城乡统筹案例及对策

鄂托克前旗城乡统筹实践探索

一、案例背景

鄂托克前旗位于蒙陕宁三省区交界处，全旗土地面积1.218万平方公里，总人口7.5万人，其中蒙古族人口占总人口的31％。内蒙古自治区确定鄂尔多斯市为统筹城乡综合配套改革实验区，2010年鄂尔多斯市又将鄂前旗确定为试点。2011年6月17日，作为“点中点”的鄂前旗统筹城乡试点建设全面启动。

与鄂尔多斯其他旗县相比，鄂托克前旗城乡统筹最大的不同是以农牧区为重心，是覆盖全境的农牧民。因为这个地方是一个典型的以畜牧业为主体经济的地区。近年来围绕‘三区规划’狠抓生态建设，鄂前旗目前40%的国土面积已建成生态恢复无人区，不住、不种、不养。所以这个地方“特别采取一系列政策措施使转移户进城有事干，生活有保障，而且原有土地承包经营权不变，可以通过转包、出租、入股等形式进行流转，不会造成失地农牧民。同时，注重对留居农牧区的，通过投资补贴等帮助他们改善生产生活条件。”

二、案例过程

（一）鄂托克前旗统筹城乡综合配套改革的难点

从鄂托克前旗的实际情况来看，城乡公共服务体系、基础设施、城乡居民收入、资源配置差距较大等问题突出，严重制约着鄂托克前旗统筹城乡配套改革的实施，具体表现如下。

第一，农村牧区社会公共服务体系和基础设施薄弱

鄂托克前旗地广人稀，农村牧区社会公共服务体系和基础设施建设由于地方财政困难, 投入不足，存在着基础教育薄弱、医疗卫生条件较差、科技水平较低、人畜饮水困难、农牧民出行不畅等问题。

第二，农村牧区转移人口就业任务重、难度大

由于转移人口年龄普遍偏大，文化素质较低，绝大多数人无一技之长，转移后安置工作难度较大，给就业造成很大压力。

第三，推进现代农牧业建设的任务艰巨

由于农村牧区土地流转困难大，给农村牧区土地规模经营、机械化作业带来了一定困难，短期内实现农牧业现代化, 推进产业化发展任务艰巨。

（二）采取的有效措施：

统筹城乡发展的实质是要逐步消除城乡二元结构和体制，增强城市和农村相互促动作用，缩小城乡差别、工农差距，促进城乡经济社会持续协调发展。为此鄂托克前旗对转移农牧民“居民证”发放和管理、住房分配、生活补贴、创业就业、养老保险、医疗保险、低保、教育奖励及补贴等八个方面政策，进行反复研究论证、广泛征求意见，制定实施《鄂托克前旗统筹城乡综合配套改革试点建设转移农牧民优惠政策实施细则（试行）》，对转移农牧民实施提供一套住房、找到一份工作、落实一份社保、发放一份补贴、享受一份教育奖励、领取一份土地收益“六个一”配套工程。

认真抓好统筹城乡发展布局。将全旗68个嘎查村整合为14个中心村，构筑“226”发展布局。“2”即以敖镇、上海庙镇2个重点镇为吸纳人口转移重点地区，敖镇要把发展劳动密集型企业作为吸纳转移人口的重点，集中建设现代草原生态型小城镇；上海庙镇要重点发展工业经济和现代服务业，不断完善城镇基础设施，着力打造“四宜”旅游文化名镇。“2”即以城川镇、昂素镇为居民聚集区，城川镇要以发展现代农业、生产加工业为主的农畜产品加工转化基地，建设蒙陕宁三省区最具现代化、产业化的大型生态集镇；昂素镇要以现代畜牧业为发展方向，打造畜牧业大镇。“6”即以三段地村、特布德嘎查、二道川村、大沟湾村、珠和嘎查及玛拉迪6个嘎查为中心居民点，综合运用生态转移、扶贫转移、产业转移等多种政策手段，加快农村牧区人口向中心居民点集聚，提高农牧民生产生活水平。

坚定不移抓好人口转移。坚持把转移人口作为推进城乡统筹的突破口，以优化开发区和限制开发区剩余劳动力转移为重点，继续加快农村牧区人口转移，计划转移农牧民3481户10302人，其中2007年至2009年建设的生态自然恢复区内转移3015户8743人，2010年新转移466户1559人。截止去年底，全旗已累计转移农牧民5749户。

