2015最高法公布行政诉讼法司法解释

最高法公布行政诉讼法司法解释

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》已于2015年4月20日由最高人民法院审判委员会第1648次会议通过，现予公布，自2015年5月1日起施行。

最高人民法院

2015年4月22日

法释〔2015〕9号

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释 （2015年4月20日最高人民法院审判委员会第1648次会议通过）

为正确适用第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定修改的《中华人民共和国行政诉讼法》，结合人民法院行政审判工作实际，现就有关条款的适用问题解释如下：

第一条 人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。

对当事人依法提起的诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第五十一条的规定，一律接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。

起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。

当事人对不予立案裁定不服的，可以提起上诉。

第二条 行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：

（一）请求判决撤销或者变更行政行为；

（二）请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务；

（三）请求判决确认行政行为违法；

（四）请求判决确认行政行为无效;

（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；

（六）请求解决行政协议争议；

（七）请求一并审查规章以下规范性文件；

（八）请求一并解决相关民事争议；

（九）其他诉讼请求。

当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。

第三条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；

（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；

（三）错列被告且拒绝变更的；

（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；

（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；

（六）重复起诉的；

（ 七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；

（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；

九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；

（十）不符合其他法定起诉条件的。

人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。

第四条 公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。

第五条 行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。

第六条 行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。

行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。

第七条 复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。

第八条 作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。

第九条 复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。

作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。

第十条 人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。

人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。

人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。

原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。

原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。

第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

（一）政府特许经营协议；

（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；

（三）其他行政协议。

第十二条 公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。

第十三条 对行政协议提起诉讼的案件，适用行政诉讼法及其司法解释的规定确定管辖法院。

第十四条 人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。

第十五条 原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。

被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。

第十六条 对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用准用民事案件交纳标准；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，诉讼费用适用行政案件交纳标准。

第十七条 公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。

有下列情形之一的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利：

（一）法律规定应当由行政机关先行处理的；

（二）违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的；

（三）已经申请仲裁或者提起民事诉讼的；

（四）其他不宜一并审理的民事争议。

对不予准许的决定可以申请复议一次。

第十八条人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。

审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案。

第十九条人民法院一并审理相关民事争议，适用民事法律规范的相关规定，法律另有规定的除外。

当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。

行政争议和民事争议应当分别裁判。当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的，未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷一并移送第二审人民法院，由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的，应当按照审判监督程序再审。

第二十条 公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。

第二十一条规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。

第二十二条 原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。

第二十三条 原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务且无正当理由的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务。

第二十四条 当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。有下列情形之一的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出：

（一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（二）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；

（三）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（四）审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

第二十五条 有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请抗诉或者检察建议：

（一）人民法院驳回再审申请的；

（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；

（三）再审判决、裁定有明显错误的。

人民法院基于抗诉或者检察建议作出再审判决、裁定后，当事人申请再审的，人民法院不予立案。

第二十六条2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。

2015年5月1日前尚未审结案件的审理期限，适用修改前的行政诉讼法关于审理期限的规定。依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效。

对2015年5月1日前发生法律效力的判决、裁定或者行政赔偿调解书不服申请再审，或者人民法院依照审判监督程序再审的，程序性规定适用修改后的

最高法适用《行政诉讼法》若干问题的解释发布会实录 孙军工：

各位记者，大家好！欢迎大家来参加今天的新闻发布会。

今天发布会的主题是向大家通报《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）的有关情况。《解释》正式实施是从今年5月1日开始，今天召开发布会向大家系统地介绍这部司法解释的有关情况和起草背景。今天专门邀请到了最高人民法院行政审判庭的李广宇副庭长出席发布会，有请李庭长就这部司法解释的有关情况，特别是重点内容给大家作一个解读和通报，同时李庭长也愿意就大家感兴趣的话题做互动交流。下面有请李庭长就这部司法解释有关情况向大家作通报和介绍。

