推进农村土地流转 促进农民增收致富

推进农村土地流转 促进农民增收致富

XX市国土资源局

百姓富，社会安，是广大人民群众的殷切期盼。土地是民生之本，富民之根。改革开放以来，XX从探索农村集体土地流转入手，以显化集体土地资产价值、增强集体土地资产活力为重点，在农村先后实施了“富民工程”、“三有工程”和“富民强村工程”，积极探索，悉心研究，求真务实，走出了一条具有XX特色的多层次、全方位，开发式、“造血型”的富民之路。

一、XX农村土地流转工作情况

早在1998年，我市就开始探索集体建设用地有偿流转，并出台了《XX市农村存量建设用地使用权流转管理的实施意见》取得了初步成效，2001年，市委、市政府提出“放手发展民营经济，实施富民强市”的发展战略，集体土地有偿流转被确定为土地管理制度创新的重要内容，也作为发展壮大农业集体经济、致富农民以及发展民营经济的重要载体。2002年10月，省政府和省国土资源厅将我市列为集体土地改革试点市。2003年制定下发了《关于规划预留发展村级经济用地的实施意见》，逐镇规划落实各镇村级预留地，做到总量控制到镇，指标分解到村，实施集中规划，连片开发，由各村成立富民合作社集中统一开发建设，鼓励农民自愿入

股，为壮大村级集体经济、增加农民收入搭建平台。通过转让、租赁、联营、作价入股等多种方式，激活集体建设用地使用权流转，保障所有者权益，规范集体土地市场行为。

1．推进农民土地承包经营权流转，促进农业规模经营。 近年来，XX在坚持农村基本经营制度的前提下，按照依法自愿有偿原则，稳步推进农村土地承包经营权土地承包经营权臵换成土地股份合作社股权（“双臵换”中的一个臵换），优化土地资源配臵，积极发展粮油作物、水产养殖、果蔬等多种形式的适度规模经营和现代都市农业。今年，为全面落实《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，我市出台了《关于加快推进农村土地流转 促进农业规模经营的实施意见（试行）》（X委[2009]12号），文件对于农村土地承包经营权流转的流程进行了规定，要求流转土地必须本着“农民自愿”的原则同农民签订流转入股协议，并且由土地股份合作社统一发包经营，承包经营者原则上以本市农村劳动力为主，也可发包给外商投资的种养企业和符合条件的农业龙头企业。为鼓励规模化经营，对于粮油作物300亩以上、水产养殖150亩以上、果蔬100亩以上、花卉50亩以上、休闲观光农业200亩以上企业型规模经营或者粮油作物100亩以上、水产养殖30亩以上、果蔬20亩以上、花卉20亩以上专业大户规模经营的，由市、区（镇）两级财政每年每亩补助400元（市补助60%，区（镇）补助40%）到土地股份合作社，

土地股份合作社到年底时再根据经营实际情况进行分红。一般土地流转后，如种植花卉、苗木等经济作物，每亩的年均收益800元，如种植水稻、小麦等农业作物，每亩的年均收益400元，如种植水生作物、养鱼，每亩的年均收益600元，因此，入股农民每年每亩实际收益分红空间很大。

2．推进农村集体建设使用权流转，促进农民增收致富。 自2002年省政府批准XX为全省集体建设用地使用权流转试点单位以来，我们始终坚持以“符合规划、有偿使用、集约用地、依法审批”四原则来探索实践集体建设用地使用权流转。2003年，下发了《关于规划预留发展村级经济用地的实施意见》（X办发„2003‟28号），随后市国土局及时拟定了《关于规划预留发展村级经济建设用地的实施办法》，逐镇落实各镇村级预留地的规划，按照2002年度财政部门农业税纳税面积的3-5%核定，总量控制到镇，指标分解到村，集中规划，连片开发，鼓励农民自愿入股，成立富民合作社。村级留用地按规定办理建设用地审批手续后，因地制宜开发建设，可以直接用于出租，可以建造标准厂房或打工楼后出租，可以作价入股投资，还可以在符合规划的前提下建设服务设施等配套项目，但不得进行转让。由于XX明确规定对投资规模在500万美元以下的外资项目、2000万元人民币以下的民资项目，以进驻原创型企业基地为主，或租赁标准厂房取得生产经营场所。同时，严格控制企业在厂区范围内建