加大住房保障力度。新建转移农牧民安居住房5048套，其中，敖镇1859套，上海庙3189套。用两年时间，全部解决全旗转移农牧民的住房问题。（鄂托克前旗财政局乌日斯哈拉）

三、启示

启示一：城乡统筹需移得出、稳得住

农牧民移的出，稳得住，需要政府政策宣传到位，让农牧民了解惠民政策，了解现有的发展困境，改变以往的传统发展方式，朝着农牧业现代化和产业化方向发展，实现资源要素的合理配置。鄂托克前旗在人口转移的过程中，电视、报纸、网站等媒体设置专题栏目，对统筹城乡试点建设的意义、目标、实施步骤等进行宣传，同时在农村牧区召开村民代表会议、社员大会进行广泛动员，并组织镇、村干部深入每家每户、田间地头，介绍各项惠民政策，解答农牧民提出的问题，消除他们的疑惑，引导广大农牧民自愿转移、积极参与试点建设。

启示二：城乡统筹需让农牧民安居乐业

减少农牧民必须致富农牧民。要想富得起，需要增加农牧民收入。鄂前旗特别是把解决就业作为统筹城乡试点建设的重中之重，采取加强培训促进就业、资金扶持鼓励就业、搭建平台提供就业等多种渠道，确保转移农牧民的收入不降低。通过以下渠道安置转移农牧民：一是加强培训，鼓励企业吸纳转移农牧民。重点对20岁至50岁的转移农牧民进行免费职业技能培训，促进转移农牧民就业。对吸纳鄂前旗转移农牧民稳定就业一年以上的企业，5年内每吸纳1人每年财政给予3000元奖励，用于企业所承担该转移农牧民社会保险单位缴纳部分的补贴。二是鼓励自主择业。凡是稳定就业的农牧民，5年内每人每年给予4000元的奖励。对就业难度较大的转移农牧民以季节工、小时工等多种方式就业的，5年内每人每年给予3000元奖励。三是鼓励自主创业。对自主创业的转移农牧民，5年内实行“零税”，形成一定经营规模、收入稳定的，5年内每年予以4000元奖励。四是引导从事第三产业。对政府出资建设的文化产业园、农畜产品加工园、农贸市场、旅游设施，拿出部分营业用房，优惠租赁给愿意自主经营的部分转移农牧民。鼓励转移农牧民优先购买上述几类营业用房，安排购房贷款，5年内予以贴息。五是扶持从事设施农业。在敖镇和上海庙镇近郊统一规划建设蔬菜基地，优惠提供给转

移农牧民。日光温室面积每1亩为1个标准栋，每栋市财政补贴15000元；塑料大棚面积每1亩为1个标准栋，每栋市财政补贴4000元。六是优先帮助转移农牧民子女就业。对转移农牧民子女普通高校全日制本科毕业且取得学士学位以上，以及煤炭、化工、医疗卫生、师范类等专科以上毕业生，聘用在旗内相应的机关企事业单位就业；对其他专业的毕业生，在参加旗内行政机关及企事业单位招聘考试时优先录用；对高考落榜生，免费安排到职业技术院校进行职业技能培训。目前已培训转移农牧民5216人，实现稳定就业2405人，灵活就业6946人。

启示三：统筹全局，科学规划

鄂前旗按照将其敖镇建成西部极具魅力的草原文化名镇和将上海庙镇建成西部极

具影响力的现代化工业重镇的发展定位，根据农区城川镇和牧区昂素镇两类实际，按“大集中、小聚集”和“依水、傍电、靠路”的原则，高起点高标准编制了二十多项规划。鄂托克前旗统筹城乡综合配套改革试点建设规划（2011-2015年）正在建设和落实之中。并且进一步细化，按照“符合地区实际、可操作性强”的原则，进一步细化各大主体工程和配套工程的具体实施方案和操作规程，明确村庄布点和人口转移推进方式、批次，延伸新农村新牧区和重点城镇建设各项单列规划，积极推进统筹城乡综合配套改革试点建设。

启示四：统筹城乡社保政策惠民暖民心

在自愿基础上, 鄂前旗争取将转移进城农牧民全部纳入城镇职工社会保险体系、城镇居民养老保险体系及城镇无业居民医疗保险体系。养老保险方面，转移进城农牧民和城镇居民享受同等养老保险待遇，2015年前转移进城的农牧民养老保险金领取年龄可提前到男年满55周岁、女年满50周岁，提前年限的缴费由财政补足。医疗保险方面，转移农牧民可自愿选择参加新型合作医疗或城镇无业居民医疗保险，就医在全旗范围内实行 “一卡通”，可在旗内自由择院就医，就医时只缴纳个人应承担部分。城镇低保方面，转移进城农牧民符合城镇低保条件的，纳入城镇低保。因智障、病残、年龄偏大等丧失劳动能力生活困难的，统一纳入综合福利中心管理。

