中国农村土地征收的宪法困境_龚刃韧
法学
年第
期
中
农村 国土地征收 的宪 法 困 境
刃龚
韧
内 【摘 要容
】
中 国
农村 土地征 是收
一个 及涉 亿 到 万 农 民生 存 利 权的重 社大会问
困
题然
而，
现
行《
宪
法 》第
条 关于征 地 的 三 个限 制 性条 件都 处于未 能 实 施的
。
。境
同
时
，
《宪
法 》
第
因：
关条 于 私人财
农村是 集体土
产地 权的规 定 被对征 地 农民 的 产 财权也没 有 起 到 护保作 用
造这 成种 法 宪 境困的
原
制度 本身 的 缺陷 土 地 市 场 度制的不 公平
、
以
《及宪
》法
条所规第定 法的治原
则没
得有到 有效实
施
【关词
键
】 土地 征
收集
体土 地所有 制
法治
据 中
国 民 大人学 和 美 国 农村研 究所 等 学 机 构术
从区的 地权 调 数研据 显
示
，至
年年对中国
农 个 业大 省 和，
自
治
，自
世纪上
年
代后期 以 来
的 国农中 民 经历了至 少
、
次
征地 而
的在失地 民 没
的农 地征 例 案 被中征 地 农民 反映 地 方政 府 采 取 了 制 征 地强 迁 拆的手
有
段
得 到 有 何任偿 而
补
，的
失 地 农民 然 得虽到 了 补 偿 诺承但 还 没 有 收 到具 体 金的
。
这
额一
调查显
示
农 村 土 地征 是收 涉及到 亿 万 中国农 民生 存 利权的 重 大 会社 问题
，
所 谓生存 权 利 按 照中 已国 经批
“的准
年
《经 社济会文 权化 利 际国公 约
第 、
、》
条
第款 主
要 人 人指有 权 他为，
自
己 和
家庭 获
相得 当的 生 水 活准 包 足括够 的 物 衣 着食和 住 并房能 不 断改 进生 活条 件
，
”
、
。
生 与存 有的关权 利 还 括包
（
该项公 所约规 定 的 他 经其 和 济 社权会利 如 作权 第工
，
（第
款
条
）
、
社
会 障权 保第
条 等
）。
。本文以
被
征 农地民 的权 为利 出发 点 从宪法 角 度 考察 中 国 农村 土 地 征 收 的困 境及 其 背后的 各种 原 因 ，
一
、《
宪
》 第
条法 的扬 公抑 私 特色 条 宪是 上法 关土地于制 度及 土地 征 收 的
唯一
“
《”
宪
法》 第
，
款条
。
与
和
年
修年的 改《宪
法》
相比
“
年 修 改 的现行 宪《法》
。第
有以条下
个 出突 的特
，
点
。
首次 定 确了 城市 地土国 有 制”
在
年 《 宪 法 》修改 之 前 管 尽 历经了 多 土次地 国 化 的 运 有
动
，
文，革 期 还时出 现 了城市 土 彻地 底 国有化 政的策 性 件 但 文 至 在少宪 和法 律法 上 都 未否 认 国 有 土 地非
一
的存 在城市 土 地 也
直是 多种“ 有所制 存并
”
。
年 改修 的 宪《法 》第
…
第条
款 首次明确 定规，
城 市
的 土地 于属 国 家所 有
。当
初制 定
，这
一
款 的条 理 由认为被 为是了 统
一
城 市地
产 税和房 产 以税
作者单位 北 大 学 法京学 院：
①
版
参。见 春孙
芳：
《
人 民大 学完成
省
农村 查调超 四 成农民 遭遇 征 地
近
：，
二
成
张属
征》
，
《
世
纪经济报 道
年
月
曰
第
②
业》
（
中国
政
府在 第
月
《日
一
份
《 人权 白 书皮 中 》 调强
“ 存 生权是 中国 人民 期 长争取的 首 要人 权
”
见国参务院 新年
月
日
闻
办 室公
：
《
中
国的 权人事
年 ③
）
，
访问
参
见 杨 峰
我
俊国
城
市 地土
有国 制的 进演与 由来
，
》
《
甘 肃政行 学院学 报 》
年第
期
法
学
年
第
期
解及 城 决 发市展 中 的地 价 步 逐 涨 上问题
。
④
现在 看 来该 条款 带 有 比较 明显的 计 经 济 和 教划条 主义 的 ，
色
彩。
这
是因 为
年 改。 革 放 开刚刚 起 步 极左 想 的 影 响 思依然 巨大 不 少 人 片 面 认 为地 公有 程
制，
，
度
越 越高 好
⑤
因此
，
《
宪法
》
第。
条
不 仅 偿无 剥 夺 城了市 居 的 民土 地私 有权 也 为 后 来 城 房市 屋 制强
虽 然农 村 土 地集 体所 有 制早 已是 既 成 事实
但
， 拆性 迁提 供 了便利 条件
首
次确认 了 村 土 农 集 地体 所有
制
。年和
年 修 改 《的宪 法》 没都 有 明文规 定农 村 土 地的 集 所 体有 权性 质 仅规定农 村 人民 社 公 是集体 所有制 经
实济行社 生 公 大产队 和 生 产 队 三 所级有
、
。
年
修 改的 《 宪 》法第
条第
首款次 确 认 了 农村
；
土地 的 集体 有 所制
，
“
即农
村 和 城市郊 区 的地土 除 由法 律规 属定于 国 家 有 的 所 以外 属于 集 体所有
，”
宅 基和 地 自留地
、
自
山 也 留 属于集 体 所有
，
。
在
宪 法起 时草 有 少曾 数 提 人出 意见 为 便了 征 用于 地
一
用土于 经 建设济和 国防 建 应设 当规 定农 村 土地
律 归
国 家 所 有一
。
由
于 虑 考到 收 归国 有 不 会 仅对农 民
心⑦。
理
造 极成 大 的 响 影且而 并 不能 解决 际实问 因题 此这
， 意 没 见有 被宪法 修 改委 员会 所 采
。纳
然
到而
，年
宪 法 修 时改 全国 农 村 广 泛 已 行 实 包 产到户
，
：
对 中 国《 宪》法第
条
了作 专门
研，
究 德的国 学者 策 尔门 指出 在 利 用 分 承户包 和 公 第民
。
自
主作 为 推动 改 的 革要 力主 量的 同 中时
国《 宪 法》
，
条却
走 拿了 这 改些革 推 动 力 量 的法 律 础 ⑧ 包 产 到基户 就是将 农 村土 地 归 还给 农 个人 使民 用这
，
为
农民 脱 起贫 了 重 作 用 要并 使 农 村 重新有 了活 力 。 而然
世
纪年
代 以 后各 政府级 征收 农 地等 于
。
又 土 把地 农 从 民 里 手收 国归 有 失而地 农 并民 没 在城 有 镇 化程过中 受益 《
至 可少以 说全 国 人 大 在改
，
宪法 修》 第
。
时 没条 有充 考虑分到 农民 意愿 和 的由 包 产到户 而引 的 起改 革大 势因 而具有
“
扬公，抑私
“
”
特
色
首次 确 定 农村集体 地土是土 征 收地的 规 唯定 予给补
偿
，一
客体
。
。
年
《 法宪》第
条
第“
款
规 定”
：
国
家 为了
共利 公 益的 需 要可 以依 照法 规律定 对 土地 行实 征用
。”
这
里
《，
宪法 》既 没 有使 征 用收用 语 条第
” 也没
有 年 《法宪修 正 案 》
第”
将条
“
《 宪年法》 第
”
修 款 为
改“
：国 家
为了公 共
利
益的 需要 可 以依 法照律 规定对 地土 实行征 收 或 者 征 用 并给予 补
“ 偿
“。
”
修正
后 《 宪的法 》 第。
条第
款
除 了增 加 给了 予 补偿 更 值外 得 注 的 意是 用使 征了 收 或者征 用 个 不两同 的 用语
年 月
日，
全 国 人
大常 会委副 委 员长 王 兆 国 在 第届 十全 人国 大 第二次 会 议 作上了 《 关 中于
〈（
）“
；
华 人民 共 国和 宪 修法 案 草 案正改
变 用征 只是使用 权 的 改 变 ；
〉
的说 明 》解 释 上述 两个 用 语的 不 同 之处在 于 征收 主 要 所是有 的权
，
“
，
”从
实际 内 容 看 土 地管 理 法 既规定了 农村集 体 所 有的 土 转地 国 有 为
，土
地