李广宇：

各位记者，大家好！

最高人民法院审判委员会第1648次会议审议通过了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》），将于5月1日起施行。下面由我为大家介绍该《解释》的有关情况。

李广宇：

一、《解释》的制定背景和过程

第十二届全国人大常委会第十一次会议于2014年11月1日通过了关于修改行政诉讼法的决定。这是行政诉讼法实施二十四年以来的第一次“大修”。修正案立足于解决“立案难、审理难、执行难”等突出问题，增设了许多重大的新制度、新规定，对于更好地发挥行政诉讼在解决行政争议，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权等方面的作用，加快建设社会主义法治国家，全面落实依法治国基本方略具有重要的意义。新行政诉讼法对人民法院的行政审判工作提出了许多新任务、新要求，需要全国各级人民法院严格执行。同时，新行政诉讼法增设的新制度、新规定，也迫切需要通过司法解释进行细化，制定便于人民法院操作的具体规程。最高人民法院及时制定了起草司法解释的规划，专门成立了司法解释起草小组，并向全国各级人民法院征集问题和建议。在全面梳理问题、深入调研论证的基础上，起草小组起草了司法解释草案，并认真听取了立法机关、行政机关、检察机关和专家学者的意见。起草工作前后历时半年，经过数易其稿，不断完善。最终提交最高人民法院审判委员会第1648次会议于2015年4月20日讨论通过，将从5月1日起与新行政诉讼法同步实施。

二、起草《解释》遵循的原则

起草工作遵循了三个原则：一是依法解释。主要针对新行政诉讼法的具体条文，围绕审判工作中的具体应用法律问题进行解释。符合立法的目的、原则和原意。二是突出重点。对整部行政诉讼法的全面解释需要一定的实践积累，目前起草的《解释》只是针对新法规定的若干创制性的、迫切需要解决的重大问题作出细化规定，确保新制度、新规定的贯彻落实。三是可行实用。《解释》注重实效性和可操作性，对于缺乏实践积累，存在较大争议的内容暂不规定，成熟一条起草一条。总的来看，《解释》注重对行政相对人诉讼权利和实体权利的充分保障，注重对行政机关依法应诉和依法行使职权的有效监督，注重对行政争议以及与行政争议相关的民事争议的实质解决。同时，也正确处理了加强诉权保护与尊重诉讼规律、强化司法的能动积极作用与司法权与行政权的合理分工等重大关系。

三、《解释》的核心内容

《解释》共27条，包括十个大的方面：立案登记制，起诉期限，行政机关负责人出庭应诉，复议机关作共同被告，行政协议，一并审理民事争议，一并审查规范性文件，判决方式，有限再审以及新旧法衔接。

在立案登记制方面，《解释》明确要求人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。具体规定：对当事人依法提起的诉讼，一律接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。对起诉状内容或者材料欠缺的，应当一次性全面告知。为了便于当事人寻求救济，加强上级法院对立案工作的监督，《解释》还明确，当事人对不予立案裁定不服的，可以提起上诉。同时，《解释》还对虽然已经立案但因确实不符合起诉条件应当裁定驳回起诉的情形作了列举规定。包括超过法定起诉期限且无正当理由，错列被告且拒绝变更，未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议，重复起诉等十种情形。

《解释》还对行政诉讼法规定的原告起诉时要“有具体的诉讼请求”进行了具体指引，列举了“请求判决撤销或者变更行政行为”、“请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务”、“请求判决确认行政行为违法”等九项具体的诉讼请求。《解释》还规定，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。

对于新行政诉讼法没有明确的针对行政机关不履行法定职责提起诉讼的起诉期限，《解释》规定，公民、法人或者其他组织应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。

《解释》针对行政机关负责人出庭应诉这一新制度，作了两项规定，一是明确行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人。二是行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。

