欧洲议会财政预算决定权的跨机构合作机制及其启示
欧洲议会的重要职责之一是掌管欧盟的“钱袋子”。欧洲议会设有专门的预算委员会和预算监督机构委员会，每年都要由议员花费数月时间讨论政府机构的财政开支预算方案。尤其是欧盟于1993年1月生效的《马斯特里赫特条约》和1997年6月执行的《稳定与增长公约》，为欧盟成员国制定财政预算政策设定了基本规则，也奠定了欧洲议会行使财政预算决定权的重要框架。
一、欧洲议会及其部分财政预算决定权
欧洲议会成立于1958年，其前身是欧洲煤钢共同体议会，1962年正式改称现名。起初，其主要职能包括参与立法权、部分预算决定权、通过行使“共同决定权”影响欧盟理事会和欧盟委员会的决策、以三分之二多数弹劾欧盟委员会。随着欧盟的不断扩大，欧洲议会的权力也在逐步扩大。就财政预算决定权而言，《马斯特里赫特条约》和《稳定与增长公约》，为欧盟成员国制定财政预算政策设定了基本规则，也规定了欧洲议会和欧盟理事会对于财政预算决定权的协同行使机制。但相比较而言，欧盟理事会对成员国财政预算政策的制定、协调、监督和惩罚等具有完整权限，而欧洲议会和欧盟委员会只具有部分、不完整的财政预算决定权，这是因为欧盟的财政预算决定权取决于欧共体的财政开支类型，并视情况需要由欧洲议会与理事会协同行使。欧盟理事会对于欧共体的强制性开支(直接以条约或者欧共体法规为基础依据的必要支出，主要包括占欧盟总预算近一半的共同农业政策开支和有关执行国际协定的开支等)具有最终决定权。而对于非强制性开支(有关比例可以削减的支出，这涵盖了结构基金、科研、环境、能源、产业政策、文化、培训及对第三国的发展援助等方面的支出)，欧洲议会与理事会有共同决定权，但欧洲议会有最终决定权。
欧洲议会的财政决定权虽然是非强制性开支部分，但其决定权的行使是具有强制性的。欧洲议会具有否决预算草案的权力，对被驳回的草案，可要求其再行提交新的草案。
二、欧洲议会与欧盟理事会在年度预算制定中的协调与监督机制
欧盟的财政预算年度为每年的1月1日至12月31日，但欧盟预算的总财政框架是由欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会三者通过几年间一次性签署的机构间协议来确定。从近些年的实施效果来看，这种有总有分的预算方法，既能照顾到中长期发展的需要，也能满足各财政年度的延续性预算支出的需要。
欧盟财政预算的确立由欧盟委员会、欧洲议会和欧盟理事会共同决策，体现了跨机构协调的重要特征。其中，欧盟理事会是对欧盟成员国财政预算协调和监督的最高决策机构，对成员国财政能否出现过度赤字和能否实施惩罚具有最终决策权。首先由每个欧盟机构都对本部门的预期支出做出估算，并于每年春季由欧盟委员会汇总后提交下一年财政预算草案。欧洲议会和欧盟理事会将根据各项条款的经费额度进行核算，由欧洲议会最终决算。欧盟委员会提交的初步预算草案通常需要经过欧洲议会和欧盟理事会的两次答辩，主要审核草案对于总的分配百分比的变化，协调不同的分配比例。此间，欧盟委员会、欧洲议会和欧盟理事会都会定期举行会晤以争取对预算达成一致协议。财政预算的审核通过主要包括以下环节：
(一)欧盟委员会提交初步预算草案。欧盟年度预算的重要基础性程序，就是由欧盟委员会准备初步预算草案。根据有关法律规定，欧盟委员会的初步财政预算最晚于上一年的9月1日之前送达欧盟理事会。但是，理事会机构也同意采用不同的日程表而将时间期限后延至本年6月15日之前，但在实践中欧盟委员会通常是在5月初才将初步财政预算呈给理事会。如果出现了欧盟委员会在预算编制中所不曾料到的情况，委员会还有机会修正预算草案。但时间不得晚于欧洲议会第一次审核的30天之前。