的 情 形质 实 是 征上收 又 定规了 临 用时 的 情地形 实 质 上 征 是
用只 是 农能村 集 土 地体 所 的 有 权 不 包括而 国 有 地土 的 使用权
，
”
。按这照
一
释解 土地征 收 的 对
，象
。二
、
《
宪 法 》施的实 境
《困
一
）
法 宪 》于关征地 限制性定规 的 困境
按 照现行 《 宪法 》 第
条
第
款
关 土 于地征 收有 ，
个方面 的 限 制 要 件即，
（
收 征 体
（主
征收
④
⑤
⑥
参⑦见
宵
蔚云
《
我
国 现行 宪 法的 诞 生》 北京 大 学
，
出社
版年
版第
，
页
。
同前 注③杨 俊峰 文
。
修 年改的 《宪 法》 第
前 同注④
，
条
、第
条。
；
年修 的改
《
宪法 第
》 第条
、
。
条肖 蔚云
书 一
，
第
，
目
页⑧
门 策
还认尔 这
规定为的
的在
于禁 非止法 转 让土地 排 除 土 交 易地 中的 腐 敗 现 象 但 其结 果 这
，
是一
规 定
并 未成 功防止 土 地
交
易 的中腐 敗 事 上实却 造 成土地 权产 不的 明晰 并颇 成为 地 排功 除素 因 此 不 也 存 民 法 上在的 交 主易 体
，
了土
地 交 中易 的民法 关系〉
，土地交 易 的主体 客和 体 没都有民 因
法
。德
“
策门尔
（
：
《
〈宪法
第
条 之 谜》
。
”，
《
东华 政 大法 学 学报
》第
年
期
⑨。
而
在 之前 的几部 宪 中 都 法 规定
对地 土 行实 征 征购 或用 者收 归 国
有
、
年 如 《 宪法》
年第
条版
页。
，
年
改修的《 宪 法》 第
⑩
条 年修改 的《 宪法 》第 王
兆
国
：条
。
《
关于
〈
中 人 民共 华 国 宪和 法 正 案修
（
案草
）〉
的说明
》，
，
《
人民
日
报》
月
，
日
第。
参
见 邹 爱 华
《
地 土 收征 中 被的 收征人 权 利 保 研护 究》
中 国法政大 学
出社
版年版
第
中 农国村土 地 征收 宪 法的 困
境目
的
，
（
给予 补偿。
。
然 在 农 村 而 土 征 地 过 程收 中 宪 规法 定的 这三 个限 制 要件 都 未 能 得 到 实 施而 处
，
于困 境状态
收 主 征体的 困 境条第
。
在国 内法 学 界 关于 征 主收 体的 合 宪 性 或 法合性 题问 较 少被 注关，
《。
宪》 第
法 明 确款规 定 征 收 主 是 体 家
“
国 ”
。行 现《 法 》宪第
”第条
款规
定“
：
行 使国 家 权力 的机 是关全
国
人 代民表 大 会 和地 方各 级 人 民代 大表会
。
显然 照按《 宪 法 》的 上 述 定规 土地 征 收 的权 应 当力属 于，
全
国 人 民 表代 会大 和 地方 各级人 民 代表 大
会
。
然而 由 国全人大 委常 会制定 的 《 土 地管 理 》 规法 定根
：，
据
土地 的 性 质和 面 土积地 征 权收 分 别由 国 务 院以 及省从
宪法 度来角看
，
、自
治
区 直 辖 市 人民 政 行 府使、
。
《
土 地 管理法》 的 这 种 规定存 以 在下几 个 问 题
。
第
一
，
全 在 人国民 表代大 完全会
缺位
的情 况下 仅 由 国务 院代表 国家 行使国 征 有 收的批 准 权与 《 法宪》 第
条及 第
条
不
一致
。
第二
。
，
权 授 各级 地 方政 有府权 准 土 批 征地 收更 符不合 《 法 宪》 第，
第条款
第
、，
款关于 土 地征 收主体 的 规 定
第
，三
才 政府 代表 国 家 实 施 土地征 的 收立 法 授 理 应 由 全权 人国民 代 表大 行 会使 但 土 地《 管理 法 》 却 由是
，全 国人 大常
委会 制 的定 因 也不 此符 合《 立 法 》 法第，
，
条
款
第
。
在实践 中 国 由务 直院 接实施 的 村 土 农 地征 收行 很 少为大多 数 情况 农 地下征 的收主 体 是各 级地方 府政。
虽 然
《 土 地管 理 法 》规 定征 基 收本 农 或田 超过
。
一 面定 积的 农 村土 地要 由 国务 院 准批 但 地 方 各级
政府 经 常 化整 为 零 以 及 变更 土 地 性属 进 申 报行 不都 符 合现 行 《宪 法 》上 规的定
征 用收途 的 困 境
为 公 共利益 的 需 要
“ “
，
”可
以断 定 绝 在 大 数情多况 下中 国 农 地 征 收 的主 体
。
。
行 《现宪 法》
条第
“
款 对土地征 收 以 第及
”。
条
对公 民 私人 产 征 财 都收限 定 、
但
没 有 界定 什么 是 公利共益
。
“
其 他相关 法 律 如《 地土 管理法 》
“”
《
物
权法 》也 都 。
没有 关于 公共 利 益 解的释 条款
“”
”
立 法
上的漏 洞使 各 级地 方 政 府实 际 掌 握 公共 利 益的 解释 权 ”
，正 是
于 中由国 《 宪法 》 及 相 法关律 对 公共 利 益 乏缺明 确 界的定 在征 收农 村土 地 过程 中 出 现了
公 利共益 被 泛 或化被 无 的 视现 如象城 镇 化设建地 区经 济发 展 发 展旅 游 业 吸 引 外 投商 资增 加 地，
、、
、
、
财方 政 收人等 都 被 泛 化为 公 共利 益
为征 地的 目的
”
“
”
。
甚
至建豪华政 府 大 宾 厦 饭馆店 别 墅 或区 高尔 夫球 等场 也成
、
。
、
如例截 止
， 年中 国大 陆 已有
，多家高 尔 夫 场球
、
甚。至 在 国 家 级贫困 县 也 征
地
兴“建了 高 尔夫 场球“
。
世界上 概大很 少有 国 家 把 建 设豪 会政 府华大 厦 别 墅区 以 及 高 尔夫 球作场 为
。
共利公 益的建 项 设
目”
公 共利益 应 当 是 指 全 社体 会成员 都可 以 接直 受 享的利 益
。
。
在这 方
面，
日
本
，
年 《 土 征收 个地 方
面、
法》
也 许值得 中 国 借鉴
法 该
第
、条征 对 收土 地的 共利 益公作 了 非 具 体 的常规 共定 举列了
、
的
限 内 定 如容 修 道建路 治 水 设 施 防砂设 施倾斜 地防 止 坡 滑设施运 河 土地 改良 设 备石油 管线桥 、
、
、
、梁 铁路
渔 港 设 施海 岸保全设施 啸海 防 设施 机场 护或航 空保 安 设 气施 象 测 设观施 气 通电 信 或放
、
、、
、
、、
、
送 施 设 消防设施 邮 学局校 书 图 馆 医疗 关机 或检 疫 所 火 场葬死 亡牲 畜处 理 设 施废 弃 物 处 理
、
、设
、
、
、
、
、
施 公、 园 墓地运 动
场批发 市场 环保 设 施水资 源 开 设施发 等
等
，、
、
、
、
、
，
。
而且
几 在乎每个 方 面 日本 都专
有
，年
和
年
订 修 的 《土 地 管理 》 第
法；
条 规
定。
“：
征收下 列土 地的
，
由 国
院务批准 ，
一：
（
）
基本农田
；
（二
）
基本农田 ，
以
外
的
耕地 超
姿过
公顷
的
（
三
）
其他 土 地 超 过
顷公的
征
收 款前规 定 以 的外土 地
的山东 人民 版出社
由
省、
自
治区 直辖 市人民 政 府批 准 报并 务国 院备
、莱
参
见 季金华徐 骏
：
、《
土地
征 收 法律问 題研 究
》，
年版第
，
页
。
中 仅在其新 浪 搜 门 狐户
，
、 网 站高 尔 夫球 频道 公 的 全 国
布 ”
“个高
尔
球 场 就
，夫
占
用了
曰
全国
版。
万
多土亩
地
相
当 于
全年”
国
批准 设 用建地 的
。
参
《见全 国 有 多 少 土地被
《
尔夫化
“高
》
，
《
中国青 年 报》
：年
月
第
见参石 志
《勇
：招
商 样走
“
” 家 级国贫 县
