欧盟对华军售难以解禁的原因及其影响

　　摘要2011年初，法国《费加罗报》援引一份欧盟峰会后曝光的报告称，武器禁运已经成为欧洲和中国发展安全与外交关系中的一个“主要障碍”。确实，历经三十余年的磨合，中欧关系从最初的经济领域不断扩展到政治、文化等其他领域，到目前，双方已建立了全面战略合作伙伴关系。然而，军售禁令却是横亘在中欧关系中的一个障碍，它影响着中国与欧盟之间的进一步深入合作，成为双方不得不面对的难题。 　　关键词中欧关系 武器禁运 经济领域 　　作者简介：丁升，武汉大学政治与公共管理学院2009级硕士研究生，研究方向：国际政治。 　　中图分类号：D815 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)06-145-02 　　 　　一、欧盟对华军售解禁的承诺与现实 　　欧盟对华实施武器禁运的起因是1989年北京爆发的“天安门事件”，欧盟随即对中国采取了制裁措施，使双方关系降至建交以来的最低点。但随着国际形势的发展变化，欧盟很快解除了对中国的制裁，双方关系随之恢复正常。时至今日，中国和欧盟已经建立了全面战略伙伴关系，双方在相当长的时期内都保持着良好的政治经济关系。 　　在中欧关系不断发展的同时，武器禁运问题逐渐成为大家关注的焦点问题之一。自1989年欧洲国家开始对中国实施武器禁运以来，几乎每隔一段时间，就会传出解禁风声，然而截至目前，这一禁令仍然有效。与其它经济社会层面的问题相比，这个处于政治和战略层面的问题显得尤为重要。因为它不仅直接涉及中欧关系，还同时影响到中美、中日等一系列双边关系和中美欧三边关系以及中国台湾问题，这就使其解决起来难度更大。 　　2003年10月13日，中国政府发表《中国对欧盟政策文件》，第一次公开以文件形式正式呼吁“欧盟应早日解除对华军售禁令，为拓宽中欧军工军技合作扫清障碍”。�P在2004年12月海牙召开的欧中峰会上，中国政府再次提出希望欧盟能够在军售解禁的问题上有一个突破。而欧盟也作出承诺，表示将在随后的半年里解决这个问题。然而，在此后几个月里，由于各种原因，最终欧盟表态推迟军售解禁的考虑。 　　在2004年12月8日的中欧领导人第七次会晤期间，双方签署了一份关于防扩散和军备控制问题的联合声明。中方再次明确指出中方并不着眼于从欧盟进口更多武器，而在于消除欧盟对中方的政治歧视。欧盟方面也确认了解除禁令的政治意愿，并将为此继续努力。12月17日，欧盟布鲁塞尔首脑会议正式决定将解除对华军售禁令纳入议事日程，并请下一任欧盟轮执主席国卢森堡完成已取得进展的工作，这似乎表明禁令有可能在2005年6月底得以解除。但正当解禁看似有了希望时，欧盟却在6月13同决定暂时搁置解禁的决议。 　　军售因为涉及军事和外交领域，属于欧盟的第二支柱产业的范围。第二支柱产业内的事物主要是通过政府间的方法操作，欧盟机构没有专有的管辖权。决策的通过必须采取全体一致表决的形式。也就是说，如果欧盟对中国军售解禁，必须得到全体成员国的一致同意，在表决中，只要有一个国家投反对票，解禁都得不到通过。也正是因为这个原因，在2004年1月26日的欧盟外长会议上，解禁提案遗憾地被14比1一票否决。而美国对欧盟及其成员国的施压，以及其他区域内外的因素，使得欧盟在对华军售解禁问题上顾虑重重。 　　二、欧盟维持对华军售禁令的影响因素 　　军售问题并不仅仅是中欧之间的双边经济与军事合作那么简单，实际上，它除了跟欧盟各成员国的利益相关，还牵涉到美国的利益，甚至还牵涉到东亚安全的问题，因而军售解禁的问题被高度复杂化。