(二)欧盟理事会第一次审核。欧盟理事会的第一次审核通常是在7月份，而且在理事会审核之后，财政预算草案需要在10月5日之前呈送欧洲议会审核。只有经过欧盟理事会第一次审核的初步预算草案才能称之为“预算草案”。在初步预算草案的第一次审核过程中，欧盟理事会需要与欧洲议会代表团进行协商，理事会采纳某建议和任何修正草案的建议都要通过法定多数的同意。如果理事会想要修正某项议案，必须听取欧盟委员会和其他相关机构的建议。
(三)欧洲议会第一次审核。欧盟理事会通常会采纳一些修正案，之后就将预算草案呈送给欧洲议会。欧洲议会通常会有45天左右的时间来发表自己的意见。在这个过程中，预算将会因为欧洲议会的最终同意，或者将会由于欧洲议会在期限内未能发表意见，而被认为是最终通过。然而，在更多的时候都是欧洲议会对预算草案提出修正案，这包括对强制性支出和非强制性支出的修正。当修正案被采纳之后，预算修正草案被送往理事会进行二次审核。
(四)欧盟理事会的第二次审核。在欧洲议会提交修正案之后，欧盟理事会有15天的时间对修正预算草案发表意见。欧盟理事会的第二次审核通常是在11月的第3个星期举行。如果欧盟理事会接受了欧洲议会所有修正案，预算就被认为是终审通过。如果欧盟理事会不愿接受欧洲议会的所有修正案，则要启动以下程序：强制性支出。如果欧洲议会的修正案并不意味着对于机构总支出的增加的话，理事会只能通过合法多数的表决通过修正案，预算草案将被认为最终通过。如果欧洲议会的草案意味着对于整个机构总支出的增加，理事会就要求合法多数的通过以接受修正案，程序上更加复杂一些。总的来讲，欧盟理事会对于强制性支出具有最终决定权，欧洲议会无权修改。非强制性支出。对于非强制性支出而言，局面完全不同。欧盟理事会能够通过合法多数修正或拒绝欧洲议会关于非强制性支出的修正案。然而，对于非强制性支出的最终决定权还是由欧洲议会掌控。
(五)欧洲议会的第二次审核。预算草案附带理事会的修正案送达欧洲议会时，欧洲议会还有15天的时间进行第二次也是最后的审核，通常是在12月份。在这期间，如果欧洲议会不愿陈述其立场，预算连同理事会的修正案就被认为是通过了。
1.通过预算。就理事会关于非强制性支出的修正案而言，欧洲议会会决定通过议会中的3/5的绝大多数投票来修改或者拒绝理事会的修正案。这就意味着议会对于预算的最终采纳具有最后的发言权。但是，在欧洲议会的第二次审核中不能讨论理事会提交修正案中的强制性支出的那部分。
2.否决预算。议会也可以通过3/5的多数票数否决整个预算草案。这意味着该程序必须就一个新的预算草案而再次重新开始。如果这项建议不被接受，欧盟将采取月度拨款方式维持欧盟的运作，每月拨款额度按照上年预算的1/12。
概而言之，代议机构是天然的预算监督主体。尽管欧盟的财政预算只占整个成员国国内生产总值的1%多一点，而各成员国的财政预算(包括社会保障基金)占国内生产总值的50%左右，欧盟预算仅有行政开支和农业开支。但欧洲议会作为世界上唯一经直接选举产生的多国议会，也是欧盟内唯一经直接选举产生的机构，它具有极其广泛的代表性和民意基础。尽管它在财政预算决定权限的划分和行使中，并未特别强势地将全部预算监督权掌握在手里，但它对于非强制性支出的相对独立的审核权，以及它对于部分财政预算监督权的运行和协调，这在世界上是独一无二的，是很宝贵的政治实践。
三、欧洲议会的部分预算决定权及其对我国的启示