日前累计鄂前旗为转移农牧民2824户、8284人发放生活补贴5469万元；城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村牧区合作医疗保险 “三保合一”

体系已经建立，农牧民就医出院即时报销在全旗12家定点医疗机构全面实现；将4530名转移农牧民纳入城镇养老保险体系。

康巴什新区力争打造城乡统筹的典范

案例背景：康巴什新区辖哈巴格希一个农村街道，5个行政村，农业人口7544人，耕地面积70000多亩。5个行政村多数属于禁止开发区，农业人口亟待转移进城，实现农民的“转业”、“转居”、“转型”，在全面分析区位优势和人力资源优势的基础上，新区把落实“城乡统筹，集约发展”战略部署的着力点定位在：依托新区的开发建设，以发展劳务经济，打造劳务品牌为重点，集中人力资源、集中就业信息、集中就业培训，集中劳务输出，加快人口转移和农民变市民步伐。这一举措的实施，迅速支撑起了新区统筹城乡发展框架，为实现“移得出、稳得住、能致富”奠定了坚实的基础。

案例过程：

康巴什新区抓住我市被自治区党委政府确定为 “全区城乡统筹综合配套 改革实验区”的契机，积极探索推进城乡一体化新途径，加快农村人口转移进城，以城镇化、工业化拉动城乡统筹，推进城市化建设进程，着力打造我国西北地区一流的城乡统筹示范区。

高起点规划，高标准建设，保证“四有”。

按照“宽马路、大绿地、低密度、低容积率、现代建筑风格、花园式人居环境”的整体规划建设理念，在新区北区，高起点规划建设集旅游休闲、舒适居住、特色产业为一体的城乡统筹示范区。园区总投资 7 亿元，总占地面积 198万平方米，总建筑面积 114万平方米，总容积率为 0.57。规划布局移民安 置、副食品加工和批发交易、特色餐饮、商务办公、公益配套等功能区。 其中， 园区内规划住宅建筑面积 66.3 万平方米、 食品加工园区建筑面积 9.67 万平方米，批发交易区 20.3 万平方米，中心配套商务办公区建筑面积 5.3 万平方米。学校、社区服务 中心、商业经营网点、农家乐等小区配套服务设施的建设同步进

行。通过高起点规划、高标准建设，使之尽快成为转移人口安置就业的集聚地、本地区副食品供应的集散地，让居者有其屋、业者有其职、商者有其所、学者有其师。

惠民政策需安心，加大财政补贴，解决后顾之忧。建设总占地面积150万平方米，总建筑面积100万平方米，总容积率0.71的精品移民小区，限价安置转移进城农民；加大补贴范围，在基本生活补贴方面转移农民以户计算每年人均收入不足5000元的，按人补足5000元；转移农民按规定享受80%的物业管理费和供暖费补贴；转移农民纳入城镇居民养老保障体系，提高政府补贴比例等。

五项保障，让农民移得出、稳得住、富得起。

推进全民转移进城对于转移农民，新区实施了集住房、就业、社保、产权及配套保障于一体的五项保障政策。 ——在住房保障方面， 对转移农民住房拆迁给予合理补偿，在统筹城乡示范区内建设精 品住宅，并以优惠的价格向农民提供。同时，建设经济适用房和廉租房，让进城农民均能有 合适的住房。 ——在就业保障方面，一是抓培训。根据产业和城市发展方向，委托就业企业按照不同 行业、不同工种直接对农民进行定向培训、订单培训。对取得劳动部门认可的结业证或相关 资格证书的，给予一定的学费补贴。二是出政策。一方面结合农畜产品交易市场和副食品加 工园区建设，对有意从事副食品加工行业的农民，统一进行技术培训、统一办理相关手续、 统一提供经营场所，并出台更加优惠的政策，鼓励农民进城创业。另一方面，为转移农民搭 建融资平台，切实解决转移进城农民创业融资难的问题。三是拓岗位。通过组建基建劳务公 司、家政公司、保安公司等形式，大力度开发公益性岗位和辅助性岗位，有序组织农民进城 务工，最大范围的安置农民就业。 ——在社会保障方面， 全面落实农村向城区转移的各项优惠政策。 对转移进城在业农民 可参照企业职工养老标准交纳养老保险金， 转移农民交足个人部分， 新区财政补贴剩余部分。 制定出台转移进城农民在医疗、教育等方面的优惠政策，加大对其子女的教育补贴力度。 ——在配套保障方面，在城乡统筹示范区内配套建设社区服务中心、医务室、幼儿园等 相关