新行政诉讼法明确规定复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。对此，《解释》明确了以下几个问题：一是以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。二是人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。三是原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。四是对追加被告、举证责任、判决方式等也作出相应规定。

对于行政诉讼法新引入的行政协议诉讼，司法解释作出一系列细化规定。一是对行政协议进行了界定。二是规定了行政协议诉讼的起诉期限、管辖法院和诉讼费用。三是明确了审查行政协议的法律依据。四是细化了行政协议案件的判决方式。

关于一并审理民事争议，《解释》规定，公民、法人或者其他组织请求一并审理相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。但法律规定应当由行政机关先行处理的、违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的、已经申请仲裁或者提起民事诉讼的，不予准许一并审理。《解释》还明确，一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。行政争议和民事争议应当分别裁判。

关于一并审查规范性文件，《解释》强调，规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。

此外，《解释》还对原告请求行政机关履行法定职责或者给付义务的判决方式、“一次再审、一次抗诉”路线图以及新旧法衔接等问题作出了解释性规定。《解释》是贯彻落实新行政诉讼法的重大司法举措，能够与修改后的行政诉讼法同步实施，有助于统一司法裁判标准，确保行政诉讼法的各项制度规定落到实处，为保障公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，解决行政争议，发挥更加积极重要的作用。

孙军工：

下一个环节看看各位有哪些感兴趣的话题，我们可以做交流。

中国法院手机电视：

立案难是行政诉讼突出的存在问题，社会各界对此也是广泛关注。请问《解释》在解决“立案难”方面是怎么规定的？谢谢。

李广宇：

“立案难”在三大诉讼当中可能最突出的就是行政诉讼，各界对解决立案难问题广为关注。这次行政诉讼法的修改立法机关就把解决“立案难”问题摆在首要位置。在新的行政诉讼法10月1日正式通过的时候，恰逢党的十八届四中全会刚刚召开，也就是召开了一个星期左右，四中全会的决定首次明确提出了要建立立案登记制的要求，所以行政诉讼法就在三大诉讼法当中率先明确对立案登记作出了规定。在这之后，党中央对立案登记制非常关注，中央深改小组专门通过了关于立案登记制的意见，最高人民法院也颁布了具体的司法解释，也跟行政诉讼法一道，将于5月1日开始正式施行。

这部行政诉讼法的司法解释也把立案登记制摆在了首要位置，我们的第一条就是规定立案登记制的。刚才我也对司法解释在这方面的具体规定作了介绍，除了明确宣示人民法院要对符合起诉条件的案件必须受理之外，还在几个具体的程序方面作出了非常明确的规定。首

先要求对于起诉一律接收起诉状，对于能够当场登记立案的要作出当场的登记立案，不能当场判断的，也应当在7日之内作出判断。仍然不能判断的，也应当先予立案，立案之后再交由行政审判庭作出进一步的审查。

所以从这些方面来看，司法解释对于行政诉讼当中的立案登记制作出了更加细化的规定。相信随着司法解释的施行，再结合最高人民法院关于立案登记司法解释的施行，会给行政诉讼的立案难问题带来比较明显的解决。

但是立案登记制说到解决行政诉讼的立案难，我想在这里强调另一个方面。目前社会各界对行政诉讼立案登记制问题非常关注、非常期盼，而且据我们了解，可能很多老百姓都翘首以盼等着5月1日这一天，很可能会有非常多的案件起诉到法院。但是立案登记制也应当做一个全面的解读，立案登记制或者说“有案必立、有诉必理”不代表着人民法院对任何一个起诉都要照单全收，因为从四中全会的决定到行政诉讼法的规定到司法解释的规定，都强调了“有案必立、有诉必理”的前提是符合法定的起诉条件；对于不符合法定起诉条件的，当然在立案阶段能够审查清楚的就应当作出不予立案的裁定。可能有些问题需要做更深入的调查或者双方当事人去陈述、辩论，才能把一些条件查清楚，如果确实还是不符合法定的起诉条件，也要裁定驳回起诉，这点希望老百姓不要对这个问题有落差，说为什么我们已经立案了，行政庭又要裁定驳回起诉？搞两道审查，说到底还是出于更慎重，更对当事人负责，因为在行政庭作出进一步的审查，这时候要听取当事人的意见，辩论、质证等等，这对于保护当事人的诉权，给他提供一些陈述申辩的机会还是更为负责的。

