左然 机构编制审核工作应当遵循的几个原则

机构编制审核工作应当遵循的几个原则

作者：国家事业单位登记管理局副局长 左然

机构编制审核是机构编制管理部门的经常性业务，是机构编制管理工作的重要内容之一，是各级政府和党委机构编制审核过程中的关键环节。以科学发展观为指导，规范机构编制审核工作，对于更好的履行审核职能、提高机构编制管理机关的管理水平，对于科学设置和调整机构，严格控制和合理配置编制具有重要意义。

关于机构审核的原则

一是增一减一的原则。政府机构与企业的最大的不同，就是它不能象企业那样受到市场机制的严厉约束。企业可以因不适应市场而被淘汰出局，因此它的机构设置没有自我膨胀的内在动力。政府机构有其内在的规律性，不论在何种社会，不论在哪个国家，不论在何种制度下，政府机构都有自我膨胀的内在动力和冲动。因此，必须用强制的手段对政府机构的自我扩张进行约束。虽然，随着社会经济生活、社会生活、文化生活、和政治生活的变化，政府自身管理机构也应当适时调整，但是一般情况下，对新的机构需求的变化往往是原来已有机构的不适应，或已经过时，或即将过时。所以，在适应新情况新需要增加新机构的时候，也应当及时地调整或撤消已有的没有存在价值的机构。从而保持政府机构总体规模的适度。这就是著名的增一减一原则。这一原则是在20世纪80年代末90年代初，由日本政府总务厅次长增岛俊之最早明确提出，并被日本政府接受和实行。而实际上，西方经济发达国家的多数政府的内阁机构规模几十年一贯制，基本上保持在12个至18之间，也是遵循了这一原则。

二是不增加管理层级原则。科学的行政管理要求行政管理层级和幅度都在一定的限度内。超出了限度，管理效果就会大打折扣。尤其在信息资讯十分发达的今天，行政管理层级正在向扁平化方向发展，因此，机构编制管理一项重要责任就是减少和压缩行政层级，提高行政能力。

三是加强重点机构原则。一定时期的经济和社会发展，要求对某方面的政府机构有所加强。譬如，目前要加强应急管理机构。由于工业化进程的加快，由于全球一体化进程的加快，交通和信息网络发展异常迅速，一些流行性和传染性疾病的传播速度空前加快，一些突发性事件的可能性增大，频率加快，规模加大，"蝴蝶效应"的影响越加明显，政府常态管理方式和手段受到挑战，急需各地根据实际情况建立高效、精干的应急管理机构。再如，要加强社会管理和公共服务机构。在坚持科学发展观和以人为本思想的指导下，要建设社会主义和谐社会，就必须加强政府的社会管理和公共服务机构。

四是服从政治决策原则。机构编制管理部门是党委和政府的参谋和助手。党委和政府居于中心位置，机构编制部门只是一个方面的工作。党委和政府对机构编制工作做出决策后，机构编制部门就要从大局出发，认真贯彻落实。

五是对增加机构实行三审制原则。增加机构就是增加政府的财政预算，就是增加纳税人的支出，就有可能在整体上增加政府的行政管理的成本。为了使增加机构确有必要，在机构编制制度管理部门内部应该实行三次审核制度。把现有的一次性审核从时间上分为三次，相互间隔；从内容上分为初审、复审和再审，从而减少失误，减少盲目性，提高审核的准确性，把有限的行政资源用到 最有效、最迫切、最该用的地方。

关于职能审核的原则

一是"四个分开"的原则。政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，是党中央、国务院规定的大原则，机构编制管理部门必须遵守。"四个分开"的基本含义是政府干自己的事，不再有参与企业经营管理职能，不再具体管理企业的生产经营活动；不再代替企业直接进行投融资活动；不再承担由事业单位承担的技术性和研究性工作；不再承担由中介组织承担的行业性指导和行业自律职能。换句话说，就是按照《行政许可法》第十三条规定，通过下列方式能够予以规范的，不配置给政府机构职能：1、公民、法人或者其它组织能够自主决定的；2、市场竞争机制能够有效调节的；3、行业组织或者中介机构能够自律管理的；4、行政机关采用事后监督等其它行政管理方式能够解决的。

二是一项职能由一个部门主管的原则。强调综合管理部门与专业部门相互制约，是计划经济条件下机构设置和职能配置的重要原则。这种原则指导的结果，造成了林立、职能交叉、政出多门、效率低下。市场经济条件下，实行法制政府和责任政府，需要明确政府和政府各机构的责任和义务，使权利与责任相统一。与此相适应，实行一项职能由一个部门主管原则，为实行问责制创造条件。

三是不增加交叉重叠职能原则。政府机构职能明确清晰是我们追求的目标。但是，由于受历史的制约和现实各方面条件的限制，在政府的各个层级不同程度存在着机构和职能重叠交叉状况，引起了管理上的矛盾和社会的不满。在日常机构编制审核中，如果不能减少职能交叉和重叠，最少也不能增加部门之间、内设机构之间的交叉重叠职能。

四是管理职能与举办职能分开原则。政府不能既当裁判员又当运动员，既举办又管理和监督。管办结合，政府成为自己的法官，难以客观、公正的进行经济和社会管理，从而造成不公平竞争，不平等管理，与现代政府监管者角色格格不入。因此，必须严格限制，不能配置政府机构的举办者职能。

五是加强重点职能原则。配置政府职能，一定要突出重点。在我国社会和经济转型时期，切实转变政府职能，是市场经济的需要，社会发展的迫切要求。在弱化和撤消了政府专业经济职能之后，经济和社会的发展要求加强政府的公共服务职能、应急职能、公共安全和监管职能。

六是行政审批职能依据法律、法规和国务院决定原则。减少和控制行政审批是巩固行政审批制度改革成果的关键。《行政许可法》规定，设立行政许可应当依据法律、法规和国务院决定，政府各部门或地方政府都不能自己设立行政许可和行政审批事项。配置政府部门的行政审批和行政许可职能，必须有法律、法规或国务院决定为依据。

坚持和完善人大对机构编制调整审议监督制度

加强人大的审查监督是做好机构编制工作的重要条件之一。机构编制管理是政府管理工作的重要内容，向选民机关报告是世界上通行的做法。按照循序渐进的要求，在现阶段我们应当逐步做到以下几点：

一是坚持编制总量人大年度审定制度。各级人大每年都举行代表会议，审议政府工作报告。在政府工作报告中应当根据国民经济和社会发展预测，提出年度行政编制和事业编制增长的幅度和总量，提请本级人大审定。实行总量控制，没有重大特殊缘由，不能突破。

二是坚持政府组织部门机构调整须经人大审议通过制度。设立、合并或撤消政府的组织部门，或设立、合并、撤消省、市、县政府的工作部门，必须经由本级人大审议通过。这是宪法、国务院组织法、地方人民政府组织法规定的原则，机构编制部门应当不折不扣地遵守。

三是坚持政府办事机构、直属机构和重要事业单位调整向人大备案制度。虽然法律赋予政府自己决定办事机构、直属机构和重要事业单位的设置权限，但是为了维护人大和社会的知情权，实现透明行政、公开行政的要求，政府在设立办事机构、直属机构和重要事业单位后，应当向同级人大常委会备案。

四是坚持机构编制调整情况接受人大年度审议和质询制度。政府在向人大履行年度工作报告时，应当把一年来机构编制调整和变化情况作为一项内容，提请人大审议和质询。