新公共管理理念下的美国文官制度改革

新公共管理理念下的美国文官制度改革

F0813004 张静如 5881309096

摘要

美国的文官制度主要经历了以政党分肥制为特征的早期的文官制度，强调政府绩效的现代文官制度（1883年《彭德尔顿法》的通过为标志），以及蕴含分权思想的高级文官制度（包括1978年《文官改革法案》及1993年《戈尔报告》）三个阶段的变革。其中，新公共管理的理念对第三阶段的变革具有深远地影响，而这一阶段发展过程本身又反应出这一行政管理理念存在的弊端。本文主要讨论新公共管理理念对于现代文官制度过渡到高级文官制度的促进作用，以及在这一转化过程中所蕴含的政治价值取舍。因此，本文将首先介绍美国文官改革的背景，指出改革前的现代文官制度的弊端；然后详细阐述高级文官制度改革的指导思想和具体内容，分析新公共管理理念对这一变革起到的作用，并着重探讨改革对于两官分途、行政中立、文牍主义等价值取舍；最后综合分析改革的总体效果，重点讨论改革中出现的问题。

关键词 新公共管理 美国文官制度改革 价值取舍

一、改革背景

1.1早期文官制度到现代文官制度的过渡

早期的美国文官制度是在民主的基础上发展起来的，主要可以概括为“政党分肥制”，即行政与政治共进退。在一个政党赢得选举之后，它就将这一政党的成员或支持者安排到政府行政机构中，政治和行政联系紧密。在这种情况下，政府的回应性很高，它的人事安排与政策出台都会满足支持者的政治诉求。于此同时，由于政府从上到下都是由同一个政党统治，政府的控制能力强，有利于政策的贯彻执行。然而，在这种依靠恩惠和裙带关系选拔行政官员的制度之下，政府行政机构效率低下，贪污腐败滋生。特别是随着公共行政职能的不断复杂化和专业化，这些文职人员根本无法胜任政府工作，公共行政成为了政治和无能的代名词。

在这种情况下，改革势在必行，以《彭德尔顿法》为标志的现代文官制度应运而生。现代文官制度以强调功绩制为特征，但实际上它的核心，还是对于政治与行政的分离，对于行政人员政治价值中立的强调。这一法案讲政府官员分为政务官与事务官（文官），建立不同的责任体系，其中政务官通过选举产生，文官则需要通过考试择优录用，并经过专业培训，负责处理政府日常事务。起初，现代文官制度的确为政府带来了新风气，贪污腐败减少，政府运作效率提升，公共行政的连续性和稳定性得到了很好的保障。但是随着这一制度的发展，一些问题也逐渐显现出来。

1.2现代文官制度的弊端

现代文官制度最大的问题，就是政府的政治控制与回应性问题。同样，这和行政与政治的分离有密切关系。由于行政人员在政治上中立，与执政党派并无同样的政治诉求，没有共同的政治利益，他们只忠于国家和体制，不忠于某个政党或个人，所以政府对于这些行政人员的控制力大大削弱。除此之外，由于现代文官制度强调层级制，官僚势力膨胀，基层政府官员由于

掌握了专业权威、信息优势以及一定的自主裁量权，对于上级政策贯彻的力度大大降低。1由于政府控制力的减弱，伴随着的就是政府回应性的减弱。大量政治权力由政治领导人手中，转到政务官手中，再由政务官手中，转到基层事务官手中。这种权力的转移，伴随着的是对于公共利益的危害，于此同时，被这一制度强调的“效率”本身也会大打折扣。对于官僚的控制，成了历届总统都要面对的问题，仍需要有新的制度，来确保真正高效的行政。

二、改革内容

2.1高级文官制度的指导思想和具体内容

为了解决政府回应性的问题，在1978年，美国政府出台了《文官改革法案》。这一法案的出台，可以基本上被认为是新公共管理运动在美国的起步。这一文官制度改革法案总体来说，是一次美国文官制度史上重大的系统性改革，改革的目的主要是在人事管理上形成分权模式，以及继《彭德尔顿法》以来，继续推动功绩制的发展。

这一法案的特色在于政府的人事改革，就是在政务官之下，普通文官之上，建立了高级文官这一新的层级，起到承上启下的作用，也可以说，是行政和政治的结合点。高级文官制度的基本内容可以概括为：高级文官位于联邦政府文官制度18个通用系列中的16、17、18三个最高级别；高级文官需在任职前证明自己的管理和领导才能，个联邦机构在选拔及管理高级文官时享有高度自主权，采用市场化竞争机制；高级文官分为常任文官与非常任文官两种，前者通过普通文官的考试竞争选拔晋升，约占总数的85%，后者为行政首脑的政治任命，是执政党派的拥护者，约占总数的15%；高级文官又分为常任高级官员与非常任高级官员，其中常任高级官员略多于非常任高级官员，一些特定职位只能由常任高级文官担任；高级文官的权力受到保护，他们可以免受频繁的调动。

