关于我国宪法的修改和实施研究与分析

关于我国宪法的修改和实施

摘 要：宪法是国家的根本法，是依法治国的根本和依法行政的核心。维护宪法尊严和根本法地位，关键在于具有一部完善的宪法并保障宪法的有效实施。2004年的修宪具有里程碑的意义，但还要进一步维护宪法尊严，保障宪法的实施。

一、关于我国宪法的修改

(一)宪法变革及其方式

宪法作为国家的根本法，必须保持相对稳定，这是维护宪法权威、保障宪法实施和国家稳定的重要保证。宪政史的经验证明，宪法不稳，缺乏权威，是造成宪法危机和国家动荡的重要因素。因此世界各国对宪法的变更十分慎重。如美国1787年宪法是世界上最早的成文宪法，至今仅通过了27条修正案。此即宪法的稳定性。

但是，保持宪法稳定，并不意味着宪法一成不变，宪法稳定只能是一种相对的稳定、动态的稳定。因为即使是最好的宪法也会因为社会、经济的发展而变得与现实不相适应，如不及时变动，宪法的内容脱离实际，宪法的权威就会受到损害。如1874年《瑞士联邦宪法》，在120多年的时间里，共进行过140多次修改，直到2000年1月1日，才为新宪法所取代。此即宪法的适应性。

宪法稳定性和适应性的关系，是世界各国宪法都面临的复杂问题，正确认识和处理宪法稳定与适应性的关系，一方面要使宪法在社会发展的过程中保持其规范的最高性，用规范约束社会现实的不规范性和随

意性，使社会现实遵循宪法秩序和基本价值理念;在另一方面，宪法要适应社会发展的现实需求，要符合基本的价值追求和理念。

通过正式的修改或非正式过程对宪法的变动，在宪法学上称为“宪法演变”，宪法演变一般包括宪法修改、宪法解释和宪法惯例[1].其中，宪法修改是宪法演变的最正式的方式和常用的方法，是解决宪法规范与社会现实冲突的基本方式之一。

宪法修改，是指修宪主体依据宪法规定的权限和程序对宪法规范全面或部分地进行删除、增加、变更的活动。宪法修改是宪法变革正式的方法，是解决宪法规范与社会现实冲突的必要方式。宪法修改的方式通常有两种：全面修改和部分修改。前者表现为颁布一部新宪法取代旧宪法;后者表现为通过宪法修正案或修宪决议。

宪法解释，是指在宪法实施过程中，由有权解释机关依照一定程序对宪法规范的含义、界限和具体应用问题所作的阐释和说明，如美国联邦最高法院1803年通过马伯里诉麦迪逊案确立了最高法院的宪法解释权。

宪法惯例，是指在长期政治实践中形成的有约束力的政治习惯，它们虽然在宪法中没有规定，但在政治实践中被公认为是宪法制度的一部分，如英国由在下议院中占多数议席的政党的首领组阁等。

在我国，自1954年制定第一部社会主义宪法以来，至2004年进行修改宪法前，共进行过三次宪法全面修改(1975年、1978年和1982年)、五次个别条款或部分内容修改(1979年决议、1980年决议、1988年修正案、1993年修正案和1999年修正案)。1988年修正案共二条;1993年修正案共九条;1999年修正案共六条。

总结我国宪法变革的历程，我国宪法变革具有下列的特点：

一是宪法变革的单一性。由于我国不存在西方国家所谓的宪法惯例，也没有进行过真正意义上的宪法解释，所以，宪法修改成为我国主要或惟一的宪法变革方式。

二是宪法修改的渐进性。由于我国正处于社会转型时期，正经历着深刻复杂的社会变革，同时，也由于宪法除了规定人民民主专政、人民代表大会公民基本权利义务等外，还较为全面规定国家基本经济制度和基本经济政策。随着改革特别是经济体制改革的进行而相应修改宪法，表现为宪法修改的渐进性。

