美国航空立法发展历程(整理)

作为航空运输网络中的节点，机场既是飞机航行的起（终）点，又是经停战。现代化机场，特别是枢纽机场，是一个非常复杂的系统工程，其管理涉及众多机构。中国目前正处于发展通用航空的初始阶段，今后的通用航空机场的建设必将如雨后春笋般在各地开花，中国的机场体系将会更加的庞大复杂，今后必将面临机场管理模式的问题，中国要实现从民航大国向民航强国的发展，搞好机场的规划、建设与管理是重要的条件，提高机场的安全服务水平和经济效益是民航健康发展的前提，而国外在这方面有着几十年的发展经验，他山之石，可以攻玉，我们可以吸收和借鉴民航发达国家现金的机场管理理念和经验，美国在这方面走在世界的前列，美国是个法制先行的国家，在机场建设发展的过程中有一系列的立法，可以为我们提供许多的经验。

1形成期

早期的航空邮政服务

1、1925 航油合同法（凯利法） 航空立法的开端

内容：授权邮政局长与私人或公司就邮件的空运直接签订合同

立法推动力：1918—1925年间，美国全境地方所属机场达到了145个之多，国内航空邮政服务有了大的发展，政府直接运营或者由政府签约约束的私人运营的愿望被广泛讨论，但由于缺乏立法，政府只能参照铁路、船运以及其他远途运输的政策。

法律实施：1925—1926年间，批出的合同只涉及一些支线和非主要航线，到1927年就涉及到了部分横贯大陆的航邮路线。

航路体系的发展

1、1926年5月20日，柯立芝总统签署《航空商务法》

内容：商务部长的职责：通过建立民用航路及其他导航设施以帮助空中导航和航空商务， 来鼓励商业航空的发展

航空规章：飞机的许可证、检查及运营制度；持证飞机和非持证飞机的标识、从 事航务工作的驾驶员和机械师的执照以及航线使用条例等

立法目的：促进商业航空的发展和稳定以吸引充足的资金，并对这个羽翼未丰的行业的成长进行扶持，为其提供必要的法律基础。

这一阶段航空行政管理机构变更：商务部长直管——1927年7月任命隶属于商务部长的航空局长——1929年11月商务部的航空分支机构：负责航空规章的主任、航路处总工程师和航空发展主任推进航空规章的制定和贯彻——1933年商务部设立独立的行政局负责航空规章与航空业务拓展——1934年航空商务局由导航处和航空规章处组成——1937年4月航空商务局组织机构修正计划通过商务航空局独立，实行局长负责制，下设七个处 2国家机场规划

1 1938年罗斯福总统签署《民用航空法》 单一的联邦法令取代一些列的一般性法令

和航邮法令，实现立法统一

该法的生效标志着民用航空局（CAA）设立：结束了12年来民用航空发展与规章由商务部管辖的历史

该法案设立了新的管理机构：1、五人领导的民用航空局，主要负责航空承运人经济规则的制定；2航空安全委员会，独立的事故调查部门；3由局长直接主管的航路系统建设、运行和委会部门

1939年民用航空局重组分立为：民用航空委员会（CAB)和民用航空管理局（CAA）：原来的五人机构转为民用航空委员会；航空安全委员会被撤销，职能转交给CAB；

战时联邦政府对机场的早期援助

1、1940年国防起降区建设计划开始实施，政府拨款4000万美美元

计划内容：政府拨款4000万美元由民用航空管理局用于国家防御所必须的机场数量不超过250个

实际上1941年启动了供启动了349个机场，由于1941年开始扩建陆军航空大队，最终有986个机场在战时紧急状态下得到了资助

战争期间联邦政府通过CAA花费3.53亿美元在美国本土维修或新建军事飞行区而同时为完全民用目的的起降区花费950万美元

许多新建成的机场被规划成能在战后用于民用航空，超过500个机场转为民用，只在国家紧急事务时为政府所用

2、根据1938年民用航空法地302（c）节民用航空局长任命了一个咨询委员会：就现行的机场体制展开用地调查，并就未来联邦政府如何参与机场的建设、改造、发展、运营或维护向国会提出建议报告

1944年提交的计划和建议在唤起对私有机场布局不均衡的缺陷以及设施缺乏的关注方面产生了影响，导致1946年法律的通过

1944年国家机场计划：1、国会授权为民用航空局长办公室每年拨款不超过1亿，用以发展国家性的公共机场体系2、由州政府和其他非政府机构在国会确定的基础上合作进行，参照公路项目中的成本比例分摊3、要去的到联邦政府资助的项目必须得到民用航空局的批准，建设符合民用航空管理局的施工标准5、要求项目出资方与民用航空管理局签订合同，以保障公共利益。