变
”
出 困尔高
夫 场 球 》 庄 鸿
，庆
《
多个
豪 华别 墅 高 尔和 球 场 项
夫“
目
抄
包
抚仙
湖
，
》 中 青国年 报
》
年出
：
月
日
“
版 第第、
版
。
梁
慧 星
、指
民 法上的 共公利
益”
括 机包 场 公 道共路交 通 公 共 卫生
、
、
、
公共图 馆
书、
、
灾害 防治
，、
国
防
、
科
及学 化 文教育 事 业
。”
以
，及
环 境 护 保 文物 迹古 及风景 名胜区 的保护 公共 水 源 及 水引 排水 地 用区 域 保 的护 森 林 护保 业事均 属 于 会 社公 共利 益、
梁慧 星
：
《谈
宪
法 修正 案 对 征 收 征和 用 的规 定
》，
《
浙 学 刊》
江年第
期
。
法
学
年第
期
项法 律更 具 体地加 以 规定
。
值得
“
”
一
提的
是
年
务国 院《 国 有 地土 房 屋上征收 与 偿 条 补例》 第 日
条 首
次 列 举了 合 符 公共利
，“
益的 几 种 形情 虽然 该 条例对公 共利 益 的 举列 式方不
本像《 地 征 土收 法 那》么 具体 和 确 但明在 界定
“
”，
公 共 益利 含 义 方面 有明 显 进步
征 地 偿标 补 准 困的 境
。
”
。
《
宪 法》
第
条
第
款 对 土地 收 征规 定 予给补 偿 “
：
但有 没 规补 偿定的
，原则和标 准
。 目 前 只 有《土地 管 法理 》
”
第
，条
规 了 定征 补 偿 地 准标
、
即
征收 土地 的 按照 被 征收 土地
的原用 给途 予补 偿
；
“
征收 耕 地 的补 偿费用 包 括 土 补 地 费偿 安 补置助 以费 及地 上附 着物 和青 苗
的 补
至
偿 费征 收耕 地 的土 地 补 偿费 该为 耕地被 征 收 前三 年平 均 年产 值 的
的 置安补 助 费 最高 不得 超 被征过 收前 年 三平均 年产值 的
倍
”
，
每 公“ 顷被 征 收 耕地
倍
，
”“
土 地 补偿
费 和 安 置补 助 的 费 总和不
。“
得”超 过土 地征被收 前 三 平 年均年 产值 的 “
，
倍
”
。
”
，这
一
条定规 至今未
改然
而 地 征 偿标 补 仅 依 据准土 地 的 来原 用途
仅不 没 有 虑 到 考 地土 的 市场价格 和 未来 用途
、、
如
征
收 的 土后地 用 途 及其 益收
，）
，
没 也 考 虑有到 农 民 失 地 的 直接 和 接损间 失物 价 涨 上 镇 城住 居 活 生费
。
提用 等 诸高 种因素 因 而很是 不 理 合的
别特 是城 乡在二 元社 结 构会 下中 国 民 农乏 社缺会 保或 保障
障
，
程 极度低
。
因 此
土地 对 农 民来 说 同 时 具有生 产 料资和 会 保社 等 多 重障功 能 现而行 的征地 偿标补 准根
。本
法无解 农决 民失去 地 土 的 经后济来 源 和未来长 期的 生 活保障 题问
值
注得意 的
，是
《
土地 管 理 法 》定 设 的补偿 标 准 仅适 于用 耕地 对 他其 土 地及 地上附着 物 和 苗青 补
，
助费没 有设 置 准 标而是 用 采授 权 式方授 权 省 政级 府 握掌 高到不
、
自
治 区
直 辖 制 市具体定 准标、
，
。
现 在实 中各
省、
自治
区
、直
辖 市直接 定规 征地 具 体 偿补标准 的 立法 比 例很 低 多 是 层 授层 权征 地补 偿 标准 的 实 际制定 权市 县被。
结 果造 成 各 地 补 偿
标准
，
不一
，
还 出
现层层 降 补低偿 标 准使 本来 就 低很 的补 偿 标准被行 政
，
部门层 层 降 低 最终 害损了 农 户利 益
⑩ 。
实 际上 市 级县政 府以 立法形 式规 定具 体 补 标 偿 的 准比 也 不
。例
这
就意 味 着政 策 性 件 成文 征为 补 偿收具 体准 的标 要 主 体
载 土以地 补 偿 标 准较 高 江的苏 省 例 为根
据一
目 前 除
了 个别大 市 郊城区 农 民的 地 拆 迁征补 偿 比较高 以 外 多数 农村 地 区土地 征 收的 偿标补准
过低已 是 公认 的事 实
。
年
月日
起
施 行 的 江苏《 省征 地
补
和 偿 征被 农 民地 本 生 活基保 障 办 法》 准 最标高 的，
类
地 耕区前地
年平
均年 产 值 最 低 的 标 准为
，
元亩而 最低的 四 类 区地才
元 亩
。
而 被收 土 地征 转 为市建 城设用 地后 仅 土 地租 金 就 会比
征补 偿 费收 高 出数 倍 甚至 数十 倍有 明 确 定规
。
按
《照 地土
管理 法实施 条 例 第
（》
条土 地 补 费偿和 上 地附 着物 补被征 地农 民 得 的获
，
偿
都 归费 村 集农 经体济 组 织 有 所而 村集农体 要主 村是委 会 获 得补 偿 费 后如 何 用 或 使分 法 配律没
） 。
因 此
失 地 民农 最 获 得后 补 偿的 就所 剩 几 无
了。
。
照
目 前 的按 物 水平
，
价补
偿仅 能 持维基 本活生 年两 左右可
能 陷 入境困
二）
失
地农民
一
旦将有 限 补偿 的 用费 完生 活便 没了经 济 来 源 马 上
。
就。
农
民 失 去 了赖 以 生 和养存 的老 土 地过 低的 补 偿费使 得 失地 农 民 生活贫 困次 明 确提 了 出私有 产财 权的 概 念“
宪 关 于 法保 护私 有 产财 的权 困境
年 法修宪 案正第
一
。
改修 后 的《宪 法 》第
条规
定
“：
公民的
合法 的私 有财 产不 受 侵
征犯收 者或 征用 并 给予补 偿 地征 农对民 财 权产的
”
，但 国 家
为 了公 共 益 利的 要需 可 依 以 照 法律 定对 规 民 的公私 有 财 实 行产然
而 在 村 农地 土 征 过收 程 中 农 的民 有 财 私产权 经 常受 到严重 侵
害，
”
。
，
。
农民 的
私 人 财产 并权 没 因 《有宪 法 》 第 一
条而 到 得 效有 保护宅
基
。地
个重大 影 响是 屋房 下的宅 基 被 地征
—
收。
在中 国 农 村 民农的 私 有不 产 主动，
，
要
是房 屋 但 不 包括房 屋 下的土 地
。
年月
日
中 共 中央 八届 次十 议 通会过 的 《农
截
止
，
本年《 土地收 用 法 已 》 修被 订，
次
，
年
第版，
月
问
访。
参 见 集李
、
合《
土
地征 收 征 用法律 制 度 研究》 中国 政 法大 学 版出社
：
页
。
参 屈见 辉 周茂 志芳 参见
张华
云
：
中《国 土地 征收补 偿标 准 研究
，
—
于基 地方 立 法 本文 的 析分 年第
，
》，
《
法
学研 究 》
第
。
《
期
关农于 民土 权地 益的 几 点 考思 》
：
《
国 资土源 刊导》
期
。
参见原 廷 张玉 枝改主 编
、
《
新中
国土 地
制度
设建
年
回 顾 与思 考 》中 国财政 经 出 济版社
年 版第
页
。
中
国 农 土村地 征收的 宪 法 境困
村人
民 社 公 工 作条 例 正 草 修案》 人 民社公六 十 条第 有 。
条
规定
“
：
生 产队 范围 内 的 土 都 地 生 归产队 所，
生产 队
所 的有 土地 包 括社员 的 “
一
自”
留地
、自
留 宅基 山等地等
、
一
不律 出 租和准买 卖 。
“
。
这是” 共中中 一
央
第
次 使用
宅基 地 概念 并正 式 将宅 基 由地 农民私有 转 变 为 集 体
所
有
。 政执 党的这
政策 造自成
山
了留 民农 房 屋 宅 与基地 的所 权有分离
行 《 现 法宪 》
，
第条第
款也
确 认 宅 基 地
和
地
留
自
、
也属
于集 体 有
。
所在