从政府机构的变动上来看，这次改革撤销了根据1883年《彭德尔顿法》建立的文官委员会，建立直属总统的人事管理署，负责掌管人事决策和工资控制权；功绩制保护委员会，负责处理文官争议；以及联邦劳工关系局，负责执行联邦劳工关系计划，调查对待劳工的不公正措施。这些政府机构的重整，与高级文官制度的建立相同，体现的也是对于人事制度的放松规制。 1978年的文官制度改革，给政府部门带来了新的气象，但是法案也存在着许多不完善的地方。于是，到了20世纪90年代，美国又掀起了新的文官制度改革浪潮，这个浪潮以1993年的重塑政府运动为代表，其纲领性文件是《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》（简称“戈尔报告”）。这一运动提倡用市场部门高效的运作理念管理政府部门，具体到文官制度改革方面，主要是对于“功绩制”的落实和完善。

2.2新公共管理理念对与改革的影响及改革中的政治价值取舍

新公共管理理念发端于1977年英国撒切尔夫人的政府改革，随后在世界各地传播开来，其主旨思想是将私人部门优秀的管理理念运用到政府部门中来，促进政府更加高效运作，强调政府应做好决策制定，引导市场，而非决策执行本身。这些思想对于之后的美国文官制度改革起着深远的影响，主要有两个原因。一是美国本身就是世界上重要的管理主义思想的发源地之一，泰勒的科学管理理念在美国深入人心，并在私人部门成功实践。二是美国人的自由主义倾向导致的对政府的不信任，新公共管理思想符合美国人“小政府”的观念。

文官制度的改革问题，从根本上说，其实是一些政治价值取舍的权衡问题。不同价值之间往往会相互矛盾，效率和公平就是一个典型的例子。“二官分途”、反“文牍主义”、“永续职业”等都是新公共管理理念所强调的提高政府工作绩效的文官制度基本原则。下面我们就从这些文官制度的基本原则考察美国文官制度在模式变革下的价值取舍。由于这些原则之间有紧密的联系，我们将有些原则放在一起讨论。

1 朱立言，卢丹，龙宁丽 美国文官制度的变革与思考 中国人民大学公共管理学报 第七卷 第一期

2.2.1 二官分途、政治回应性、政治控制

在早期文官制度下，“政党分赃制”虽然造成了贪污腐败，甚至社会政治秩序的混乱，但由于行政与政治共进退，其政治回应性与政治控制能力是不言而喻的。这种制度设计的初衷，其实是通过其强大的回应性与政治控制力保障社会公平。而到了美国文官制度的第二阶段变革，即以《彭德尔顿法》为标志的现代美国文官制度，将政治和行政划清了界限，倡导“两官分途”，设立政务官与事务官，分别负责政策制定与政策执行。这与市场部门的劳动分工原理相类似，分工带来效率的提升。美国现代文官制度强调的“功绩制”，它的根本目的还是提高效率。不过，在这种制度框架下，对效率的过分追求，让政府这个代表公共利益的特殊社会部门偏离了它的建立初衷。

于是，我们看到，当政治与行政二分时，政府部门工作效率得到提高；当政治与行政结合时，社会公平得到保障。但由于效率和社会公平有时相互矛盾，往任何一个方向走极端都会造成各种各样的问题，新的改革就需要在效率和公平之间找到一个结合点。而这个结合点，正是政治和行政的结合点，对于文官制度来说，就是政务和事务的结合点。因此，到了改革的第三阶段，在现代文官制度的基础上，高级文官制度建立了起来。高级文官制度在保留了现代文官制度“二官分途”的传统的同时，又通过在政治与行政间设立中间层，解决了回应性和政治控制问题。也可以说，高级文官制度的本质还是“二官分途”，但它是改良后的“二官分途”。

2.2.2 文牍主义

以强调效率为特征的新公共管理理念，反对文牍主义。官僚体制下的繁文缛节无疑成为了政府部门提升运作效率的羁绊。1978年文官改革法是在“以规则为基础的模式内进行的分权式改革”，对过度人事规制问题不仅没有进行改革，反而增加了更多的规则要求，如绩效标准、改进期限，以及一套更为复杂的投诉处理规制，结果是收效甚微。也就是说以解放文牍主义为目的的制度改革，反而带来了更加深重的文牍主义。20世纪90年代以来，美国文官制度改革仍然没能取得实质性进展。1995年克林顿政府提交的旨在放松规制的“文官改革议案”被国会予以否决，更是体现了改革的艰巨性。不过，在行政系统内部放松人事规制的改革努力一直不曾中断。1993年戈尔报告就提出要改革文官体制，下放人事管理权，赋予各部门管理者较大自主权，州与地方政府则采取了更多的行动。前佛罗里达州州长甚至说服了州立法机关同意限期取消文官制度，放手让行政部门去创造一种新的替代性人事制度。2因此，在美国文官制度改革的