3战后联邦政府对机场的资助

1、1946年《联邦航空法》

作用：随着该法案的通过国会将其注意力转回到民用航空上

目的：为美国提供一个由民用航空管理局管理的广泛的机场体系

这一法律在实施的7年里共拨款5亿美元用于对机场的资助。拨款的使用：25%为自主使用资金用于民用航空局长认为合理的机场工程建设，余下的75%中的一半按人口、另一半按土地拨给各州。自主使用资金允许局长选择项目而不必顾及其所在的位置，但款项必须用于诸如跑到滑行道等机场运营设施

申请此项资金，机场或政府部门须遵守以下规定：1、机场应公正的不带有歧视的供公众使用2以恰当的方式运营并维护机场3航空进近无障碍并得到保护，且能避免今后出现的危险

4、有合理的土地分区以限制机场临近地区土地的使用5所有由联邦政府资助开发的设施必须可供军方使用6、所有会计帐目要与标准保持一致7、所有机场记录将能接受局长代理人基于合理要求的检查

2、1958年《联邦航空法》

原因：1955年威廉B.哈工提交了报告，认为改进空中交通管制的要求已经达到了非改不可的程度；1956年航空事故：一架泛美航空公司超星座飞机与一架美联DC—7飞机在大峡谷上空相撞，128人丧生。天空突然之间变得拥堵起来，改革的呼声一浪高过一浪。

1957年爱德华P.科狄斯提交了《航空设施计划》报告，指出目前控管系统对于应对复杂的民用和军用交通模式的乏力，导致空中的拥堵，建议将“将所有对满足美国军用和民用航空的共同需要所必须才重要的管理职能集中起来”，他建议现成立一个航路现代委员会作为独立的办事机构，负责开发并加强未来航空体系对通信、导航和交通管制的需求，导致了1957年《航路现代化法》该法案的目的：要求制定并更新国家导航系统和空中交通管制设施，以满足当前及今后民用和军用航空的需求

1958年一架军用喷气教练机与一架民用运输机相撞12人丧生，成为三个半月内的第三次重大空难，导致了1958年《联邦航空法》

新法案废止了1926年《航空商务法》1938年《民用航空法》1957年《航路现代化法》以及那些与民用航空相关的由总统修订的各种计划

该法案将民用航空委员会的安全规章的制定权移交给了联邦航空署，联邦航空署将民用航空管理局和航路现代化委员会的职能合二为一

署长的权力：1、对航空商务进行监管，以此最大限度的促进航空商业的发展，提高航空安全，并满足国家防卫的要求。2、促进、鼓励并发展民用航空。3、控制美国可航行空域的使用，对民用与军用飞机使用这些空域进行管理，以满足双方的安全利益和效率利益。4、综合管理导航设施的研发及其安装与运行。5、开发和运行军民飞机共用的空管和导航系统

3、运输部

1966年组建联邦运输部接管联邦航空署的全部以及民用航空委员会的安全职能

联邦航空署降格为联邦航空局（FAA）

1966年运输部法的目的：改变之前的联邦运输机构无限制发展以及大量重叠的局面，协调国家运输体系，提高运输体系的效率，推进安全保障

4 1970年机场和航路发展法

1970年5月21日尼克松总统签署了《机场和航路发展法》（《机场和航路税收法》）有效期十年

原因：1、20世纪60年代后期，航空各个领域的巨大增长给现有的航路体系带来了紧张，空中延误日趋严重，停车场和航站楼也变得拥堵，公众对于航路体系跟不上航空运输需求的不满在1969年达到了最高点。2、减少拥堵必须在航路和机场改造上投入大量的资金，而1946年《联邦机场法》授权的资金量不足以资助如此大的项目。因此国会借鉴州际高速公路项目的观念来应对这一局面：一使用国家航空体系的公众所缴纳的税金设立一个信托基金 《机场和航路税收法》：向航空用户征税产生的新收入以及其他国会可能选中的拨款资金，

将被注入到该信托基金中，以满足经审定的机场及航路现代化建设的要求。

信托基金方式的优势：（1）提供了一个可预见且不断增长的收入来源（2）为更长期有效的计划提供了可能性（3）确保由航空产生的税收不被挪作非航空方面的用途

2、《机场和航路发展法》规定了两个规定了两个拨款援助项目：拨款计划大纲和机场发展资助计划

与《联邦机场法》相比新法案的优势在于：授权的项目资助金额在头五年得到提高，提高了将近四倍，并提供了经改进的分配模式（2.8亿美元中，2.5亿美元将用于针对航空承运人和舒缓机场的现代化改进项目，3千万美元用于通航机场）