设施，完善小区物业管理，让进城农民共享现代城市文明。 ——在产权保障方面， 以农民一次性转移进城为突破口， 进一步建立健全土地确权为基 础的土地政策，除计划征用范围以外的土地，在完善农村土地二轮承包工作的基础上，建立 健全土地权利确认台账，并发放土地确权卡，为日后土地流转、征用补偿提供依据。最终建 立归档清晰、 责权明确、 保护严格、 征用顺畅的农村土地产权制度， 促进农民生产生活转变， 为推进城乡统筹创造条件。 目前，城乡统筹示范区建设和农民转移工作正在快速有序地推进，首期 18 万平方米的 1800 户生态移民住宅小区将建成使用，转移人口 将陆续入住。计划到 2012 年 6 月 30 日前，将周边 5 村、7400 多名农 村居民全部转移进城，最终实现城郊生态自然恢复、农民变市民、生活上水平的目标。

启示一：康巴什新区党建引领城乡统筹发展。充分发挥党组织的引领作用，逐步探索出了一条符合实际的城乡党建工作思路，使党建工作真正成为推动城乡统筹科学发展、保障民生优先、促进社会和谐的强大动力。 以“统筹城乡架设连心桥，服务百姓争做贴心人”的活动载体，实施“三级包扶、四进基层、五项保障”的“三四五”工程，推进新区各级基层党组织、党员上下互动和区域联动，党组织的政治核心作用进一步突出，党员的先锋模范作用进一步发挥。开展“把致富能手培养成党员干部，把党员干部培养成致富能手”活动，加大在创业能手、致富大户和外出务工回乡创业人员中发展党员的力度；开展以“送政策、送技能、送理论、提素质”的“三送一提”活动，进行“菜单式”巡回宣讲，切实转变农民观念，引导农民积极融入到新区建设中，主动支持城乡统筹战略。

启示二：找到根本，让进城农民富得起来。新区的劳务经济在发展之初就按照“一村一品、一村一特色”方向定位，5个村党支部结合辖区人口就业需求，分别组建了符合群众自身实际的劳务输出型组织。发展劳务经济，农民收获很大，一是农民收入明显增长。截至目前，各村劳务公司累计实现劳务收入1854万元，农民人均收入3500元，占农民人均纯收入的41.8%，部分村已占到50%以上，劳务经济已成为农民增收致富的“铁杆庄稼”。二

是群众消费水平明显提高。劳务经济的发展提升了新区劳动力价格，一些行业通过提高工资待遇来吸引劳动力，从而使农民收入明显增长，消费水平明显提高。如今，新区待转移农户也同城里人一样享受到了电脑、汽车等现代文明成果。三是农民思想观念明显转变。大批农村劳动力接受了市场经济的洗礼，城市文明的熏陶，更重要的是使他们享受到了现代文明，思想观念发生了变化，社会公德明显提高，社会责任感明显增强。“故土难离、穷家难舍”已成为过去，走入城市创业致富已成为广大农民的共识。

加快鄂尔多斯统筹城乡发展的对策建议 鄂尔多斯市三次党代会上提出“实施中心城市带动战略，推进城市化与工业化、农牧业现代化互动发展，推进东西部旗区协调共进，加快构建以城带乡、城乡互动、区域一体、协调发展的新格局。”这显然是统筹城乡发展在鄂尔多斯实践的具体化。

鄂尔多斯统筹城乡的近期目标是：全面加快“一核、一圈、一带”建设。“一核”就是构筑总面积340平方公里的核心城区，东胜、康巴什和阿镇组团式相向发展，继续做大做强东胜，推进阿康一体化；“一圈”就是围绕核心区220公里的外环路，建设3公里宽的城市防护林生态圈；“一带”就是在东胜与阿康之间打造城市产业带，统筹布局装备制造、金融物流、高新技术、总部经济和研发基地。由此可见，积极推进统筹城乡发展，需要明确发展方向，找准突破点，加强基础建设、惠民政策解民忧、提升农牧民素质，转变观念，为鄂尔多斯经济社会又好又快的发展做出积极贡献。

