 —

持。城市组团达到一定规模和标准，可扩大其经济社会管理权限，提高行政待遇。

二○一一年

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