中国环境监理的问题分析和对策探讨

2011年10月ENVIRONMENTAL SCIENCE AND MANAGEMENT Oct．2011

文章编号：1674－6139（2011）10－0020－04

中国环境监理的问题分析和对策探讨

朱静

（中国环境科学研究院，北京100012）

摘

要：环境监理是实施环境保护措施的有效手段。目前，中国的环境监理工作仍然处于试点、推广阶段，环境

监理管理体系尚不完备。本文通过介绍中国环境监理产生的背景、历史发展、概念范畴及存在的诸多问题，提

希望环境监理能够在中国今后的环保管理中发挥越来越重要的作用。出了完善中国环境监理制度的几点建议，关键词：环境监理；历史发展；概念；问题；建议中图分类号：X32

文献标识码：A

Problem Analysis and Countermeasures of Environmental Supervision in China

Zhu Jing

（Chinese Research Academy of Environmental Science ，Beijing 100012，China ）

Abstract ：The environmental supervision is an effective means of implementing environmental protection measures．At pres-ent ，the environmental supervision in China is still in pilot and promotion stage ，and the environmental supervision management system is not yet complete．This article introduces some information about environmental supervision such as background ，histori-concept and existing problems ，and puts forward some suggestions which are used to perfect the supervision sys-cal development ，

tem．It is hoped that the environmental supervision in China is able to play an increasingly important role in environmental man-agement in the future．

Key words ：environmental supervision ；historical development ；concept ；problem ；suggestion

前言

、“三同时”环境影响评价制度制度、排污收费制度、排污许可证制度和限期治理制度是具有中国特色的五项环境管理制度。长期以来，在中国的建设项目环境保护管理工作当中，项目建设前有环境影响评价制度，竣工后有“三同时”竣工环保验收制运营中有征收排污费、排污许可证、限期治理等度，

监察制度，而在环境影响报告批复之后、竣工验收之前的设计和施工阶段尚没有行之有效的环境管理制度。

近年来，随着中国经济的快速发展，一些大型的建设项目，如交通、水利、铁道、电力、矿产资源开发等发展迅速。这类工程耗资大、周期长，而且在整个项目实施过程中对环境产生的影响十分剧烈，如果

收稿日期：2011－05－26

作者简介：朱静（1982－），女，汉族，硕士，助理工程师，研究方向：环

境标准与基准。

就会造成环境污染、生态环境功能恶化、处理不当，

景观环境破坏、配套的环保工程缺失等问题。为了有效地控制该类工程施工阶段的环境污染和生态影“事后”响，有必要变管理为“过程”管理，弥补项目在环保审批和竣工验收之间的薄弱环境。在此背景下，建设项目环境监理应运而生。

1

1．1代

环境监理概述

环境监理产生的背景及在中国的发展中国的环境监理工作开始于20世纪80年

［1］

。1995年，黄河小浪底水利枢纽工程按照贷款

方世界银行的要求首次正规地引入了现代意义上的环境监理，拉开了中国工程环境监理工作的序幕

［2－4］

。此后，中国相继在深港联合治理深圳河工

程、龙滩水电站、万家寨引黄工程、长江重要堤防隐蔽工程和河南驻马店白云纸业等项目中进行了工程环境监理

［5－6］

。2002年10月，国家环境保护总局

交通部等有关行业主管部门联合发布会同铁道部、

·20·

《关于在重点建设项目中开展工程环境监理试点的（环发［2002］通知》第141号），要求对青藏铁路格渝怀铁路、西气东输管道工程等13尔木至拉萨段、

个重点建设项目实施环境监理。通过监理，各工程取得了防止生态破坏各项环保措施得以有效落实，

中和环境污染的良好效果。在试点项目的带动下，国已先后有27个省级行政区开展了建设工程环境监理的实践与探索。近年来，辽宁、青海、浙江、陕西四省和交通、水利行业及深圳将工程环境监理工作制度化、常态化，使中国工程环境监理初步形成了

［7－8］

“四省、。两行业、以经济特区”的发展雏形

是，由于缺少法律的支持，使得工程监理在建设项目在开展工作的过程中环境管理中的地位比较模糊，

难以得到其他部门的有力支持，不利于环境监理的规范和发展。此外，现行法律体系没有对环境监理导致对环境监理的内涵和外延没予以明确的规定，

有统一的理解，增加了对环境监理进行界定的难度，这无疑对环境监理的进一步开展带来了不良影响

［11］

。同时，环境监理的工作程序、范围、内容、方

法及监理组织模式等工作机制也均未在相关法律中明确给出，使得新进入该行业的机构缺乏指导，严重制约了环境监理工作的开展。2．2

环境监理受到工程监理的制约

当前中国的环境监理主要存在两种较为普遍的一种是将其独立于主体工程监理之外，另管理模式，

一种是将其纳入到主体工程监理的范畴内

［12－13］

1．2环境监理的概念

环境监理在中国建设项目环境保护管理中尚属

于试点阶段，故对其还没有形成统一的概念。不同行业、不同地区对环境监理的表述不尽相同。如在《关于在重点建设项目中开展工程环境监理试点的通知》中被定义为工程环境监理。在《辽宁省环境中定义被为施工期环境保护达标监监测管理条例》