三是宪法修改的政策性。我国修改宪法的方式主要表现为政策引导型，宪法修改的直接或主要的动因，是直接反映执政党政策变化的要求，并根据执政党政策的发展及时对宪法作相应修改，将某些政策性规定制度化、宪法化，不仅使执政党政策取得合宪性，也使宪法逐步完善。

(二)对1982年宪法的第四次修改

1999年对1982年宪法进行修改后，由于我国的改革开放和现代化建设向更深层次发展，社会生活发生了深刻的变化，特别是2002年11月召开了党的十六大，全面分析了新世纪新阶段我们党和国家面临的新形势新任务，科学总结了改革开放以来特别是党的十三届四中全会以来的基本经验，把“三个代表”重要思想确立为党必须长期坚持的指导思想，明确提出了本世纪头二十年的奋斗目标和重大方针政策。中央认为，适应改革开放和社会主义现代化建设的发展要求，根据实践中取得的重要的新经验和新认识，及时对宪法的某些规定进行修正和补充，是十分必要的。

这次修改宪法总的原则是：坚持以马列毛邓和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大精神，体现党的十三届四中全会以来的基本经验，把党的十六大确定的重大理论观点和重大方针政策写入宪法。根据这个原则，这次修改宪法不是大改，而是部分修改，对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改，可改可不改的、可以通过宪法解释予以明确的不改。

胡锦涛总书记和中央政治局常委会会议确定的修宪总的工作方针是：切实加强党的领导，充分发扬民主，广泛听取各方面的意见，严格依法办事。十六届三中全会审议修正案时提出五个“有利于”，这些为修宪确定了指针。

这次宪法修改的主要内容：(1)确立“三个代表”重要思想在国家政治和社会生活中的指导地位;(2)增加推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展的内容;(3)在统一战线的表述中增加“社会主义事业的建设者”;(4)完善土地征用制度;(5)进一步明确国家对发展非公有制经济的方针，即“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”(6)完善对私有财产保护的规定，即“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”(7)增加规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”(8)增加“国家尊重和保障人权”的规定。(9)完善全国人民代表大会组成的规定，即“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。”(10)关于紧急状态的规定。(11)完善关于国家主席职权的规定，即“代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节”。(12)修改乡镇政权任期，规定“地方各级人民代表大会每届任期五年。”(13)增加对国歌的规定。

这次修宪具有重大和深远的意义，具体而言：

一是深化了社会主义建设理论。主要表现在两个方面，就是把“三个代表”重要思想和“三个文明”协调发展写进宪法;

二是巩固和发展了我国基本经济制度。如明确了“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”;明确了公民的私有财产不受侵犯，国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权;增加规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。

三是发展了社会主义民主。主要是在关于统一战线表述中增加了“社会主义事业的建设者”;增加了“国家尊重和保障人权”。

最后，是完善了人民代表大会制度。如关于全国人大的组成，增加了特别行政区;关于国家主席的职权，增加了进行国事活动;乡镇人大由过去的三年改为五年;将“戒严”改为紧急状态。

这次修宪的特点：主要体现在：

一是宪法修改内容上的特点。以“三个代表”重要思想和尊重和保障人权等内容为核心，体现了“宪法的稳定性和适应性的统一、党的主张和人民意志的统一、讲政治和讲法制的统一。”

二是宪法修改程序上的特点。这次修改宪法，坚持中央提出的工作方针，做到了切实加强党的领导，充分发扬民主，广泛听取各方面意见，严格依法办事。

三是宪法修改文本上的特点。关于宪法部分修改的文本形式，一般有条文修正式和修正案添附式两种。前者按修正案将原文改过来，后者按顺序将修正案附于原宪法之后。1988年第一次修宪时，党中央和六届全国人大常委会专门进行研究，决定采取宪法修正案添附的方式。自1993年开始明确提出，在新出版的宪法文本中按修正案把宪法原文改过来。但除了中国民主法制出版社等出版社外，多数出版社仍未这么办。这样，社会上出现了多种版本的宪法文本。[3]