在我国，对政府财政预算的编制、执行、调整和决算进行审查和批准，是各级人大及其常委会的一项重要的法定职权。目前，我国对于财政预算的权限划分还不够明确，人大审查决定、批准财政预决算还存在着程序性审查大于实质性审查等问题，可借鉴欧盟的经验加以完善。
(一)明确人大、政府在预算决定中的权限划分。相比较而言，我国各级人大具有完全财政预算决定权，对各级政府的财政预算可实行“一揽子”通过或者否决。但现实中，还需要通过法律法规来明确人大、政府权限，实现编制权、执行权和审查监督权三者之间的相对分离和相互制约。在逐步完善权限划分的运行机制的过程中，也可探索对于预算经费的某些大类由人大实施终审权，如对于环保、教育、科研、能源、交通等常规经费，人大可以借鉴欧洲议会关于非强制支出的审核经验，建立对于这些常规经费支出的经常年度性审核办法，这样可有效降低在人代会期间的审核工作总量，将主要精力集中于一些重大或者非常规项目的审核。而对于政府的非预算收入部分或难以预算部分，也可以制定相关的法规文件，适当地划分一些决定权限给政府，同时加大这部分资金使用的监督力度。
(二)完善人大与政府在预算决定过程中的协调与监督程序。目前，全国人民代表大会对国家计划和财政预决算的审查批准程序与一般议案的审议程序基本一致。在这一过程中，人大虽有“财经委初步审查”、“专门委员会审查”、“代表团审查”、“全体代表表决”和“过半数通过”等环节的监督，但“事前介入”还远远不够，政府部门所提交的预算基本上以人大作为“审议”、“表决”和“通过”为导向的单项流程。尽管我国的财政预算编制逐渐做了一些改进，但这些预算草案仍然过于笼统、宏观，让人难以看懂；此外，人民代表大会会期有限，代表中财政方面的专业人才不多，对于预算草案难以做到详尽审查，人大的财政预算审查更多是一种形式上的审查。因此，可以借鉴欧洲议会对于财政预算的“一审”、“二审”程序，极大地促进预算决定权的行使。
(三)探索制定人大、政府预算决定的机构间协议。预算过程既是利益平衡的过程，也是权力博弈的过程。目前，在人大、政府的预算决定权运行中，不同程度地存在着跨机构合作与协调的环节，但没有正式的机构间协议加以规范。在实践中，还需要将人大预算监督权放到动态的权力运行结构中进行考察，保障其科学运行。人大作为国家权力机关，可对政府的年度性经常开支项目进行年度性决策，以保证“一府两院”的良好运行；而政府作为为人民服务的国家机关，可以对一些灵活性较强的资金拥有较多决定权，以保证及时提供抗震、救灾、公共卫生等方面突发事件所需要的资金，以避免冗长繁复的协调审核过程。在整个过程中，根据欧盟、美国、加拿大等国议会的成功经验，三个机构的权力进行协调而不是平均分配。且人大作为国家权力机关，应担当起全程协调与监督的角色，需依法对有关财政预算决策的策略分析和判断、项目计划成立与预算确定的结果进行审查。 总的来说，在人大对政府财政预算的决定中，可借鉴欧盟的财政支出分类与分工决策的机制，其实质是以政治权力划分与相互监督机制的完善为导向，对财政资金分配情况进行最优化分析审查和表决。其目的是通过完善跨机构协作，科学掌握各财政项目计划的轻重缓急和优先次序，为财政预算策略分析和判断、计划成立和预算的最终确定进行把关。尽管在促进区域协调发展上，欧盟与成员国之间的关系与我国中央政府与各个省区之间的关系，在政治架构、区域政策设计及实施上存在诸多差异，但欧盟预算的多机构间协议与分工的重要体制特征，为欧盟预算的确立和科学运行发挥了积极的作用，在实践中积累了许多宝贵的经验，值得我们认真思考和选择性学习。