农村 土 征地收 程过中 由 于 民农对 宅 基 地 没 有 有 权 农 所 民的 私有 房 屋随 时 都 会因
。
农 地征 收而 迫被 拆
迁
前 目为止 中国 有只关 于 城 市或国 有土 地上 房 拆屋 迁的 行 政法 规 ，
，
还没出 关台，
于 民房 农 拆屋 迁的 专项 法
规，
。
农
民 房 屋仅 作为 土 附 着 地 物宅基 地 补偿 标 很 不准规
范，
。外
、此
由
农 于
对 民 基宅 没地 所 有有权 其 对 房屋 的 所有权 也 受 到 各 限 制种 如只 能本 集在体经 济组 织内 转让出 租宅
基地 使用权 和 上盖 房 屋 不对 能城镇 居 民 出 售 基宅 地 用使 权 也不得 抵
，
押
。
正
如 因此 才 现 出 了缺 乏法律 依
据 和 产 权 明不 的小 产权 房问 题
“
”
。
征 对地 农民 财产 权 益 更 为 大 重 的影 响 承是 包 地土 征收被
经 收济入 的主 要来 源也是生 活保 障的 重 要 依
靠，
。
土
地承 权包不 仅 是 广大 民农在 农村 获 得，
。
多 来 中年 国有 数以 计 亿的 民 农城进务 工但 无 论 经
，
济
及 业 就形势 多 么 峻严 中 国 方官 布公的 失 业 率长却 维 期在
民 工持没 被有纳 入 到 失 业统计中
。的
水平，
。
这
主要是 因 为
农 如假 中国 农民没 有 土地承 权包的 后最 障保 农以 工 民 主为要 动 力
劳。
的各 产 业
一
旦
出 现 高失业 率 后其 果 将不堪 设想 ，
因
此 农村 土 地 收征不 仅 使 民 农 失 丧了私 有 屋房 财
，
产
还丧 失 了 赖 以 存 的生土 地 使用
权
。
，按理
说 农 在民 其承包 的 土地 被 收征后 就不 再 是农 民 了 但 事 实 上 失 地 农民 却难以 成 真为正 的 市
，
因 民为他 们失 地 后 没 有 稳 定的 工作 也 没 有被 纳人 城镇 社 保会 障范 畴
，。
尤
是 中其国 城 乡二元 社 会结构
。
的
存 在失地 农民 城在 仍镇然 受 到种 种 不 平 等 遇 待甚 至歧视 成
了，，
一
个特
殊 的 边缘 群 体 贫和困 群 体
一
“种
田无 地 就 无 门 保 业障 无份的 三无 民 农 的 大 存量 是 中在国 社 会
、 、
”
“
”个特 有 的社 会 象
现。
三农 地 收 困 征境 的制 度 原 因
、性一
农
村集体 土 地制 度 本 身 的 缺 陷
。乏缺 适格 的 所 有 主 体
“ 权”
中
国 的 村农 地 土集体所 有 是
制
年。 底
至年 底
通 过 无偿 剥夺农
，
民 土地 现 实高 级合 作 化社运 动 的 物产
是这对
年 由 斯 底 林大 发起的 全 农 盘业集 体 化 的 仿
效
。
，其
目
的
是通 过 牺牲 农 民 益利来 实 优 先现发 展 重工业 基础 上 的 工 业
化
一革 开改放后 中国 农 实村行 的
。
包 产到户 或 家庭 产联 承包制 只 对是农 业集 体 化
，
的抵 制种 形式 而并 非创新 ，
但到 前 为目止 农 村经
，
济改 革仅 限 于农 村 土 的地劳 与 动 营经 方 式并 未触 及 到 土 所 有地制
“”
，
，
现 行。法 律 关 于 体集所 有 主 体制的 。
”
规
定仍 然 是三 级有所 队 为基 础 的人民 公 社体 制 的遗 产农 民 个 的体地位 完全 被排 斥外在
《法宪 》第
条
只 是 规定 村农 土地 归体集所有 但 没 有 解释 集 体 内的 容
“
。
按照 《 土地 管 法理》 第 。
条
以 及《物 法权 》
第 农条村土 地集 体 有所权 应 由农 村 级 集体 经各 组济 织以 相 及关组 织 作 为 主
体中
中 共 文央 研献 究 室
编
：
《
国
建来以
重文 要献选 编 》
，
（第
册
）
，
中央 献文出 版 社
年版
第，
页
。
参 见
吴 远 来如
《
农
村宅基地 产 制权度 究 》 研 南人湖 民 出 版社
《年
关于 村 农宅基地 被 征 题问 思 的考》
国中市场 》
版年第
，
。页
。
年
城 《 房市 屋 拆 管迁理 例 》条：
国 有
地 土上 房 屋征 收 与，
补
偿 例》
条
期
。
参 黄 宝 竹见
《
《
年
年第
参见 张 车
参 伟 见俊
韩讨》，
：
《
发应布调 查 业失 率》
，年
，
月
曰
访
问
。
《
地失农 民 的 就 业和 社 保会 陣
》《
济 参经考 报》
月
日
第
版谷亚
光
；：
《我
国失 地 农民 会 社保 问陴 题探
《
当
代 经济 研究
》
年
第
。期
：
早
大 跃在 进运动 失敗 后
”
，
“中
共
中 央 农 村 作工部 部长 邓 子 恢 因 就积 极推 荐过 包 产 户到 而 遭到 撤 职
。
见参 许 俊人
”
：
《
邓 子恢 和
六
，十
代年 的包 产到
户。
试验》
，
《
炎 黄
秋》春一
：
年第
—
期
。
年陕西 省，
户
县农 民 杨伟 名 也因 书面 建 议
“
分
田 到 户页
。
遭到
毛 泽 点 名东 批评
最后 被迫害 致 死
参
杨 伟 见
名
叶《 知秋
杨伟 名 文 存 》 社会 科学 文 献出 版社
年
第
版，
学法
年第
期
然 而 随着人 民 公 的社 解体和 庭家 联 产承包 制 的 实现农 集村 体经 济 也 基 本瓦 解 或名 存 实
亡 ，，
。
此因
，
照 按 述上法律规 农定 村 地 所土有 权要 主 村 由
民委 员 会 村民 小 组 乡镇 行使、 、
。
然 而
这三类 组 织 作 为村
，农
土 地体 集有权 所主 体都缺 乏适 当 的 资 格
，
“。
首先 按照
《 民村委 员 会 组 织法 有》 规关定 村 委 民员 会只 是 民
，
村自
管我理
、自
（
教我 条育
、自
。
我 服 的 村务 委民
员层 群基性
众
“、
自
治
组
（
织第
条
，）
而
不 是 济 经实体
。
民村委 员 只 有会 地土管理 权 第
）
）
会
由 主任 副 主任和委 员 共
地 有所 权明 显地违 反 了 村 民 自
至
人
组
成
（第。
条
。
所
以仅仅 由 村 委 少会数 几 个 人来 行使 集 体
土
治“的 原则 和 精 神
。
年
的广东 省 乌坎 事 件 就 起 因于 村 党 支 部 村
和 然村 民虽 小 作组为 完 全 独 立 的
”
委
会 数少 干部 瞒 村 着 民非法 卖
地 其 次村 民小 组 本 不身
是可 选 体主，
一
个独 的 经立 济组织，
。
自治
织 组认被 为是
但村。民 小 组本身 情 十 分况复 杂组 成 和 解 散 的 程 序 都 缺少 法律 的明 确 规 定其 组成 解和散 有
一
在
实 践 村
中，
小 组民 不 稳 定有性
定
的 随 意性 在 规模和 成 上 分也 存 在 较 的 大 变 其数后果 也 极难 ， ，
预
料
。
因 此无 论 在法律上 还是 实在 践中村 民 组 还 不小具 备 作 为 集体 所权 有主体 的 资 格，
，
。
再
次
由
于 乡 集镇 体经 济组织 基 本也 不上 存 在
。
而且 乡镇 作 为层基 政权 机 关若被 当 作 农村 土地
，集
体 所 有权的 主 体 仅不 反 违了 改革 开 放 以 政来 社分离 方的针 也 等于 农把 村集 体 土地 未 征经收就 转 为国 有
地 土了。
所 以
从任何 意 义 上 乡镇 都 不 具 备 应集 体土地 所 权 有 主 的 资体 格，
，
。
此外
现同出“
’一
由
于 律法 没 明 确有界 定 上 述 三 组类 织的相 互关 系 仅 不 所使 有 的权主 体 模糊或 不 确 还定会 ， ，
土
地
一
“权
多 主象现严 背重 离了 农 地 所 有权 的 排 他 原性 则