造员工宿舍楼和中层管理干部住宅。对投资额超过5000万美元或外来打工人员超过3000人以上的大型企业确需在厂区内建造的，须报经市人民政府批准，但宿舍楼和住宅不得以任何形式销售，相关部门不予单独分割发放证照。不符合在厂区内建造的，由开发区、各镇统一择地按规划建造，用于安臵企业员工。因此，为村级留用地载体项目提供了市场空间。通过村级留用地政策的实施，进一步壮大了村级经济实力，有效地增加了农民的收入。如玉山镇的泾河村就通过集体建设用地流转，建造打工楼、标准厂房等进行出租来富民强村，目前，全村拥有集体总资产1.4亿元，2008年村级可支配收入1307万元，农民人均纯收入17500元，每位参股农民年红利率达15%以上。

3．实行“拆一补一”政策，改善农民居住条件。

近年来，随着XX经济社会的快速发展，工业化、城市化速度不断加快，全市农村每年都有大量农户需要动迁，为集约利用土地资源，2002年XX市委印发了《关于加强土地规划和利用管理，推行集体建设用地流转的若干意见》，就农村建房进行了明确，规定在城镇规划区以及批准的开发区范围内的农村宅基地建房一律实行预拆迁方式处理，政府集中规划建造动迁公寓房，安排被拆迁户。在实际操作中，我们把农民动迁工作与村庄整理、小城镇建设、现代化示范村建设和集约用地有机结合，凡在城市化建设和工业项目建设

过程中，涉及农民宅基地动迁的，我们不再安排独家宅基地。对符合条件增宅的，不安排独立宅基地，统一安臵多层公寓房，实行“拆一还一”的安臵办法。“拆一还一”，每户动迁户一般能安臵到二至三套动迁房，有的甚至四套以上，这些房子可以卖、可以出租，使农民真正得到满意和实惠。通过动迁安臵，一是改变了农村“脏、乱、差”的局面，完善了配套设施，提高了农民生活质量，同时，还避免了在城镇化进程中出现“二次动迁”；二是一户农民一般可以补偿到2～3套商品公寓房，可以住，可以卖，还可以出租，既有长期的房屋租金收入，又有一次性的房屋出售收入，促进农民增收致富；三是通过村庄整理，节约了大量的土地资源。据调查测算，全市农村平均每户宅基地面积（包括公共用地和失去利用价值的边角地等）约为0.8亩，通过建设农民动迁小区集中进行安臵，平均每户用地仅为0.3亩左右，每户可节约用地0.5亩左右，节地率达到60%左右。目前我市已安臵动迁户4.7万户，总节约土地2万多亩。

4．落实征地补偿安置，保障失地农民权益。

我市在征地过程中，严格执行省政府及苏州市的安臵补偿标准，认真执行“两公告、一登记”的征地程序，切实保障被征地农民合法权益，维护社会稳定。一是设立专项资金，专户管理。建立被征（使）用土地农民土地补偿费和安臵补助费专项基金，纳入财政专户管理，封闭运作，专项用于被