理、生态保护措施监理和环保设施监理建设项目第三方环境监理等。监理、

文章中环境监理是指环境监理单位受项目建设遵照国家和地方环境保护的法律法规，单位的委托，

根据经批准的建设项目环境影响评价文件、设计文件及施工成本合同中关于环境保护的条款和业主签按照“守法、诚信、公正、科学”订的环境监理合同，

的原则，对建设项目环境保护“三同时”的实施情况和施工过程中影响环境的活动进行监督管理的行目的是保证工程施工阶段建设项目所在地的环为，

［10］

“三同时”境质量和制度得到落实。

［9］

，且

第二种模式的应用更为广泛。将环境监理纳入到主体工程监理的范畴内，使环境监理作为工程监理的可以将环境监理和工程监理有机的一个职能部门，

结合起来统筹规划。然而，在监理过程中，工程监理代表的是业主的利益，所要保证的是工程的质量、进所要保证度和费用；环境监理代表的是公众的利益，的是环境的质量。当两者发生冲突时，工程监理往工程质量或资金等要求拒绝采纳往会因工程进度、

环境监理提出的意见或建议。同时，由于环境监理且无法独立对施工过程进行有效控制，的权限较小，

往往处于从属地位，从而严重影响了环境监理工作的有效开展。2．3

环境监理缺乏专业的监理人员

环境监理是一项专业综合性很强的工作，环境监理人员不仅需要具备环境保护法律法规、环境工程等方面的环保专业知识，也要具备相应的工程设计与施工等工程专业方面的专业技术知现阶段中国的环境监理人员大都“单条识。然而，

，腿走路”一部分人员虽然拥有丰富的环保专业知但是缺乏工程监理方面的专业知识；另一部分识，

拥有丰富的工程管理经验，但又严重缺乏环保方面的专业知识，上述状况严重影响了中国环境监理工作的正常开展。2．4

环境监理缺乏明确的收费标准

到目前为止，环境监理在中国还没有明确的收环境监理的价格主要依照工程监理费用的费标准，

2007年国家发展改革委、建设部联合印计算方法，

·21·

。此外，

环境监理还经常被表述为环保工程监理、工程环保

2环境监理存在的问题

目前，中国环境监理工作还处于摸索阶段。尽

管在技术支持和管理方法上积累了一些经验，但还存在诸多问题，这些问题严重制约着环境监理的发展。2．1

环境监理缺乏明确的法律依据

目前，中国尚没有开展环境监理的专门法律规定。现行工程环境监理主要依靠试点项目带动并借通常由环境保护行政主管部助行政力量进行推行，

门在建设项目环境影响评价文件批复中提出实施环以此推动环境监理工作的开展。但境监理的要求，

《建设工程监理与相关服务收费管理规定》（发发的

2007］670号）是中国当前环境监理费用的改价格［

主要计算依据。在实际操作过程中，环境监理的费用通常本着互惠互利的原则由业主与监理机构自行一方面会给建设单协商解决。收费标准缺乏依据，

位产生一个错误判断，认为工程环境监理是环保部门超越法律之外的行政干预；另一方面会在业内产生相互竞价，使监理费率过低，从而降低环境监理的工作质量

［14］

地位。环境监理可通过以下两个方面巩固和加强自身的作用：一是规定在各分部分项工程的开题报告上必须有环境监理的签字工程才能施工，这样环境监理可以有效的审核环保措施从而做到事前控制；同时，竣工验收报告上要有环境监理组签字认可才这样可以有效监督环保措施的落实，做到事能通过，

中控制。二是对工程费用的支付必须有环境监理和工程监理共同会签，二者缺一不可。3．3

建立环境监理培训考试制度和资质管理制度培养高素质的环境监理人员是保证环境监理工作顺利开展的重要前提。对于从事环境监理工作的不仅要熟悉环境保护法律、法规专业技术人员来讲，

及相关规定，以及工程建设项目环境污染和生态保护的特点，掌握必要的环保专业知识，具备相应的工还要有一定的管理工作经程设计与施工专业知识，

验和必要的表达、协调、组织等的工作能力。因此，环境保护部门应该逐步开展环境监理业务知识培训和考试，以培养一批专业的环境监理技术人才。此外，环境保护部门还应制定和发布环境监理资质管从而明确环境监理行业准入条件、监理资质理规定，