同时，立案问题、行政诉讼的管辖权问题，这也是一个非常复杂的问题，这里面涉及到国家相应的制度安排，涉及到司法权和行政权必要的、合理的分工，还涉及到有些问题可能往往是政策性很强，法院未必对所有的诉求都能够通过司法的手段来满足，所以这些如果我们做了比较全面的理解和解读，能引导当事人更合法、理性地去行使行政诉讼的权利。谢谢。

深圳卫视：

我有两方面的问题：第一，目前也有媒体形容这次行政诉讼法的修改其实是有助于实现“把权力关进制度的笼子里”，请问李庭长对这句话怎么分析？这次修改公布的司法解释究竟做到哪些方面的改革？另外，我们注意到在深圳和香港之间的前海设立了中国第一个实行立案登记制的前海法院，目前已经试行了几个月时间了，目前这方面推行的情况怎么样？谢谢。

李广宇：

“把权力关进笼子里”，应该说行政诉讼制度是最能够承担这一使命的诉讼制度。因为大家知道行政诉讼的立法目的，其中一个重要的方面就是监督行政机关依法行使职权。在修改前的行政诉讼法，立法目的是在监督之前还有一个维护，所以在那些年代里面，行政诉讼在

把权力关到制度笼子里这方面的使命完成得有些摇摆，有些不彻底，因为我们的行政审判法官要执行这部法律的宗旨，就不好说我就只监督，在监督之前首先还有一个维护。这次修改行政诉讼法，在立法目的方面就把“维护”这两个字去掉了，使得这部法律在完成“把权力关进制度的笼子里”方面更鲜明了。除此之外，行政诉讼法在许多具体的制度层面也加大了这方面的力度，比如明确规定了保证人民法院独立行使审判权，不允许行政机关及其工作人员对行政诉讼进行非法的干预，比方说增加的要求行政机关负责人出庭应诉制度也是这当中的一个努力，比如为了发挥复议机关监督下级行政机关的职能，也规定了复议机关维持原行政行为时要和原行政行为的机关作共同被告。

此外，在妨害行政诉讼的一些强制措施，在加强对人民法院生效裁判的履行强制措施方面也规定了许多对行政机关这方面做得不好的制裁惩戒措施。还有一些比较突出的方面，针对行政机关为官不为，消极的怠于履行法定职责，这次新的行政诉讼法专门引入了比较鲜明的“履行之诉、给付之诉”，都是强调在服务行政大的背景下要求行政机关必须全面地履行法定职责。

司法解释针对相应的一些新制度也作了许多细化的规定，相信修改之后的行政诉讼法施行之后，我们配套的司法解释施行之后，在更好地发挥监督行政机关依法行使职权方面，行政诉讼制度能够起到更加积极的作用。

你说到的一些前海法院的探索，据我们了解，在前海法院，包括已经成立的北京市和上海市的跨行政区划的法院，他们运行这几个月以来效果是非常明显的，在短时间之内起诉到法院的行政诉讼案件所占的比重非常大，不仅这几个法院，从全国各地法院反映过来的情况来看，今年的1—3月份，在新的行政诉讼法还没有实施的时候，受案数差不多三个月就相当于去年一年。可以说目前新法未施行，效果已初显，对于5月1日之后的情况我们还是充满了期待。谢谢。