”
，。
然虽 《权 物法》 第
、
条
提出
了
成 员“集 体所有 的 概念 试 图 在 集 所体有 制 下 强 调 集体 成 员 对 体财 集产 享有 共 同 的 配支权 平等 的
民
”“
，
主 管理 和权 共同 的收益
员 权集 所体有 这
”
一
”
，
但由于 农 村 地 土集 体有 所 本制 身 的缺陷 加 之 缺 乏配 套 的法 律 制
度。
“
成
概 念 以 改难变农 民 人个 农 在 土 村地 度 制 中 无 的 权地
位
。
集所体 有 权名 不 副实
按 照
物《 权 》 法第
”
条农 村 土
地集体所 有 权主要 包括 地土 承包方 案
“以 、
及 土将地 发 给包本 集 以体外 单 位 或 的个者人 承包 地补 偿 费 费等用的 使用分 办配 法
、等
个 别
土 承地包 经 营权 人 之间 包地承的 调
，
整
”、
“
土
”
。
而
然
，
《
物
权 法 没 有 》 关于农 村 土 处地 分 的权规 定 而财 所产
有一
的 权心 核正 处 分是权 ，
。 可 农见 村土地 集 体 有 权所 主要限 于 农业 土地 经的 营和 管 理只
。
是
占种有 权和
使用 权 并不 完 是 意整 义上 的所 有权
农 民
体 集不 仅缺 乏 完整 的 土 地 所有权 土地 使 用 权 也 到受较 多 限 制
，
。
按 照
《 土 地 管理 法 第
、》
至条
的 规 定农在 上地建设 村 公共 施设 公 益事业 办企兴 业村 住民宅 用地 ，
、
、
、
申
请宅基 地 等 都 需要 县级
，
以
上 政府的 行 政 批准
。
这种 土 地管理 行的 政 审 制 度批不 仅 成 了构 对 村 集 农 体 地 土 用权 的使 限制 而且
，
等
于农 集 村体组 织 成 了 国 家的 代 理 集人 土体地 在某种 程 度 上成 了国 有 土地
地
”，
。 这里 而所 谓 国 有 土
“
实
际 上也多 由 地 方政府 控制 和 所 有
“。
因此 农村 土 地 义 名上 集 归体所 本有 质 上 却 国 家所 有归
，
农。民 个人对农 村 土地既无 所 有也 无 完权 全 使 的用权
权因 为 集 体 有所权 中 包 含了各 农 个 的
，
民
一
有。
一
种 观 点
认为 农 民 对土地也 拥 有 财产一
部
分 所有 权 ”
。每个
农 在 民 集体所 有 权中占 有
，
定份 其额，
所 占
份 额 是 单 个 农 民就家庭 所 承 包的 土 地
（
是 无 论但 在法 上 还 是律在 事实上 农 民 土地 承 包
条第权
没都有 改变 村 农 地土 集 体所 的 性有
。质
如
《土 地承 包 》 法
款第规
“定
：
农
村土 承地 包 后土 的地，
参
见张
《鹭
乌
坎 事鉴》
《
《
》
年
月号
黎
； ，
：广
《
坎乌 件事调 》
查，
《
中国
新
闻 周 》刊
年
月
曰。
参见
振江 参见汪 玉 张录参
蒋 见 平
南利王
、明：
农 村 土 地产权 与 征 收 偿补问 题研 究
中 》 农国 村 土地 体 所集 有 问权题 研 究
：》
中 国 人
大 民学 出 社
，
版年
第
，版
页
月曰
。
。
《
村
民 小 是 组 否农民 集 土体地 所有权 的适格 主体
，
》《
人民 法 报
年
院期 期。
。
《
《
经济 学 动 》态
《年
第
周 友军
《
《
论
我 农国村 土 地权 利 制度 的 完 善》，
，
中国 法 学》，
第年
参 参见
见
易永
锡 荣华茆
：
中国
当
代 地农 制研庋 究 》黑 龙江 人民 出 版
社
，
年版
年第 版第炎
黄 秋》春
页
页。
《
我国 农村 集 体 地 流土 转 度制 究研》一
北
京 大 学 出 社
版，
。
高
亮 之
《中
国 农 民有 产财 吗
兼农 谈 民 包承地 的补 偿 问 题》
《
年第
期。
中国农 村 土地 征收的 宪困
法
境
“
：所
有 性 权质 不 变
、、
承。 地 包 不得买 卖 、
”
《。
物 法权 第》，
条
也规定
”，
土
地 承 包经 营 权 人依法 对其承 包
”经
、、
营 的地 林 耕 草 地地等 享 有占 有使 用和 收 益的 权利 有权 从 种 事植业 业 畜林 业 等牧 农业生 产 见 农 民对承包 的 地仅土 有 有 使 用占 收和益 的权 利“ 、
。
可
没 并有 处分 权 如 最 终 置 处权 出 让权 用 地 调（
、、
整 权
押 权 抵担 保
、权、
）
。
事 实上 农 民 的 土 地 承包 即使 作 为 地 土使用 权也 是 不 很完全
的，，
。这是
因为 第
：
一
，土
地包只是承
一，
耕种 权种因 为 按 有关 律法 民 农包承土 地 只 能 于用 农业 用 途不 能 用 于其他 用
途 承期 受包 到明 确 的 限 制的
物 对 权待。
。
第 农二 民 土的
、
地
三第
《
物
权法 对 》 土地承 权包 的自、
由
流转 有 严格 的 约束 条件 如不 得抵 押 不
得 改 变土 地有 所 的 性权质 和 业 农用 流途转 限期不 得超 过承 包 期 剩的 期余限 因还而 没 有将其 当 作真 正
第。四 土 地承包关 系 稳不定
，
，
乡
村干 部 常任 意 解 承 包除 合 或同到 期 不续订 同
合。
第五
，
虽
然《 土地 包承法 》
第条第
。
款
、
《
物 权法》 第
都条规 农定 对其 承民包 的 土 地被 征收有 获权得
条 没补有 土地 所 权 的 农有民 只 有 获
，偿
但没 有规 补定偿 标
准
，
且而按 照 《 土 地管 理 实 法施 例 条 》
第
。得
青苗 补偿 费 法 的定权 利
”
“
二
）土
地 市 场 制 度 不 公 平。
政
府 垄断土 地市 场
权 可以 依法转 让
减少 的担 忧。
”
年修订 的 土《 管 地理法 》 第
一
第条
”款
曾 规 定集体所 有 的 土 的地 用
，
使“
。当 增加时
条款这的
目的
是 为 了 推 动乡 镇 企 业 的 发 展 但很快 引 起 政府 了对耕 地 “
“
，
年修订后 《 土的地 理管 》法以 加强耕 地 保护 为理由 删 了 集 体 除 有所 的土地 的 使”
，
用
可 以权依 法 转 的让 内容 关 闭 了 乡 村 设用 建 地市 只 保 留 国 有 土 场 市地场
，
尽。 《 管宪 法 第
条》并
没有 明确 规定 两 种 土 所地有 权 之间 的 换转即 将 农村集 体 土 地 转换 为城 市建 设用 地必 须 过 通 府政征 并收 由政府 主导 但 按 《 土照 地 理 法管》 的 有关 规定政 府 征 是收 农村 集 体 所有 的 土地 转 换 为建设 用 地
的
惟
一
径
途。
国
务院 发 展研 中 心究 农 经村 济研究 部 刘 英 指守出
：
中
国 实 行 的 是 乡 城分治 政 府 垄 断 城市 土地
、
一级
市 的场 土地 制
度
一。
方
农 村面与 城 市 地 土 分属 不同 法 律 约
由 不 同束机 管 构
形成 理 同 的不 市场 和
权
体利
有系 地土。
。
另
一
方
面只要 涉 农及 地变 为设用 建 地就 通 要 政过府 征 地 任 单何位建 设 地 都 要用使 用
国
一府 政作为 农地转 市为 地的 惟，
仲裁 者是 农地 转后用 的 正真地 主
‘，
’
，
拥
有 获 得农 地 并 将 转其”
给 城 使 市用 者的 排他 性 力 权由 此 也 形 成 中国 地土 市场 城乡分 割 政府 导 主的 独特 格局、
。
由此 可 见 虽 然 国 中 存在着国 家 有 和集 体所所 有 的 二元 土地制
度
但政 府却 垄断 城 乡了 土地 场
市，
成为
惟
一
的 土地
级一供给商
。