征（使）用土地农民的征地补偿和保养。并要求被征地的土地出让金中先提取不低于70%的土地补偿费和全部的安臵补助费后，再按非经营性用地土地出让金的20%或经营性用地土地出让金的30%提取专项基金；基金不足部分由开发区、各镇财力补足。补偿资金的筹措、管理、发放由财政扎口负责。二是实行部门联动，共同管理。为保护被征地农民和农村集体经济组织的合法权益，保障被征地农民的基本生活，我市专门成立了征（使）用土地补偿工作领导小组，同时专门成立了征地补偿安臵办公室，抽调相关部门专业人员集中办公，负责全市征地安臵补偿政策的实施指导、安臵补偿工作的协调。市农办、国土局、劳动保障局、财政局、公安局等部门负责建立农村集体经济组织耕地、人口的台帐，组织实施征地补偿和保养费用的解缴、发放，并做好相关统计汇总工作。市监察、审计、信访、民政等部门按照各自职责，共同做好相关工作。开发区和各镇也相应成立领导小组，抽调经服中心、国土、劳动保障、财政等有关部门专业人员，专门负责此项工作，以确保征地补偿的各项工作落实到位。

二、XX多元化致富农民的做法

1．就业富民。让城乡人民充分就业，有稳定的工作岗位和不断提高经济收入，这是富民之本。为此，2004年，我市提出了大力实施以“人人有技能、个个有工作、家家有物业”为主要内容的“三有工程”，把扩大农村劳动力就业作为实施

“三有工程”的首要任务来抓，每年由市、镇两级财政提供经费，由劳动和社会保障部门组织牵头，利用职校、成校等各类教育培训机构，对全市农村劳动力实行免费并有针对性的职业技能培训，为农民搭建了一个技能素质提升平台，从而，提高农村劳动力的就业竞争力。

2．创业富民。鼓励农民自主创业，勇于投入经营当“老板”，这是富民之源。我市始终把鼓励农民创业放在重要位臵，千方百计为农民搭建自主创业的服务平台。一是通过简化审批手续，提高办事效率，放宽限制条件，清理收费项目等途径，最大限度地降低农民创业的门槛；二是通过建立民营小区、原创型企业基地，“农家乐”饮服中心等载体，为农民创业提供发展的空间；三是通过建立农民创业指导服务中心，小额贷款担保中心等机构，为农民创业解决缺资金、贷款难等实际困难；四是通过制定激励措施和奖励政策等办法，减轻农民初创阶段的负担，降低创业成本，增强创业信心。

3．产业富民。强固农业基础，发展现代农业，既是XX实现第二个率先目标的重要组成部分，也是确保农业持续增效、农民持续增收的重要途径，这是富民之基。我市始终把推进现代农业的发展作为建设社会主义新农村的重要抓手，通过搭建现代农业发展平台，提高农业的综合效益，增加纯农户的生产性收入。一是明确功能定位，落实布局规划。根据XX的区位状况和工业化、城市化发展水平，明确定位XX

的农业为现代都市型农业。其主要功能是为城市提供优质的农副产品和良好的生态支撑，并按照这个总体定位，进一步完善了农业综合发展规划，确定在全市建设“3个10万亩”的农业生产布局，即10万亩优质粮油生产基地，10万亩特色蔬果园艺基地，10万亩高效水产养殖基地。二是抓好载体建设，推进规模化生产。以国家农业综合开发现代化示范区为龙头，先后投资12亿元建成各级各类农业示范区（基地）17个，其中国家级1个，省级1个，苏州市级4个。同时，市级两级财政积极投入，每年建设2—3个具有一定规模的标准化生产基地，大力发展设施农业。三是强化招商引资，着力提高产业化程度。通过引进永丰余生物科技有限公司、大绿种苗有限公司、新华联合生物科技有限公司等一批农业龙头企业，初步形成了公司+基地+农户的产业链。四是加快科技创新，大力实施品牌化战略。几年来，全市已建成多个无公害、绿色农产品生产基地，“阳澄湖”大闸蟹、“小莫牌”甲鱼、“南港牌”西甜瓜等一批地方特色品牌纷纷打响，经济效益明显提高。巴城的一只“阳澄湖”大闸蟹已经形成了包括产、供、销、餐饮在内的大产业，一年的销售总额超过10亿元。

4．物业富民。发展家庭物业，变资产为资本，参与市场经营，提高公共服务，广辟增收渠道，增加资产性收入，这是富民之道。我市通过政府统一规划，农民自愿出资，集

中建造，统一出租的形式，为全市农民因地制宜地建设了一大批各俱特色、种类多样、风险较小、回报较高、前景看好的物业载体，使原来局限于各家各户的家庭物业有了一个拓展的平台。