为了维护宪法的权威和尊严，保证宪法文本的统一，同时有利于学习和实施宪法，这次宪法修正，由大会秘书处根据宪法修正案对宪法有关内容作相应的修正，将1982年宪法原文、历次宪法修正案和根据宪法修正案修正的文本同时公布。

二、关于现行宪法的进一步实施

1982年宪法颁布二十多年来，我国改革开放和现代化建设取得了举世瞩目的巨大成就，宪法在国家经济、政治、文化和社会生活中发挥了极其重要的作用，但宪法本身要不断发展。经过这次修改，我国宪法更加完善，更加符合国情，更加反映时代精神，更加适应全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的要求，必将更好地发挥国家根本法的作用。

(一)树立正确的宪法观念

树立宪法意识，增强宪法观念，关键是干部，重点是各级领导，因为党政机关工作人员，特别是各级领导干部，作为国家各项方针、政策和措施的制订者、组织者、实施者、管理者和国家公权力的行使者，通过学习宪法和领会精神实质，有利于各级机关和组织的工作人员和领导干部把握正确的政治方向，努力实践“立党为公、执政为民”，牢固树立正确的宪法观念：如宪法也是法的观念;树立依宪治国是依法治国的根本、依宪行政是依法行政的根本的观念;树立科学正确的发展观、权力观和政绩观。

特别是树立宪法是国家根本法更是权利保障书的观念。以人为本，维护人的尊严，满足人的需要，推动人的全面发展，保障所有公民的合法权益，应该成为每个公民，尤其是各级领导干部和国家公职人员的自觉意识。尊重和保障人权，对各级领导干部和国家公职人员来讲，其核心就是依法行使权力，杜绝权力的滥用。

(二)正确认识和处理好党的领导和依宪治国的关系

坚持党的领导、依宪治国和发扬人民民主是一致的。中国共产党领导人民制定宪法，中国共产党领导人民执行和遵守宪法，党本身也要在宪法和法律的范围内活动。提高党的执政能力，就要正确认识认识党的领导和依宪治国的关系，正确认识和处理执行党的路线、方针和政策与实施宪法的关系;改革和完善党的领导方式和执政方式，支持国家机关和其他社会组织依照宪法和法律行使职权和履行职能。正如温家宝总理在记者招待会上所言，贯彻实施宪法有两条原则：第一条原则就是党领导人民制定宪法，党的领导人和全体党员要模范遵守宪法;第二条原则，就是宪法是国家根本法，带有根本性和长期性，也就是说它不以领导人的变换来变更，也不因领导人注意力的改变而改变。新的修改宪法通过以后，要认真执行宪法的规定。

(三)加强宪政制度建设

根据十六大提出的“实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化”的要求，维护宪法尊严，保障宪法实施，重在加强宪政制度建设。

一是要坚持和完善人民代表大会制度，包括组织建设、制度建设。要加强立法提高立法质量，使立法不仅在内容上与宪法不抵触，更重要的是，要把宪法的原则和基本精神，特别是这次宪法修正案的内容，贯穿在法律、法规的具体内容里，使宪法修正案得到落实;另外，政府和司法机关也要加强实施宪法的各项制度建设。

二是要切实尊重和保障人权，建立健全人权法律体系。进一步突出人权主题，充实宪法保护人权的条款，加强完善尊重和保障人权的立法，制定保护公民合法私有财产的法律，完善土地征收用及补偿制度，加快建立健全社会保障制度，切实纠正侵犯人权的行为，保护公民政治、经济、文化权益。

三是要加强对权力的监督和制约。宪法是国家构成法，因此宪法是授权法，但宪法本质上是控权法。我国不搞“三权分立”，但科学配置国家权力，实行权力制约却极其必要。应当看到，目前社会上不同程度存在的违宪现象，与国家权力资源配置在某些方面的不尽科学合理以及未能实行权力制约有关，因此，要努力“推动宪法在全社会的贯彻实施，进一步研究制定监督宪法实施的措施”[5]，改变目前宪法监督不力的状况，必要时设立专门的宪法监督机构。

四是要大胆探索和开拓宪法的具体适用，并建立国家机关权限争议裁决制度和宪法诉讼制度。