农 土村 地 要 进人 土 地 市场 必 须先 由 国 家通 过 征收程 序转化 国为 有 地土
，，
农
集 民体 不享 对有农 村土地 的 分处 权 垄断 了土 地 市场的 政 府 才 是农 村 土 地 的最 终 控 者
制土 地市场 必 然会 导致 征农收地 向政 府利 益 倾 斜 不 的 平 公 后
果
。
。
政垄府
断 府 政农对 地 征 和收出 让实 行 价 双 轨格 制
由于 政 府 垄 断 了 土地，
。
中国
自改 革 开
，放
以
来 在 引 入市 场 经 体济 制的 同 时
在，
很
大程度 上 还维持 原 有 的 计 着划 经济 体 制以及 政 府 垄 断 机 制因而 出现 了经 济 体 制的 双 轨 制 现 象一
“
”。
市级场 这 双 种轨制 在农 村 土地 征 方 面收
，
进
“”
一
步带
来 了 不 公 的平 后
果，
一
。
方
各 面级 政府在 征 土 地 过收 程中 实 计划行经 济 即 照按 计划 经 济 指标 下 达征 收 土 地指 令并 按 计划 济
模经 式由法 律 规 定固 定的 补标 准偿
。
另一
方
面 各 级 政征府收 村农土 地 之 后 又 开始 转 而 实 行 市 场 经
，济
，
即 按
照 场市 价并格通 过市 化场 手 有段 偿出让 被征收 土 地
的，
。
目
前各 级地方 政府 主 要 是 通 招 标过拍 卖
、
。
挂、牌三 种 方式 出让 土 地 并从中 赚取 巨额 出的 让 金以 及 其 收 益
这他
种 以计 划 济经的 农 用业 地价 格征
参
见亓宗 宝
王全
：
《
兴农村 土 地 承 经包营 权律 保 陣法研 究 》律法 出 版社
，
年版
。
，
第
页
。
参
见 《地 土管理 法》
、
、第
条
；
年《 基本
农田保 条例 护》第 口 条，
云汤
。龙
《
土 地
承 经 营 权包 流转 的 社 会 学 思法 考》
栽
卢代 富
：编
《
中农国村 法 治 论坛 》
（
年卷
）
，
群
出众版 社
年版 第
，页
见 参 程 雪阳刘
守
：英
：
《
国中的 土 地 管 出理了 什 问 題》么
，
《
甘
肃 行政学 院 报学 》
，
年 第年
期第
。
《
中 国 的二元 土 地 权 利 制庋 与土 地 场 市 缺 残
《》
经
济 究 参研考 》
期
。
法
学
年
期
第收
以再市 场 经 济 建的 用 设地 格 价出让
一
，
进
一
出 价差悬 殊
”
“使 得政 府 和 业 企利 丰厚
获“
。
总之政 府垄断 土 地 场 市 度 和制 土地价 格 双 轨 制 生产了 极 其不 平 的 公会 社后
日
果。
年
月
中国 展 高 层发 论坛年 会 上 济经 学家国 务 院 展发 究研中 心 研究 员 吴 敬认 为
琏
、
，
旧 城 镇 型化整 是个，
由
取赚土 地 价差 推动 的
”
；
“
这 些 年来
大 概 从 这 差个价 得 到 的 收入 有 不 同 的 估计 低 最 的计估，
万
亿
：”
。
据
有 资 料 统 计 关被 土 征 征地 费 的 用收益分 配比例 地 方为 政 府占
，
，
业 企占。
村
组 级 织占三
，
农民仅
占
。 土地 收的益大 部 分 被 发开商 和 地 政府 方获
取
！，
见可农 村 土 地征 收 的 最 受大益 者 是 各级 府政与 开 发 而商 最 要主的 受害 者 是 广 则失 大 农地 民）
宪 法 规 定上的 法治 原 则没 有 实
。
农落 地 征过 收程 中 乏 正 当缺 程
然而序，
，按
照 法治 原 则国 征家 收 个 人 的财 产应当 通 过 正当 的法 程律序
，
。
《
地 土 理法 》管 关 于 地 农 征收程 的 序规 定却过 于 笼统和 简单 如
”第
；
条仅定规第
“
国：家 征 土收 地
“：
依 照的法 定 程 批序 后准由 县 级以上 地 方人 民政府 予 以 公告 组并 织 实施，
也条仅 规
定地征
偿安补 置 方 案确 定 有后关 地 方政 府 应 公当告 并听 被取 征地 的 农村集 体 济经组 织和 农 民 的 意 告见
。
”可 现 行见农 地 收 征 程 序 的 限 于 仅 政行 批审 公 和告 的 部内程 序 已 即 的 征有地 与 补 安偿 置方 的案 公
。
其 中
。第
一
次
告公只 是作 为 批 程准 序的附 属 程
序“
，
目
的 在
于让 权 利进人行 权利
登 记并 不对 征收起监
，
督
作 用
第
二公 次告也 只是事 程后序
。
所 。谓 听取 被 征地的 农 村 集 体 济 组经织 和农 民的 意 见并 不是
中国 地农 征收 诸在 多方 面都呈 了 现 程序失 范的
、
”
法定
的 听证 程序 ，
在
府 政征 地 及 补 其偿 决 策过程 中 立法 机关 和司 法 机关 本 缺基位 实 际 是 上由 行政 机、
关 单独 决定 被征 地农 民 没 有 知 情 权 参 与 权 和 策决
、
权。
状 态
如 违 土反地 征收法定 流程 违反 程 序 法所规 定 的时 间 与 空 间 限定 程 序 缺 乏中 立 性 等
源 部 法 规 司 原 司长 郑 振 源承也认 ：
。
国
土
资
， 现在的 征地程 序
切一 都是 从 政府 利 益 出发 征 由地政 府决 定征地
”
偿 补费由 政 定府有 了 争议由 府 政 裁 这决是造 成 在 很 现多 盾 矛的原 因对
违 法征 地 行 为 乏 缺责 追 任究 制
、
。
。
级 各地 政方 府 农 在村土 地 征 收过 程中 在存各 种样各的 违 法行
“
为 除 ” 本 文 前 面了 到 的提暴 力 征 征 地地后 不 给予 补 或偿 有 没履行 偿补承 诺 等 违 法 行 为 外 还 存 在 方
地 府 政 接直 法非征 地 弄 虚作 假 骗 取 征地 批 文 留截征 地 补 偿 款安置 不落 实以 土地 流转 为名 变 相
征、 、
、
、地等违 法行
为
。
这 里在有 必 要 出 指下 面 三 种有 普具遍 性却 常被 忽 略 的 违法 征 现地 象
，。
第
一
收征 目的不合法
目
。
事
实 上 通 商过业性 房 地 产 发开 得获土 巨 额地 益收，
一
直
都各是级 地 方政
，府
地 征 的主要
万亿元
的
。
如例尽 管
年，中 国 房地产市 场 深 低 迷 全 度国各 地出让 金 收 人却 仍创 新高 到达
万亿占 土 地出让 金 总收 入
，
⑩的 。
其
中房 地 产 让出土地 收的 益 占就
，。
然《虽
宪 》 和法相 法 律关 没有 明确 界 公 定 利益
共“
”
， 无但 论从公共 性 理 性 合 当 正性 以及 平公性 四 项基 本 准标
、
、来判
断
还 从 常 识是来 判 断 为 商 业 性 房 产地开发 尤 其 是 华 政豪 府 厦 别 墅 区 高 大尔夫 球 场等 而
征
（、
、
）
地不
应属 于 公共 利益
“
”目
的
。
以 公
益 性目 的 为 由 收征来的 土 地 际实却 用 营 利于性
。目
的
实 质 这 上对是，
土 地 权 利 的 人 骗欺对 土 地私 权 的非 法 剥 夺
第
二
，
土地 让出 金 使 不 用合 法
。
自
年至
年
这年
全 土 国地出 让收入 总 约
额万
耕身杨
：
《
万
亿 的 地土差 价让
心
人》惊
，
《
中
国青
年 报》 兼论
当
年
月
日
第
版。
李 军 《杰土 地 调控 应 着 力 土 地 益 利的再 调整
：
前
土地 调 的 政控策 应效》
，
《
中
物国价
》第
年期 吴靖
；
：
《
中
国
地 征问题研 综究 与述 思 考》程洁
：
，
《经济学动态 》
第年
，
期
《。
《
土
地征收征 用中 的程 序 失 与 重 构范
》：
法 学
究研 》月
日
年。
第
期。