5．合作富民。大力发展富民合作社、社区股份合作社和土地股份合作社以及农民专业合作社等合作经济组织，提高农民组织化程度，让农民变股民，增加长效收入，这是富民之策。2002年以来，市委、市政府先后总结推广了陆家镇、淀山湖镇和花桥镇在组建富民专业股份合作社、土地股份合作社、社区股份合作社的经验和做法，并出台相关优惠激励政策，在全市农村大力发展“三大合作”经济组织，鼓励农民以资金、资产、技术、土地承包经营权等生产要素入股合作经济组织，通过合作经济组织投资二、三产业、现代农业等回报率较高的领域，以增加投资性收入。

6．保障富民。建立完善城乡社会保障体系，共享改革开放成果，这是富民之求。随着工业化和城市化步伐的不断加快，不仅农民赖以生存的土地越来越少，增加收入的难度越来越大，而且对解决生活后顾之忧的要求越来越强烈。为此，我市先后在2003年和2004年建立了农村基本养老保险和基本医疗保险制度，对全市农村居民实行了全覆盖的社会保障，目前，两项基本保险的参保率都达到了99%以上，市镇两级财政每年投入资金达4亿多元。农村社会保障制度的

建立，既解除了农民的后顾之忧，又缩小了城乡居民的收入差距，进一步体现了社会公平。

7．帮扶富民。建立扶贫帮困机制平台，增加人民群众的政策性收入，特别在农村帮扶弱势群体，使他们尽快增收脱贫，这是富民之托。为解决全市人均年纯收入低于3000元的贫困农户，我市专门制定了一些特殊政策，建立了一套XX特色的扶贫济困机制。一是公益性岗位优先录用机制。对于那些虽然年龄较大，文化较低，但仍有一定劳动能力和就业愿望的农民，通过政府的行政推动优先安排到保洁、保绿、保安等公益性岗位就业；二是“特殊群体就业劳动组织”扶持机制。对于那些愿意自谋职业的贫困农户，由市政府免费办理“特殊群体就业劳动组织证书”，凭此证书申请开办的小商店、小饭店、小茶室、小作坊等各类经济实体，免收登记管理费；三是最低生活保障机制。对于困病因残致贫的低收入农户，建立农村最低生活保障制度，凡列入低保的农户，每年由民政部门发放低保费；四是扶贫帮困长效机制。对于一些虽然收入较低，但又不够低保条件的困难农户，实行长效的动态帮扶，主要通过建设一批以不动产为主，而且每年有稳定物业收入的扶贫载体，产权归政府，用扶贫载体每年产生的效益，作为扶贫经费，专款专用。并且对扶贫的对象实行动态管理。

8．强村富民。发展壮大村级经济是建设社会主义新农

村，全面实现高水平小康社会，逐步达到共同富裕的重要基础，这是富民之举。近几年来，我市采取了一系列新的举措，为村级经济发展搭建了新的平台。一是实施了为期三年的“基石工程”，从加强村级领导班子和基层组织建设入手，为村级经济发展提供坚实的组织保障。通过把一大批觉悟高、素质好，既能自己带头致富，又能带领群众致富的能人充实到村级领导班子当一把手，为村级经济发展增添生机和活力。全市有近80%的村有“能人”担任村书记。二是出台村级集体非农建设预留地政策，为村级经济发展提供优质的资源保障。2003年以来，全市各镇先后在最具较好商机的规划区给村级经济发展提供2000多亩建设用地，通过多种形式的开发，使一大批村进入了集体经济超百万元的强村行列。三是开展村企挂钩合作，为村级集体经济增收建立长效机制。自2005年实施以来，全市已有村企挂钩合作项目的村（社区）已达141个，占村总数的71.2%；合作项目达1065个，合作的内容主要有劳务合作、产品配套、项目开发、资产出租，农副产品配送、特困农户扶持等六大方面，为村级集体经济增加收入12658万元，平均每村63.93万元。四是建立集体经济薄弱村扶持机制，促进村级经济均衡发展。我市2007年开始实施新一轮的集体经济薄弱村扶持计划，并实行确定一个帮扶部门、落实一个挂钩企业、下派一名机关干部的“三个一”帮扶机制。