光明日报、光明网：

我注意到新的行政诉讼法和司法解释都规定了行政协议这样一个内容，我的问题是行政协议和民事合同，包括行政行为有什么不一样？对于这样一种案件应该怎么审理？谢谢。

李广宇：

行政协议是一个新型的行政行为的方式，它和传统的行政行为的区别主要在于传统的行政行为是单方性的，行政协议是双方性的，所谓单方性就是行政机关可以单方面依职权作出一个行政决定，而不必征得行政相对人的同意。行政协议“新”就新在它是一个双方性的行为，我们的司法解释也专门对行政协议作了一个定义，这个定义重点强调它是和行政相对人经过协商一致订立的，表现的形式不是一个行政决定，而是一个协议，或者说合同，或者说契约。

这种单方性发展到双方性，实际上就体现了在行政管理领域的协商民主，也体现了人民群众更有人民主体的身份和地位。因为过去行政机关想做个什么决定就单方作出了，现在通过订立行政协议就可以官民坐下来平等协商，好说好商量，人民群众的感受也是不一样的。行政协议相比传统的行政行为，它的好处还在于它更柔性，更好接受，更便于履行，既然是通过协商一致订立的，履行起来就不可能像以往的好多行为在执行时会遇到那么大的阻力等等，这些都是行政协议新的行政方式所体现出来的优势或者说价值。

和民事合同有什么区别，从外在形式上看它们都是以协议或者合同的方式来体现的，但是之所以在民事合同之外还有行政协议，就说明它们两者还是不同的，主要的不同体现在它的目的和内容是不同的，民事合同是平等主体之间的公民、法人或者其他组织就民事法律关系所签订的协议或者合同，行政协议从目的上是为了实现行政管理的目标，为了实现公共利益，从标的或者内容上来看规定的主要是行政上的权利义务，所以这两者是不同的。新的行政诉讼法之前，行政协议或者行政合同还没有上升为法律概念。尽管行政机关大量的采用协议合同的方式来作出行政行为，但是由于法律规定的不健全，一段时间以来这类协议都当作普通的民事合同案件，由民事审判庭审理。但是由民庭审理还存在一些障碍，因为按照民事合同来审理就难以体现行政合同的一些特征，比如行政协议允许行政机关具有一定的行政优益权，基于公共利益就可以单方变更解除协议，这些和普通的民事合同是不一样的，如果用民事合同的规则来审理、裁判，往往审着不顺，甚至有的时候纯粹按照当事人的意思自治，很有可能会发生国家利益、公共利益的损失等情况。

这次司法解释对行政协议问题作出了一系列的细化规定，比如这里突出体现了两分法，所谓两分法就是又照顾协议的性质，又照顾是行政行为的特性，比如对于履行协议问题，无论是在适用民事法律规范，包括适用合同法的一些具体规定来作出审查，作出判决等等，比较强调协议合同方面的特征。比如对于行政机关单方解除变更协议的，强调它跟传统的行政行为并没有太实质的区别，所以适用法律规范也就是适用行政法律规范，包括诉讼费用上，按照行政诉讼收费标准来执行等等，这些都体现了所谓的两分法。谢谢。

财经杂志：

我想问一下司法解释的第五条规定行政机关负责人不仅包括正职还包括副职的，这会不会使这一制度大打折扣。另外，行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一到两名诉讼代理人，这个有没有什么特别的用意？谢谢。

李广宇：

行政机关负责人出庭应诉，这在修改前的行政诉讼法里是没有规定的。从世界各国的行政诉讼法来看，应没有特别要求行政机关的法定代表人必须亲自出庭应诉。行政机关负责人出庭应诉是一朵实践之花，这是在实践当中行政审判法官和行政机关，主要是政府法制部门，

他们一起实践探索出来的一个经验；从效果来看还是非常值得肯定的，比如它能够解决告官不见官问题，很多老百姓说行政诉讼是民告官，可是我提起这么多诉讼从来没有见过官能够出现过法庭上，首先就使他感觉到有那么一些不平等。