从大的方面讲，既有欧盟内部的因素，也有外部的因素。 　　从欧盟的内部因素来看：1．欧盟成员国对解禁态度不一。在禁令问题上，欧盟成员国大体上分为两个阵营，即以法国、德国为代表的支持解禁的国家，和以丹麦、瑞典、挪威等北欧国家和捷克、拉脱维亚等东欧国家为代表的反对解禁的国家。支持解禁的国家认为，禁运宣言只是各国发表的一份公报中的提法，并不具有法律约束力。取消禁令只是一种政治象征，实质意义并不大，并没有人真的打算向中国出售更多的武器。它们认为即使取消了武器禁运，欧盟成员国仍然会严格遵守本国和欧洲的一系列武器出口管制规定。然而反对解禁的国家并不认为相关出口机制能发挥作用，认为解禁后可能会出现欧洲武器大量涌入中国的情况。2．欧盟的决策机制使得解禁更加困难。根据《马斯特里赫特条约》的规定，在共同外交与安全政策领域，欧盟需要全体一致同意才能达成决议。而欧盟作为一个国家集团，其不断扩大，使成员国的数量不断增加，而成员国之间的协调也越来越难。在对中国军售的问题上，不同的国家有不同的利益，要想使全体27个成员国都支持这个决定，是非常困难的。3．欧盟认为中国人权状态不佳，欧洲是现代人权观念的诞生地。人权在欧洲不仅有着深刻的根源和影响，而且还是各国外交中的一项重要内容，当初对华制裁，认为中国侵犯人权就是一个重要诱因。即使现在，双方在该领域依然存在分歧。与美实用主义不同，欧盟对人权是持一种认真态度。所以若要解禁，中欧在人权领域就必须互相妥协，尽可能达成一致。4．欧盟对迅速崛起的中国实力地位表示疑虑。随着中国崛起步伐的加快，欧盟对华战略认知开始发生微妙变化。近年来欧盟对中国的认知定位，更明确把中国视为一个经济实力极大提升、更主动介入国际事务的世界性大国，更注意到中国的外交政策日益广泛地涉及全球性问题。因此，欧盟担心对华武器解禁会进一步加强中国实力，从而形成对欧盟的挑战。 　　从外部因素来看：1．美国出于战略考虑坚决反对解禁。美国反对解除对华武器禁运，主要是出于三个方面的考虑：第一，美国担心军售禁令的解除会影响海峡两岸的的均势，使军事上的平衡向中国大陆倾斜。美国国务卿赖斯在2005年访问亚洲时曾表示，欧盟对华的军售可能会破坏美国在这个地区平衡的努力；第二，美国担心中国会取代美国成为亚太地区最有影响力的国家。更重要的是担心中国的崛起，出于遏制中国发展成其竞争对手，进而威胁到其亚太霸主地位的战略考虑，美坚决反对解禁。第三，美国还担忧在欧美出现分歧的情形下，日益紧密的中欧合作将给它带来挑战。有的美国学者甚至认为中欧正在形成针对美国的“轴心”，正在通过创立多极世界和多边体系来抑止美国的实力和霸权。2．台湾因素也牵制着解禁的实现。虽然欧盟远离亚太地区，在该地区没有战略利益，但对台湾海峡局势和西太平洋的均势表示关切。欧盟认同并坚持一个中国原则，但不愿意因为军售而破坏台海的均势。中国大陆与台湾紧张局势的加强会对中欧关系造成负面影响，而欧盟对华军售禁令问题直接与此相关。除禁令会导致中国军事力量的增长，从而使得武力统一台湾成为更容易被选择的方式。另一方面，如果台湾作为回应也通过从美国购买武器加强其军备，那么解除禁令就可能引发台海两岸的军备竞赛。 　　虽然欧盟对华军售解禁的立场没有改变，但是，面对诸多复杂的因素，欧盟内部对军售禁令解除的速度放缓了。就以上分析来看，解禁的关键在于欧盟成员国态度的转变，使该问题能够获得全体一致通过。此外，美国虽然是一个外部因素，却在很大程度上影响了欧盟的态度。 　　三、欧盟对华军售禁令对双边关系的影响 　　要了解欧盟对华军售禁令的重要影响，我们需要先弄清楚欧盟对华禁运政策的性质。