航路现代化得益于由《机场和航路发展法》授权增加出来的资金，这一比较慷慨的授权的主要益处在于FAA努力使国家空域系统控管系统的自动化。

2、1976年机场和航路发展法修正案（背景：航空承运人和通用航空起降架次急剧增长，环境和航站楼进场路问题不断增加，旅客人数持续膨胀，进行法案的修正刻不容缓）

作用：使得1970年法案在剩余五年中的ADAP资助水平得以大幅增长。

修正内容：（1)扩大了符合ADAP资金条件的机场建设项目的类型。

（2）设立“通勤机场”，它是由130个为非CBA认可的航空承运人服务的机场组成的新机场类型，年登机旅客至少2500人。

（3）规定先前基于筹款目的而划归航空承运人机场一类的国家机场体系中的舒缓机场改为包含在通航机场范围内。

（4）增加了联邦政府在ADAP资助金额中的份额小机场持续增加到80%，国家机场体系中的大机场和中型枢纽份额上升到75%。

（5）将PGP资助金额中联邦政府的份额从66.7%增加到75%

（6）计划在1978年1月1日前准备对国家机场体系计划进行重大修改并予以公布。

（7）需要围绕将地产银行作为机场发展融资手段的可行性，机场附近噪声防治公共机构的情况，大型机场的选点及融资替代途径，寻找由于经济原因关闭的机场以及对其进行恢复的可能性等方面进行研究。

（8）授权从机场与航路信托基金中心拨款支付增加的拨款项目。

意义：将使我们遍及50个州内各个航路、机场及相关通信设施的持续现代化可能。

3、航空公司放松管制

1976年《航空货邮放松管制法》和1978年《航空公司放松管制法》：表明对航空界40年经济管制历史的结束意义：市场向新的公司开放，承运人在进入和退出市场、改变航线以及价格竞争方面获取了更大的自由。1978年法案还要求CAB在1984年底“寿终正寝”，将余下的为数不多的重要职能移交给DOT和其他部门

放松管制对机场系统的影响：航空承运人被允许不经CAB的批准而改变航线，他们将放弃去多不赢利的站点，因此放松管执法规定将对市场的最后承运人给予补贴，防止小型社区失去航空服务。

5 20世纪后20年机场的发展

1 1982年机场和航路改建法（1983-1987授权的机场资助金额共计48亿）

1 恢复了机场和航路信托基金的运作，仅对使用者税收清单做了些调整；法案授权设立一个新的资金援助计划，称作《机场改建计划》（AIP)（与ADAP相似）：鼓励对未被充分使用的非战略性的美国军用机场予以最大化的共同使用。还规定基金可用于噪声相容性计划以及执行噪声相容性项目的规定。

2 1987年修正案《机场和航路安全及扩容法》将AIP授权延长了5年至1990年没财年17亿，1991和1992每财年18亿

1987年修正案确立了一个新程序：告知出资方政府打算自主的是符合拨款条件的长期优先发展的扩容项目并且对拨款到位前出资方完成的特定工作进行补偿；另一规定，要求AIP项下可用的10%的资金拨给处于社会、经济不利地位的个人所拥有和控制的小型商业企业，即弱小商业企业计划。

3 1990年《航空安全及扩容法》

内容：授权一项旅客设施收费计划（PFC)（目的：为与保持和提高安全、容量或安保等机场相关项目提供基金，减少作为机场体系一部分的某机场的噪声，或者通过对每个登机旅客实施机场收费促使航空承运人之间有机会扩大竞争；为现在及以前的军用飞机场确定了一个《军用机场计划》：它通过加强主要大城市范围内的机场和空中交通管制系统来帮助改善国家机场系统的运输能力。该法案还将1992年的拨款授权提高到了19亿美元。 4 1992年《机场、航路安全、容量、噪声改进及多式联运法》

内容：授权将AIP扩大至1993年21亿美元的资助水平，AIP资金援助方面的变化比如扩大了军用机场计划中发展项目的资助合格条件等

4 1994年《AIP临时扩充法》

内容：将自主授权延长至1994年6月；规定归于按登机旅客人数划分的主要机场的最小拨款额为50万美元；法案还对必须留出专用的AIP资金的比例作了修改，增加了用于系统规划方面的比例；扩大了航站楼发展的资助合格条

2 国家机场系统综合计划（NPIAS)

内容：强调体系的计划及发展以适应当前及今后的需求，包含了所考虑的一些发展建设项目，这些项目是建设安全、有效和综合性的机场系统以满足民用航空、国家防御和邮政服务的要求所必须的；包括之2002年每个机场需要的建设项目的类型和费用的估算（仅包括机场改建计划中符合联邦资助条件的建设项目

3 按机场类型分配的AIP资金

AIP在1982年-1998年的16年间，共向机场、地方、地区和州的规划机构提供超过220亿美元的资金，总体拨款水平随时间的推移稳步增长，1993年开始下降，体现政府履行义务的局限性。AIP资金的逐步减少，相关主体开始逐步探索扩大投资基础的路径，以保障机场服务的发展