在实践中我们也听到过一些案例，有的原告到法庭一看县长在被告席上坐着，有的就当场提出撤诉，说县长都亲自来了，我的气也消了，本来我的案子就是为了争一口气，也没有更多别的诉求，这个效果就非常明显。另外，行政机关负责人出庭应诉可以增强行政机关依法应诉的意识，可以提高他们依法行政的观念，这些也都是不言而喻的。而且行政机关负责人出庭还能更直观的了解本机关行政执法的水平，这可能比他的下属给汇报十次、二十次的效果都更直观。

另外，行政机关负责人出庭应诉更能够实质解决纠纷，过去就一个工作人员，或者一个律师，代表行政机关出庭应诉，如果要协调调解，往往他们当场不敢拍板，还要回去汇报，这样就不如行政机关的负责人亲自到庭，就能够当场对调解作出处理，这些都是好的方面。所以，这次行政诉讼法的修改就把实践当中所推出的这个经验上升到了法律的规定。但是法律的规定还要落地，就行政机关所承担的广泛、繁重的行政管理的职责来看，要求每一个案件都由行政机关负责人亲自出庭，乃至都要由行政机关的正职负责人出庭应诉，现实不可能完全做到，可能也没有这个必要。从各地的法院和行政机关所出台的一些具体关于行政机关负责人出庭应诉的规定来看也是列举一些应当、有必要由行政机关负责人出庭应诉的情形。司法解释为了使得这个制度真正能够落地，就对行政机关的负责人作了一个界定，规定行政机关的负责人包括正职负责人，也包括副职负责人，这样就使得在行政机关的正职负责人不可能都能出庭的情况下也能够使得副职负责人出庭，使得制度真正得到落实。

从实践效果来看，副职负责人往往是具体分管某一个执法领域的工作，他出庭可能实际效果不亚于正职负责人出庭的效果，而且行政诉讼法所使用的概念是行政机关负责人，而没有使用行政机关的法定代表人这个概念，从立法本意上也是包含着既可以是正职，也可以是副职，司法解释只不过对此作了一个更为明确的规定。

至于您提到的行政机关负责人出庭的情况下还可以另行委托1—2名行政诉讼代理人，我们的考虑是这样的，因为行政诉讼法规定，当事人委托诉讼代理人限额是1—2名，如果行政机关的副职负责人出庭也把他作为行政机关的诉讼代理人的话，那就只剩下了一个名额，一个名额往往由行政机关的工作人员出庭，这就使得律师没有了出庭的机会，因为十八届四中全会决定也明确要求行政机关要普遍建立政府法律顾问制度，国务院对此也有更加具体明确的要求。从我们掌握的情况来看，各级政府和行政机关普遍也都聘请律师担任法律顾问，这个是一个非常好的制度，从我听到的一些律师、一些行政机关介绍相关的情况来看，律师往往能够提出一些法律意见，使得行政机关在作出重大决策，在作出行政行为时能够更考虑法律的规定，这样能够使他们更增强法治的意识，能更提高法治的水平。所以司法解释

特意作出这个规定，就是为了能够保证律师出庭应诉，能够更好地发挥律师在行政诉讼当中的作用。

我再强调一句，新的行政诉讼法相当大的去扩展了诉讼的类型，比如行政协议的引入、一并审理民事争议等等，实际上这也给律师在行政诉讼中发挥更大的作用提供了一个非常大的平台。我们也诚挚地欢迎广大律师，不光能够为政府作法律顾问，也能够更多地为普通的行政相对人、为人民群众提供法律服务，提供诉讼代理，这样可能就使得他们相对的强弱分明、不是太对等的地位能够更趋于对等，能够更充分地保护人民群众在行政诉讼中的合法权益。谢谢。

北京人民广播电台：

我注意到在司法解释的第七条当中有关于将复议机关作出原行政行为的机关列为共同被告的规定，我想知道这个规定的用意何在？另外，在双被告的情况下法院该如何审理？司法解释又是如何规定的？谢谢。