振 郑
吕博源
雄《
改 革地征制 度
“
》
，
《”
南
周方》末了
年
—
：
亩《 耕 地流 特 仅
用：
天
是土
地 转流 还 是 变相 地征 ？
》，
，
《
国土资源 月
曰
》
年版
。
号
月，
英第
夏哓；
、
柏
彭 国立
：
《
资
本下
的乡信 托 相 真湖南 益阳 土 地流 调 转 查》：
世 纪《经 报济道》
》年
月
第第
国⑩土 资 部源
《
年
”
国中 国 土资 源 公报
》
，
《
中
国 国土 源报资
年
，
版
。
韩
俊
《
深
化 农村 土 管地理 制 度改 革 法依 保 障农 民 土 财 产地 权益 》
“：
《
农民
版
报》。
年
月
日第
版
。袁曙宏
《
公 共 利 益如 何界 定 》
，
《
民
日
人报》
年
月
第
中 国 村土 农地 征 的
收宪法
困
境
亿元
。
年实行 分 税制 土 后 地出金 作为 地 方 财 政 固的 定收 入全 划部 归 地 方 有
。所
。
土 地
让 金 出
地由 政方府 有享并 支 配 无 须 经 过同 级人 民 代表 大 会 的预 决算 控
地制 出 让金 应 用于 反哺 农 业即
《，
土
地管 理 法》
第
明 确条 规定 土，
“
”
“
：
新增 建
设 用地 的土 地 偿有 使 费
” 用
。上 中缴 财政
。
留央 有给
关 地方人 民 政 府都 专 项用 于 耕 地开 发
但 是 几 乎
没 有 地 政 方府 格严遵 守 这条 定规
前
目
如。
年
到月
末 土地
出让 收 三益农 出支只 有
、
亿 还 不元到 同期 地 方土 地 出 收 让入总 额
：的
中央 财 经领
导小组 办 公 室 副 任主 央农中村 作工 导领 组小办公 主室 任陈 锡 文 承也认
主 体 占而 农 在 民 这 过 个程 中 并获 益未。
地 财方 中政土 地 出 让 仍金，
由
于 地 方政 府
土地 出 金让长期 作 为 预算外 资 金至 今尚 无
。严
“
：格 监的督管 机 制理 处 仍于
，一
信种息不 公开 和 财 政不透 明的状
。态
第三 违 反 《村 民委 员 会组 织 法 》 的 征 地
议 讨论决定 方 可 理
办
”：
法该第
”，
条
规
定涉
及 村 民 利益 的 列 下 项事 经村 民会 ，
包 土括地 包承经 营 案方“
“
宅
基 地 使 的 用方 案“
”
，
“征
地补偿 费 的使 用 分 配 方
、
案”
“，
以借 贷租 赁 者或 其 他 式方处 村 集体分 财 产、 ”
”，，
村 会 民议认 应 当 为 由村 民会议 论讨 定 决 涉的及 村
，
民 益 利 的 他其事
项等
等
毫。 无 疑 问政 府 地征 及其补偿 对 这 些 事 项都 会 产 生直 接影 响 因而 是 及
涉，
村
民基 本利益 的重大 事项 理应 由村 民 议会 讨论决定
。
但事实 上 政 府对 农村 土 地 的 征收 及其 补偿 等
事
“
项 少 经 村很 民会议 论讨决定 否 则不 可 因能 征 地 产而 数生千 万三 无 地失农 民 的 后果 方政府
。
从表面上”
看
，
似乎 是 村 会委违 反 了《 村民 委 员 组会织 》 法 违 法 但 任 者 责 应还 包括为 了征 地 而对村 会 施委加 压力 的地
。
法
的治
，
一个 重
要 原 则就 是 政 府及 其 官 必 须 严员格 受法 律 约 束的任 何 法违 行 为 都应 被追 究 责
，任
。，
而 尽然 管 各级地 方政 府存 在 着以 上普 遍 违 法 的征 现 象地 但迄 为 止今 还 没有 任 何 地 方 府及政 其 主要负 责 官 为员此 被追 究 法 律 责
任 监督 及状 的态。
。
农在 地 征收 和土地 出 让 等方 各面 级地 方 政 府实 际 上处于 缺 法律乏约 束
被对 地 征农 民缺乏 有 的 效司法 救济 一
。
个权利人受 到 政府侵 害 后能 获得 有效 的 司 法 救济是 治 法的
。
个重要
标 志
。
然
而农 民 集体 和 农 民 个人 的利 权 因 法 征 违地 受到 侵 害 后通 常 都难以 获 得 法 救 司
。
济
这既有立 法 面 方 原的因 也 有 司 法 度 方 制面 原的因 在立 方 面 法 法 施条 例 》实
第一
，
些法 律 规 法具 排有斥 司 救 法济 作的
用“：
。
例
如在 收征补 偿 安 置 议争 方面 ，
，
修
年订
《 的土地 管理法 》 就取 消了 土 地 所有 权人 民 农 集 体的民 事 救济 权 条定规
’
。
国务 院
；
年
制 定 的 《 地土 理
，
管对补
偿标准 争 议 有 的 县 级由以 上 地方人 民 政 府 协 协调 调 成 的 不由批 准 征 地补 安偿 置 议不 影 争 征响用 土 地方 案 的实施
、
、
征用 土 的地人 民 政府裁决
”
。
。 据 此 在 征地补 偿 方 面，
为作 地 征方的 政府 同 时 还 当 充了 立法者 执 法 者 和 裁决
者置方 案 同不 意征 方 地案也 照 实 施常。
。
而且 即 使农 民 体集 和 个人对 征 地 补 偿
，
安
、
这
一
条
实 上 际 为成 各级政 府强 制 征 地 的 法律 基
础、
、。
《政行 议复
法》
第
第条
也 规定款
“
土
地 所有 人或 土
地 使 人 用对国 务 院 省“
，
自治
区 辖直 人市民 政 做府 出 的征
、
收土 地的 决 定 可 以 提起行 政 复 但议 行 复 政议 为 最 裁 决
终
。在 司 法
制 度 方面
，
由 于 中 各国 级地方法 院 在 人事
、
财
务 方 面等受 制 于 级 同地 政府
。方
。
而 且
在城
镇
，化
及以当 地府政 财政收 入等 方面 地 法 院 方与 地 方政 府 成已 利 为 益 共 体
下同法 院 对 征地 争 议常常拒 绝受 理 即使 理受 也难 以 出 做公 正的 判 决
一
出 此因 地 在 方政府 的 干 预
。若 法
院坚 持 独 立审 判往往 付
，要
定的 甚 至 是严 重 的代 价 因 受 制 为 于 地方的 司法 机关很 可 在能 以 后 的运 作 中面 临更 多 的 压力 且并
，
《
国 全 土地收入
、
年
近，
万
亿 》
，
《众
大
日
报》
。
年
日月
第
版
。
前同
季金注 徐骏华 第书《
：
页
参见崔 晓 火
、
专 访 陈 锡文 集 体土 地 不 可 轻易入 》
市 对我《 国
，
《
中 国
新
闻刊 周
，
年
》《
月
。
参
干 玲见段 修 峰前 注
国
土 地有出 让 金收 分 益配和 理 机 制 的 管思考 》 ，
国
土
源 资科技 管理 》
了
年
期 第丘朱
祥
；
：
地《方
土
地 财 欢 困局的 体 制成 因 及 其 治法出 路》
同，
《 经济 体制 改革 》
。第
年
期。
爱邹华书
第
页
法，
学
年第
期
在
地 方 的权 力格 局 中 于处 更为不 利 的 位
干地预释
。
。
除
了受 到地 方政府 干预 外 基 法层 还 院受 到上级法皖 的，
年〔
〕
月）
日
最
高人 民 法院 发 布的 《 关于 审理 涉及 村农 集体 土 地 行政案 件若 干 问 题 的 规 定》 法
“（
：
号提出
行 政
机关 作 出 的涉 及 村 集 体农土 地 的 行 政 行 为侵犯 其合法 权 益 提起 诉讼 的
”
。
， 属于人 民法院 行 政诉讼的 受 案 范围
，
然
而，
由
于
前述 立 法和 司法 上 原 因 的再加 上 中 国行 政 诉 讼 度
；制
，
身 存本 在 缺陷 着如对合 性 理问题 法院 无权 干 预 以 规对 性范 文形件 式 出现 的 抽 象 行 行政 法为 院无权