考核与监理内容、监理惩罚机制等内容。对环境监理人员实行资质管理有利于提高从事环境监理人员保护专业人员的合法权益，的业务素质和职业道德，

使环境监理工作更加客观、公正、有效。3．4

制定合理的环境监理收费标准

一个符合建设方和工程环境监理机构合法权益的收费标准有助于环境监理制度的有效推行，也能促进环境监理行业的有序繁荣。与基本建设项目工程监理的收费原则基本一致，环境监理的项目总投资与监理费率呈现一个负指数的幂函数关系。同时，行业差别、投资额、监理周期、环保技都直接或间接地影响着监理费率术措施等因素，

的高低。因此，可以以行业类别为基础，制定基本合理的费率标准。但如何将费率控制在业主与监理单位普遍能接受的水平上，还需做进一步研究。鉴于此，当前可以借鉴辽宁碧海环境保护工程监理有限工作的环境监理收费标准，即根据建设项目的实际情况，采用环境监理成本加利润加税金加权的方法，主要以监理时间（工期）为计算依据，构成分析表的形式形成环境监理费用，这样计算的结果结合工程实际，不会出现太大的差异，实事科学合理，具有可操作性。求是，

。因此，不合理的环境监理收费标准对

建立健康有序的环境监理市场是非常不利的。

3环境监理的发展建议

针对中国环境监理存在的上述问题，建议从以

下几个方面完善中国的环境监理制度。3．1

明确环境监理的法律地位，制定与环境监理相任何一项管理制度的确定都要有相应的法律法规作为基础，目前中国的法律法规体系中尚无环境因此使得环境监理工作的开监理方面的具体规定，

展无法可依。为了全面的推进环境监理工作，应当将环境监理制度在相应的法律法规或地方性法规中加以明确。法律体系的建立是一个循序渐进的过可以首先在国家层面上的法律法规未对环境监程，

理制度进行规定之前先在地方性法规中对环境监理在条件成熟时，再逐步修订与环境监理相予以规定，

、关的现行法律，如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国建筑法》等，或制定与环境监理相关的单行法使环境监理制度得以确立。通过立法的形式对律，

环境监理制度给予明确的法律地位，对环境监理提更明确、更规范的要求和法律责任，使环出更具体、

境监理制度的法律体系不断完善，以便更加积极的推动环境监理制度的发展。3．2作用

如上文所述，工程监理的主要任务是从组织、技术、合同和经济的角度采取措施，对工程的质量、进费用实施监理，以使工程建设的三大目标最合理度、

的实现；而环境监理的任务是对工程建设过程中污染环境、破坏生态的行为进行监督管理，对建设项目配套的环保工作进行实施监工。为了避免工程监理建议将环境监理和工程监理放在同等的流于形式，·22·

采取有效的监理形式，突出环境监理的独特关的法律法规

4小结

环境监理是一项涉及范围广、专业性强、内容丰

J ］．上海环境科学，2007，26（5）：225．境监理的设想［

［5］虞涛．工业类项目实行环境监理的初步实践和思考［J ］．环境科学与管理，2007，10：8－10．

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［7］谭民强，步青云，蔡梅，等．关于建立工程环境监理．环境保护，2009，418制度的问题分析与对策探索［J ］（4）：60．

［8］李启彬，刘丹，陈华勇．关于天然气气田开发工程环J ］．石油与天然气化工，2010（3）：265．境监理的思考［

［9］赵建奇，张保利，杨林．建设项目环境监理100问［M ］．北京：中国环境科学出版社，2010：1．

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［11］叶宏，胡颖铭．建设项目环境监理的地位和作用初J ］．四川环境，2010，29（2），1．议［

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［14］林鑫海，潘哲明，胡桂昌．工业类建设项目环境监J ］．环境科学与管理，2008，33（2）：11．理制度的实践与思考［

富的环境管理制度，可以在环境保护和减少环境污染排放、降低建设项目资金浪费及促进环保经济的发展等方面发挥重大作用。现阶段中国的环境监理工作还处于发展阶段，存在诸多不足，如：缺乏明确的法律依据、受工程监理的制约、缺乏专业的监理人员、缺乏明确的收费标准等。针对上述问题给出具体的解决方案，不仅可以规范和完善中国的环境监理工作，而且有利于环境监理在中国的环境保护工作中发挥更重要的作用。

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檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹檹（上接第19页）

的实际。以综合实践课程教学为例，学生分小组调查校园空气质量、噪声、实验室废弃物处理、食堂垃圾、废水等污染，以及食堂蔬菜来源与安全、校园饮发现问用水安全和周边环境对校园环境的影响等，题，提出解决方案。学生在学习中，不仅学习相关的环境保护知识，而且能将环境保护与学校环境联系起来，与自己的生活联系起来，对培养学生热爱家热爱校园有积极的意义。乡，3．5

加强环境教育和环境管理培训，提高师生开展郊区中学领导和教师普遍缺乏环境科学知识，对环境管理的认识有限。所以，应首先加强对学校提高他们开展环境管理的能力。领导和教师的培训，

同时，学生是学校环境管理的主体，通过课程教学和讲座等，教会他们开展环境管理的基本方法，努力参环境管理的能力

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