李广宇：

修改前的行政诉讼法规定，复议机关维持原行政行为的作出原行政行为的机关是被告，复议机关改变原行政行为的复议机关是被告，这个规定跟世界各国通行的做法是类似的。但是在中国，这个制度带来了一些负面的效果，就是复议机关怕当被告，如果改变了原行政行为，复议机关就要当被告，这在中国羞于当被告也不是短时期内就能够把这个观念扭转的。既然有这么一种情况，复议机关就倾向于尽量作出维持的决定，即使一些违法的行政行为也很少去作出改变，所以使得行政复议的功能大打折扣。在修改行政诉讼法的时候，社会各界都呼吁要对复议机关的功能发挥作出完善，出台了一个新的制度，就是无论复议机关维持原行政行为还是改变原行政行为，复议机关都不能逃脱当被告，维持的话和原行政机关是共同被告，改变的话复议机关自己来作被告。尽管这个制度跟各国的通行做法有些不太一致，但是这是针对中国特殊的现实情况，一个富有中国特色的制度设计，相信能够发挥最初设计这个制度的初衷。

从我们收集到的信息来看，目前很多地方的复议机关体现出了要加强行政复议依法监督下级机关依法行政这方面的功能，这方面的决心已经显现出来了，所以我们也期待着新的制度能够发挥出应有的作用。

但是这个新制度在诉讼方面会带来一些困惑，因为法院所要审理的对象在原来只有一个，现在出现了双被告、双行为，到底应当审哪个，还是平均的分配，两个都要审，以及相应的判决如何判等等，可能都需要司法解释作出更进一步的设计。我们也研究了一些国家的相关制度，比如以德国为代表，有一个理论叫原处分主义，原处分主义的含义就是当复议机

关维持原行政行为的时候，一般要以作出原行政行为的机关作被告，只审原行政行为就可以了。因为只有原行政行为对当事人的合法权益产生了侵害，复议机关只是一个复核、确认，并没有在原行政行为之外再作出新的决定，也没有增设新的权利义务内容。既然我们法律规定了共同被告，所以肯定首先在被告方面，原告如果只起诉其中一个机关，法院就应当告知他要增加被告，如果他坚持不增加的话法院也要追加另一个机关作共同被告。在审理的时候，我们现在的设计倾向于主要以审原行政行为的合法性为主，同时对复议决定的程序的合法性作出审查，因为在实体内容上去独立对复议决定再做审查没有必要，因为它和原行政行为是一致的，它的处理结论也是一致的，所以完全可以当成一个整体来作出合法性的审查。

具体在举证责任方面、分配，也是这两个机关共同承担举证责任，也可以他们商量之后由一个机关具体承担提供证据的责任。另外，对于复议程序的合法性的举证，应当由复议机关独立的承担，因为原行政行为机关没有涉足复议决定的作出，由他一起来承担就是不公平的。至于赔偿责任问题上，基本上也是坚持了原处分主义和复议程序的独立性相结合作出分配。