第三阶段中，美国联邦政府经过不懈努力，摆脱了文牍主义的束缚。

2.2.3 行政中立、永续职业、专业主义

行政中立、永续职业和专业主义是对文官制度设计的三种不同方面的描述，但是它们作为一个整体，展现的是一个具备独立性的文官群体。他们是一个不受制于政党，不为工作的稳定性担忧，同时拥有具备办事能力的文官群体，他们富于理性，具有高素质。这正是强调市场化运作，强调高效率的新公共管理运动崇尚的文官群体。

始于1883年的现代文官制度设计，采纳的就是这样的一种文官制度。归功于新公共理念在这次改革中的运用，改革一扫政党分肥制下的贪污腐败效率低下之风，政府运作效率大大提高，有更多具备专业素养的人才加入到了文官行列之中。但是，我们也要看到，如果“独立”过了头就成了“孤立”。文官制度的改革者们，正是看到了这种过于独立的文官所带来的政府回应性问题，而想到了设立“高级文官”这一中间体来解决问题。

三、改革效果和局限性

3.1 改革的综合效果

总的来说，从早期的政党分肥制到现代文官制度，又在现代文官制度的基础上设立高级文2 汤国风，陈世香 服务于竞争——新公共管理运动时期美国政府职能改革的基本内容及启示

《学习与实践》 2005年 第12期

官制度，美国的文官制度改革不断地在权衡各种价值取舍中取得进步。每一次改革基本上都在上一次改革的基础上上了一个新台阶。即便是1978年的改革从某种意义上来说，并没有达到提高效率的初衷（增加了高级文官却未对庞大的普通文官队伍进行精简），没能减少政府的繁文缛节，却仍然不失为一个具有开创性的文官制度改革尝试。此外，1993年的《戈尔报告》也针对改革的不足，做出了进一步的完善。通过这一系列的改革法案以及文官制度在实践中的自我完善，改革取得了很好的效果。它既大大改善了早期政党分肥制度下的腐败盛行，效率低下的问题，又解决了现代文官制度下的回应性难题。文官制度朝着良性方向发展。

3.2 改革的局限性

这一系列改革既然是在新公共管理理念的影响下进行的，那么它们也就难免有着新公共理念本身存在的问题，那就是对价值的忽视，社会公平的忽视。新公共管理强调用运作企业的方式运作政府，提高效率，这本身就存在这问题。因为企业和政府是两个不同的部门，有着不同的目的。企业的目的是盈利，所以推崇效率就可以达到它的目标。但是政府的目的是国家的稳定、发展与进步，它需要维护社会公平，干预市场，来解决市场失灵，弱势群体的利益受损的问题。因此，用新公共管理理念管理政府文官，也存在着同样的问题。比如文官的代表性问题。假如我们考虑到，文官应具备专业素质来解决政府特定部门的专业问题，在选拔过程中，我们就会选择那些在专业知识方面较为突出的人担任政府职务。而众所周知，不同社会群体的受教育水平有着显著的差异，某一群体会成为这些政府部门中文官的主流。

四、总结

总的来说，将新公共管理理念运用到美国文官制度改革是一次成功的实践。诚然，新公共管理思想在美国文官制度的运用只有三十几年的历史，比起传统公共行政来说还比较年轻，也在运用过程中出现了各种问题。但是，它是一种根植与美国文化的公共行政范式，方兴未艾。或许，如果文官制度改革者自身能改变思路，不采用企业管理的具体技术，而是采用其追求效率的价值观，新公共管理理念在今后的美国文官制度的改革中还有更广阔的前进。

五、参考文献

1. 罗伯特·B·登哈特, 《公共组织理论》（第三版）, 中国人民大学出版社

2. 戴维·奥斯本，特德·盖布勒, 《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》, 上海译文出版社

3. 欧文·休斯, 《公共管理导论》（2001） ,中国人民大学出版社

5. 朱立言, 美国高级文官制度与政府回应性, 中国人民大学公共管理学报 2010,1

6. 朱立言，卢丹，龙宁丽, 美国文官制度的变革与思考, 中国人民大学公共管理学报 2010,7(1)