审 查对 法合 行 导为致 利的益 损 失法院 不 能判 决 补偿等 即 使等 地方法 院受 征 地理 政 行案 件仍 以 摆
难； ，
脱
法困 司
。
境
且而由 于《 法宪 及》法 律 都没有 对 征 地 的 前 提 要 公 共件 益利 做 出界 定法 对 律 村
农“”
，
宅 基地 使 用 权 集 土 体 地 屋房 的人私 所有 也缺 权乏 护性保规 定也使得 法 院 的 司 审法 査 无据 可 依
。、
农村 集
或体集 体
成 员的 诉 讼当事 人资 格 是 征 权 地利 人无 法 得到司 法 救 济 原的因
对村之 官 缺 乏有效 的 权 制 约
力
，一
。
“
“
”
。
法治
意 味着 对 有所 公 力 的 限 制权
”“
。
虽 村然官
，
” （
村党如支 书或
村委 会 主 不 任同 于各 级政 府 员 但官 于 村 由 实官 际上 直接 镇受政 府 的 领 导可 以 决定 村农许 多 公共 事
务因 而仍具 有 多公 较权 力 的性
质
，。
本
来发 于
端 些矛 盾条
世款
纪该如 法
年
代 村的民
。
自
治
当应起 到 约农束 村基 层
干
的 部作用但在 许 地多 村区 民
，
，自
治
有名 无 实 其 究 因原 有以 下 几点 一
首 先 《 村 委 员 会 民组 法织》 存就 在
一
。
方面 规定村委 会 是村
农自
治 组
第
，织
条
）
，
另一
方 面 又 规定村党 支领部 导 支和 持 村 会 委作 第工
。
“
条
）
。
支党 部 不 是村 民 选 出举来 机的 构这
就会
起引 村 会委与 村 党 部支的 矛 盾 和 职 能定 位问 题 次其
《
“”
村
民 委 员 会组 织 法》 定规乡 政镇府 对 村 民 员 会 的委工 作 给 指导予 支 持和帮 助、
第（
条
）
。
这 种
义 语不详 的 指 在 现 导实中 通常 演 化 为 都领导
上 下 级 系关。
，
“
”
，
因而在 乡 政镇府 与 委村 会之 间 形成 了 事 上 实的，
结 果
村委 成 为会执 行乡 政府镇命 令 下的 机 级 仅构有
自
之治形 无而
，
自
之 治
实。
正 在
是
这 种上下 级 关 之系 村下委 会干 部 在征 地 问 上题通 都常会 表代政 行府事 因 为代表 村 民行事则 会 有 大
较的风 险甚 受 到 至 事刑处
，
罚
。
次再许 多 地区村 民 自治 举 有选名 无实 ，
虽 然 《。 村 民委 会组 员 织 法 设》 有关 于 选举的 第。
章
第
（
条
、）
，
但 不
少 农 村甚至连 公 开 的 举选形 都式没有 过
“如
例“
，
年到自
连 续年五 次 被 广 东
省”
委
省 府评 为 政 明 文 单位
年 竟 未从有
过
一”
年又 被中 央 明 委文评 为 全 文国明 镇 村先 进 位 单 的 坎 村 在乌过 去
。
次
公 开选
。
举到
年 乌直坎 事件 发生 村后 民才知 道 选有 干举 部的 权 利
一
“
”
。
乌坎
村 决 不
是
一 个孤 的 现立象
这
表 在明 相当
部 分 区 的 地 国 农中 村村 民 自 、
治 还有没 真 实 现
正。
最后 村民 自 治没 有实 现的 根本原 因 还 于 在农 政 民治权 利经 济 权 利 以 社及 会 权利 缺的 失 农 还民没有
自。
例如
，己 的维权 组
织
—
农 会更 缺 乏合法 的
表达途 径，
。
四 结
、
由语 中 国于 农村 集 所 有体 本制身 历 的缺 陷史 地 土市场 制 不度 平公 以 《及 法 宪 》上 定规 的 法 治 原则没
、
有得 到实 施 中 国 的式 村 农征 地 行为在 很大 度程 上 是级 各 地方政府 与 发开商 共同 追求 土地收 最大益化
，
， 前注同
季金
徐华骏书
第、，
页
。
例 如 据贵州 省 清 市镇政 对协当 情 况 的 调 查地显 示市 法院对 农 的地行 政 案 件 往往 不 受予 理，
。
年
以 来市 法经院收常 要到，
求
销 征 用 撒标 准 的 地土 行 政 案 但件 法 市院予
受 理
。
一
般
都会 根 据 贵 省 州 高级法 《 院 关于 理 审涉 农及 村土 地承 包 纠 纷 件 的案 指导 意 见》 的 定 裁
—不
戴泽
军 上同
注：
《
被征 地 农 民 益 司 权 保护 法 探析
对
贵 州 省镇清 情市 况 的 查调
》，
《
中 国 土
》地
年第
期。
。 苏江省 高 级民人 院行 政 法审判 庭
《
农
村 集体 土 征 地行 收 案 政 审 理 疑件难 问 题 研 究》自
，
《法
适律
用
年第 》第 年第年 期
期。
。参见 陈
锡 文
前注
同
《：
关 于
国我农 的村 村民
。 制治庋 和 土 地 度制 几 个 问的 题
》
，
经
济 社 会体 制 比较 》 《
张鹭文
《
参
见建于碟 利
》论 中 国 经济
世， 中 国纪 农会 庋制的 变 迁及 迪 》启
，
《
福
师建 大范 学学报
》（
哲
社会 科学学版
）
，
期 张
洪英
；
《
民权
农
。出
版
社
年
版
，第
万赵
：一
《 中国 民权 利农的 制 庋重 构 及 其 现实 径 》
途
，
《
中 法国
学》
年
第
期
中
国农土 村地征 收 的宪 法 困
和 境 夺农 剥民 的 过程
。关于 如 何 克 服 村 集 农 体地 土 度 制 身本 的 弊 端涉 及到超 出本 文 范围的 土 地 所 有制改 革 问
，
题，
。
在现
“
有
村农土地 体集所 制 条件有下 为了 让 民农 个 切人实 享 有 体成集 员 权利 首 的要 的 是应 借鉴广 东省 乌 坎 事 件 等 农村各 地训教 和 验 实 现经名 副 实其 村的民
”
自，。治。
此为按照 行现《 宪法 》
第
，条
应 障农
，
保
民的 结
社自
由
和
表
达
自由
完善农 的 民民 主权 利和 经济 利权
，与
此同 时 在 人 多 地少耕 地 分 散的 国
，
中
村农 应还 展 发 民 按 照 农 宪法 《 第》”
，
自 组 成 愿 的真 正 意 上义 的 作社
合
并 实行业农 保护 和农业 补贴 政
策。
“条
，
国 家立 法 机 应关通 过修 订法 律 或 由 全 国 人 大 常委 会对 征 收土地 的
。，
公
共
利
益 做 明出 确 解释将 农 征村 地严 地格限 制 在公共 利益的 范 围 内“
”，
在 征 地
补 方偿 面应 修该 改《 土 地
管、
理法 》 中 不 理 的 合补 标 准 偿 改 变并 各级地 方 政 府 双在轨 制 基 础 上 单的方定 价权 按照具 体 用 市途
场价 格 以 及被征 地农 民 生 活 保 等障各 种因 素高提补 偿 费，
。
国家 对 农地 征收还 应建 立 开公透 明 正的当 、
程 序确 被保征地 农 的 民 情知 参 权与权 策权 决 及以 司法 救 权济、
、
、
。
这 种
农 地征收 序程 少至应 当包 括 征：
地
用 的途 审査 制 土机地 价 格评 估机 制制 定 征 地以 及 补 偿安 置 方 案的权 利 人 参 与 和 商 协机制 请 撤求
、
销、 征机收制 征 收过 中 程 监督 机 制 的对 政 违 府法 征地 的 申请 中 机止制 权 利人 的 司法 救 机济 制 及 以
、政 、、
使府 用 土 出 让金 地的 监管 制机等 等
，
。
之总如 果 从 中央 政 府到地 方各级 政 能 府 认真 实 施《 宪 法》 规定 也 能在 很 大 程 度 上减少 村 农 征地，
的
法宪困
境
但 。 如 何有 效地 施 实 宪法 仍 然 中是国 社 会 所面 临
，的
一
项
重大 题
。课
责 任 辑编童 之伟
）
朱 启臻 赵 鸣 主晨
编
、：
《
民农什为
么
离
开土 地 》 人
，民
日
报 出版 社
年 版第
页
。