总之，我们对共同被告问题的审理上，可能在实践当中还需要再作进一步的探索，使得这个制度能够运转正常，能够发挥出它所应当发挥的作用。谢谢。

中国日报：

我注意到根据行政诉讼法解释规定里面提到的“可以请求一并审理审查规章以下的规范性文件”，这是否意味着对于“红头文件”现在可以提起行政诉讼了？谢谢。

李广宇：

行政诉讼法这次修改增加规定，可以一并请求审查规范性文件，这是一个非常大的进步。所谓规范性文件也就是我们日常所俗称的“红头文件”，红头文件是大量的，而且由于它是针对不特定的公众能够反复适用，往往涉及面非常广、持续的效力非常久。而且如果一旦它违法，所带来的损害是一个具体的行政行为不能和它同日而语的。实践当中，老百姓也对一些机关制定的红头文件多有垢病，比如有些没有法律明确依据的乱收费的规定等等，这都是对人民群众的合法权益能够产生直接影响的。所以，这么多年以来行政诉讼法只受理针对具体行政行为的起诉，对所谓的抽象行政行为是不能受理的，所以社会各界，包括学术界，长期以来一直都呼吁要把抽象行政行为也纳入行政诉讼的受案范围。这次立法机关在修改行政诉讼法时也顺应了社会各界的呼声，规定了对规范性文件可以一并请求审查。但是对规范性文件的审查也要有一个全面正确的解读，首先，这不代表着就可以对抽象行政行为一律直接提起诉讼。大家可能也注意到，行政诉讼法第13条在对受案范围做排除规定时并没有对原来的规定作出修改，也是对这些行政法规、规章，国务院所作出的具有普遍约束力的决定命令，也就是所谓的抽象行政行为还是排除在受案范围之外的，就因为抽象行政行为具有针对不特

定公众能够反复适用，不是针对某个具体的个人所作出。由一个具体的个人针对它提起诉讼，事实上是行使了公众诉讼的权利，他自己就没有一个“诉”的利益。从学理上讲，他提起的这个诉讼就应当是属于公益诉讼，什么叫公益诉讼？公益诉讼就是它不是一个适格的原告，主张的不是自己的利益，更多主张的是公众的普遍利益，但是公益诉讼需要有法律的明确规定，这次行政诉讼法修改也有有关方面、社会各界提出了要增加行政诉讼的公益诉讼的规定，但是立法机关经过认真研究认为公益诉讼问题还需要作出一些探索和研究，先在实践当中可以探索，等时机成熟后，等积累了一定的经验之后在通过修改法律时再把它纳入行政诉讼管理。

在公益诉讼还没有正式写进行政诉讼法的时候，具体的个人针对抽象行政行为的起诉肯定目前无法纳入进来，但是请求在提起行政诉讼的时候针对一个具体行政行为起诉时，可以请求一并审查这个具体行政行为所依据的规范性文件，这实际上就等于通过一个依照抽象性、规范性文件作出了针对特定个人的、影响他权利义务的具体行政行为，事实上就使得这个规范性文件藉由具体行政行为和单个的个人建立起了联系，他也就有了诉的利益，他主张的也就是个人的利益，而不是不特定的公众的利益了。这是我首先要解释的一点。

另外，根据行政诉讼法的规定，可以请求一并审查的规范性文件是限于规章以下，不包括规章，因为规章以及规章以上的行政法规都是受《立法法》调整的，属于广义概念上的法律，是一个立法性的行为，而不是具体的行政行为。所以针对它们是不能审查的，而且宪法、立法法，还有一些规范性文件制定办法等等也都对监督的权限、监督的机关作出了规定。

具体到规范性文件怎么审查，按照行政诉讼法的规定和司法解释进一步的规定，法院首先要审查规范性文件的合法性。如果经过审查认为它不合法，不把它作为认定具体行政行为合法的依据。新制度更进一步规定，法院可以在判决书当中阐明规范性文件的合法性，也就是直接认定它合法还是不合法；另外还可以向制定机关提出处理建议，并且还可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。这个处理也是又往前走了一步，不是说不用就可以了，还要建议制定机关对认定不合法的规范性文件在一定时间内作出修改、废止等等处理。

我们也听到过有些方面的反映，说为什么不能规定法院直接对不合法的规范性文件进行撤销、确认它无效，这也是世界各国通行的做法，也是考虑到权力的分工，因为对于规范性文件的处理，它的“立改废”问题，其他法律规范是有明确权限规定的，是要由有权机关依照法定的程序作出这样的处理，法院能够向有关机关提出这样的处理建议，就体现了这种权力的分工。

以上是我对规范性文件审查的解读。谢谢。