（一）科学规划、找准统筹城乡发展的立足点。“思路决定出路”，在推进城乡统筹发展中，一定要理清总体思路，明确发展方向。以科学发展观为指导，立足旗情，创新发展模式，围绕加快城乡一体化进程，以完善城乡总体规划为先导，以建立统筹城乡发展新机制为切入点，以盘活农牧区土地资源、加快农牧区劳动力转移为突破口，做大做强旗域经济，科学编

制高起点、全方位的统筹城乡发展总体规划，完善并落实好相关配套政策，逐步构建“体制统一、规划统筹、资源共享、利益共得”的城乡一体化新格局。

（二）培植产业，找准统筹城乡发展的突破点

坚持以工促农，大力推进城乡产业一体化。城乡一体化的过程就是工业化、城市化带动农牧业现代化的互动过程。近年来，鄂尔多斯各个旗县依托各地丰富的资源、区位、人文优势，大力发展煤化工、旅游和物流产业，不断优化产业结构，提升产业层次，为促进一产、带动三次产业协调发展奠定了坚实基础。一是充分发挥工业反哺农业和三产对人口的吸纳带动作用。坚定不移地推进三次产业联动发展，以产业积聚带动人口集中，以产业发展繁荣城镇经济、带动人口转移，以城乡产业一体化，促进城乡统筹、一体化发展。二是突出以工哺农，坚定不移推进新型工业化。坚持产业向园区集中，依托、东胜、康巴什、阿镇现代装备制造及各大园区，通过积聚生产要素，优化产业结构，提升产业层次，努力形成大规模、多元化、长链条、大循环的新型产业格局，将丰富的资源优势转化为经济优势，为农牧业发展提供了强有力的经济支撑，三是注重发挥三产的吸纳带动作用，大力发展第三产业，有效解决就业问题。以康巴什发展劳务经济的成功经验，在各旗区依托自身优势值得借鉴。依托各旗县旗独特的人文资源优势和便捷的区位优势，坚定不移发展大旅游，全力打造以成吉思汗陵、恩格贝、秦直道、九成宫、响沙湾等地的旅游品牌；坚定不移发展大物流，全力打造区域性现代物流中心；坚定不移发展以休闲娱乐、餐饮、家政服务为主的现代服务业，通过大旅游、大物流、现代服务业的构筑，为城乡统筹提供产业支撑。注重发挥中小企业吸纳就业功能，发展劳动密集型产业，为农村牧区劳动力转移提供产业支撑。

（三）加强基础设施建设，提高城镇对转移农牧民的吸纳能力和原驻地农牧民自我发展的能力。一要优化教育资源配置，实现教育公平。扩大完善校舍建设，并保证城乡学生按居住区域就近入学，享受同等的教育资源和同等的就学待遇，努力实现教育公平。二要加快建立统一的劳动力市场，加大职业技能培训力度和范围，让农牧民与城镇居民在统一的劳动力市场进行公平、公正、公开的就业竞争，给农牧民创造公平的发展机会。三要加大对转移性住房、保障性住房、廉租房的建设，实现转移农牧民有房住、有好房住、而且住房的地理位置和环境都很优越。

（四）扎实落实统筹城乡发展惠民政策，真正保障和改善民生。在推进城乡统筹发展的进程中，要按照保障就业、提高收入、措施到户、落实到人的原则，不折不扣的兑现统筹城乡的各项惠民政策，保证农牧民“移得出、稳得住、能致富”。一要给所有转移进城的农牧民免费提供一套住房，实现住有所居。二要通过加强培训、鼓励企业吸纳转移农牧民、鼓励农牧民自主创业、择业、优先帮助转移农牧民子女就业等措施，帮助转移农牧民创业就业。三要把转移进城的农牧民纳入城镇职工社会保险体系、城镇居民养老保险体系及城镇无业居民医疗保险体系，享受和城镇居民同等的养老保险待遇，对符合城镇低保条件的，纳入城镇低保。四要保证转移进城农牧民的土地草牧场在依法、自愿、有偿的前提下，通过转包、租赁、出租等形式进行流转。

（五）提升素质，培育新型农牧民，激发统筹城乡发展新活力。农牧民是建设新农村新牧区的主体，实现农牧业和农村牧区的现代化，需要培养造就高素质的新型农牧民，通过加强农村牧区劳动力素质培训工作，积极开展各种类型的实用技术和职业技能培训，提高农牧民就业能力和致富本领，使之成为有文化、懂技术、会经营的新型农牧民，为推进农牧业产业结构调整，加快农牧业产业化进程，为增加农牧民群众收入提供智力支撑和人才保障。