三、XX致富于民的主要体会

1．解放思想，确立富民优先的观念。实践证明，解放思想是改革开放的法宝，是一切工作的先导。富民优先，致富百姓同样必须解放思想，更新观念，冲破传统思维的束缚，实行改革创新。我市在这方面经历了三个方面的思想转变，不断增强各级各部门致富百姓的自觉性。首先，从思想上把“恩赐”观念变为真正惠泽民众，特别是对待农民致富的问题上，清醒地看到，农民经历了统购统销、“一平二调”、农副产品剪刀差，尤其是在征使用农村集体土地中剥夺农民利益等阶段，付出很多，贡献很大，而得益很小，于是导致增加收入缓慢，致富步履艰难，城乡差距不断扩大。据此，市委、市政府着力引导大家转变思想观念，对农民采取的一些惠农政策，给农业、农民创造一个休养生息，逐步致富的宽松环境。其次，从行动上对农业、农民从过去的“不予只取”到“少予多取”，再到现在的“不取多予”，是一个不断深化改革，解放思想，与时俱进的过程，我市在苏南地区较早取消向农民收取“两金一费”的规定，到全部取消了农业税和各项规费，不仅实行了农民“零负担”，而且每年从市镇两级财政中安排一定数量的资金不断反哺农业，惠泽农民，促进农民不断增加政策性转移支付收入。再次，从措施上也不断转变扶弱济困的方式，由“输血型”转变为“开发式造血型”， 由“造血型”转变为“造福型”，千方百计增加福祉，让农民真正过上富裕

幸福的生活。

2．出台新政，发扬“敢为人先”的精神。建设小康社会，加快富民步伐，是一项涉及面广、政策性强、敏感度高的社会系统工程，这就要求我们发展要有新思路，改革要有新突破，工作要有新举措。为此，市委、市政府把制订出台富民新政策作为加快群众致富步伐的着力点，遵循全面奔小康的总体目标，紧密结合XX实际，勇于创新，大胆改革，大力推进一系列惠农政策措施的落实。首先，在2001年全面实施“富民工程”中，出台了23条富民政策。在开展试点的基础上，在全省率先实行全覆盖农村基本养老保险制度和基本医疗保险制度以及大病风险保障制度。这一系列新政充分说明XX在城乡统筹、打破二元结构的问题上敢为人先，勇于改革创新，为富民强市迈出了可喜的步伐。

3．领导重视，首开实施“富民工程”的先河。我市“富民工程”起步早、力度大、工作实、成效好，早在2000年通过“百村千户”调查，为扭转XX民营经济短腿的状况，破解“三农”难题，正视“平均数不能代表大多数”的问题，就提出了为期3年的“富民工程”，很快改变了民营经济发展慢，农民增收幅度小，相对贫困户生活窘迫的状况；紧接着于2004年开始，实施为期3年的“三有工程”，努力做到人人有技能，个个有工作，家家有物业，与此同时实施了为期3年的“基石工程”，加强农村基层组织建设；从2007年开始又实施为期4

年的“富民强村工程”，从领导精力和物力、财力上集中倾斜富民工作，建设社会主义新农村。“农村稳，大局稳”，XX通过近8年时间的不懈努力，实施了一系列的富民着子，基本做到富民之声不断、富民之弦不松、富民之举不老，在全社会形成了合力，使农民收入持续大幅度提高，农村面貌日新月异变化，为进一步落实科学发展，构建城乡和谐社会，增强综合经济实力，加快实现“两个率先”打下了坚实的基础，提供了有力的支撑。