欧共体虽然发表了对华军事禁运的宣言，但这个宣言不具备法律效力。1994年欧洲联盟成立以前，欧共体成员国实施武器禁运的决定是基于欧洲政治合作（EuropeanPoliticalCooperation）这个非正式程序做出的。在多数情况下，成员国以欧洲理事会的名义，通过共同宣言的形式做出实施制裁的决定。共同宣言只是表达了成员国针对该事件共同的表态，没有强制力，也缺乏法律约束力。在1989年马德里首脑会议上发表的宣言中既没有阐明“军事合作"这个术语的意义，也没有与“武器贸易”相关的武器清单，使得欧盟对华军售禁令既无法律约束力，又没有设定禁运范围。因此，欧盟对华武器禁运在性质上比较特殊，既不同于美国对华的武器禁运，也不同于欧盟对其他国家的禁运。因此，取消对华武器禁运只是一种象征性的行动，对欧盟和美国来说更多地成了一种政治信号。

　　正是由于欧盟对华武器禁运性质的特殊性，决定了它在双边关系中的重要性。军售禁令的悬而未决显然阻碍了中欧关系的发展。首先，禁运阻碍了中欧在政治和战略上的进一步合作。欧盟已经决定建立中欧“全面战略伙伴关系”，但对中国保留在军事技术转让方面加以严格限制，其他军事安全领域的合作相对滞后，表明双边关系并不全面，尚存在一些空白有待填补。在应对全球和平、安全和环境等广泛的挑战，制止单边主义倾向和建设多极化国际社会新秩序上，欧盟和中国越来越持有相同的看法。只有加强安全和军事方面的合作，才能更有效地发挥中欧在维护国际稳定与安全方面的重要作用。与中国加强军事与安全合作，这对在对外政策上力图争取更大独立性，试图加强共同外交与安全政策的欧盟也有很大的战略利益。欧盟的禁令影响了中国参与合作的积极性，也影响了欧盟自己对外战略的实现。其次，禁运影响了双方经济关系的深入发展。事实上，当年对华提出制裁之时，西欧各国并没有将对华军售的大门安全关闭，而是有所保留。例如军售禁令就没有一个统一的标准，而是由各成员国自己决定，中欧之间军工贸易也没有完全断绝。但由于禁令的存在，欧盟相关国家不能和中国进行正常的军工贸易，欧洲企业界对此也有怨言。如果没有禁令和出口管制，中欧的经贸关系能够更上一个台阶。第三，对中国而言，禁运是一种歧视，有损中国的国际形象。除中国外，目前遭受欧盟武器禁运的还有波黑、民主刚果、缅甸、苏丹和津巴布韦等国。欧盟将中国与缅甸、津巴布韦、苏丹等这些国际形象很差、治理不善的国家列在一起，严重损害了中国的国际声誉和形象。第四，禁运还影响了中国的国防现代化进程。中国技术实力比较落后，在自力更生的基础上，引进国外的先进装备和技术来实现国防现代化非常关键。1989年的武器禁运导致双方军事合作中断。由于历史的原因，长久以来，中国只能从前苏联和俄罗斯取得先进的国防技术和装备。但俄罗斯始终对用自己的武器武装一个日渐强大的邻邦心存疑虑，其国内的民族主义者也对中国的崛起表示担心。因此俄罗斯一直不肯将最先进的装备和技术转让给中国。 　　因而，对华军售解禁，不管是对欧盟还是对中国都具有重要意义。欧盟内部法、德等国都支持对华解除武器禁运，中国也在积极呼吁欧盟早日将军售解禁提上日程，欧盟与中国并无核心利益冲突，因此在双方的共同努力下，军售解禁是可以尽快实现的。 　　 　　参考文献： 　　[1]邢骅．论国际格局变化中的中欧关系．国际问题研究．2003． 　　[2]周弘，吴白乙．共性与差异：中欧伙伴关系评析．中国社会科学出版社．2004． 　　[3]程宏亮．欧盟对华军售难以解禁的背景综述．国际资料信息．2005(7)． 　　[4]刘得手．美欧关系与欧盟对华军售解禁．国际论坛．2007(1)．