中国城市水务市场化改革反思

中国城市水务市场化改革反思

葛 昀

摘要：水权是一项基本公民权，供水、排水及污水处理具有公共物品的属性，应以为人民生活提供基本生活要素、维护环境良性循环、保证国家发展服务为宗旨，不能完全推向市场。中国城市水务的市场化和私有化改革并没能保障合理的水价和安全的水质。对于已经完成私有化改革的水务领域，中国政府必须有决心在私有化遭受重大失败的时候撤消私有化。既要反对私人企业因追逐利润而危害公民水权，也要避免旧式国营部门的僵化问题，公共水务惟有以人为本，鼓励公民以各种形式参与城市公共水务管理。

水是生命之源，水权也应该是一项基本公民权。

长期以来，水污染和水短缺已经成为制约中国城市发展、威胁居民正常生活及身体健康的主要因素。同时，中国工业化城市化进程的加快对供水的普及和污水处理率的提高提出了更高的要求，这些使城市水务行业资金匮乏、管理缺位、技术落后等问题更为凸显。为此，中国政府从2003年起全面开展水务市场化改革，推进城镇供水、污水处理行业的投资主体多元化（包括外资、民营及其他社会资金），推行特许经营制度，加快事业单位转制改企。由此，中国服务大众化、受益普遍化的公共用水服务领域已经部分地转变为私人营利领域。到2008年，由中外资私营企业直接或间接提供的供水服务已经超过全国供水总量的15%至20%，在污水处理行业更高达50%至70%。

这一改革的实际效果尤其是对民生的影响如何呢？2009年，全国大中城市的水价“涨”声四起。2009年7月28日，内蒙古赤峰市私企九龙供水公司水源井污染致使数千市民患病。“诸如自来水公司这样的企业，本身就不该民营化”，当地居民对水务市场化改革如此评判。

一、城市水务市场化改革的起因与过程

20世纪60年代以前，中国基本实行无偿供水，用水不收取任何费用，自来水几乎等于白来水，体现了计划经济时代水的福利性特征。1980年，取消传统的用水包费制，普遍安装水表。1994年国务院颁布的《城市供水条例》规定，城市供水价格应当按照生活用水保本微利、生产和经营用水合理计价的原则制定。这一阶段全国水费的价格虽然有所上涨，但是对于大部分居民来说还是比较合理，由于自来水厂和污水处理厂均在政府补贴之下，居民自

来水消费仍然存在福利性质。

1998年《城市供水价格管理办法》出台，这一时期35个大中型城市的平均水价从0.14元/立方米上涨到1.26元/立方米, 上涨超过八倍。但是，水价体系很少涉及污水处理费用和水资源费用的征收，供水系统折旧费用提高，管网渗透率居高不下，这都加大了供水的成本。作为水业投资主体的地方政府在财政上日益捉襟见肘，开始寻找各种资金渠道填补缺口。外国水务公司在这一时期以污水处理厂的技术和建设为突破口，开始进入中国的水业领域，不过由于国家相关政策的制约，这一阶段外国水务企业在中国扩张缓慢。

进入21世纪，随着中国城市化进程的加快和人口的增长，以及由于污水处理产业的落后而导致的水污染问题，对中国城市水务基础设施建设和资金需求提出了巨大的挑战。为了解决中国污水处理和再生水设施建设的市场融资问题，建设部大力推进城镇供水、污水处理和再生水价格机制的改革。多渠道引进资金，包括从国外私营水务公司和国际金融机构引资成了很多地方政府的救命稻草。求“快”心和甩包袱心是很多地方政府推行水务市场化改革的真实写照。

2002年以后，中国水业系统产业化、市场化改革加速，各级政府大大加快了供水企业体制改革、水价改革、投融资体制改革、管理体制改革等方面的工作。2002年，住房与城乡建设部发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。2003年十六届三中全会明确提出，中国公共事业（包括城市水业）对外开放，允许社会资本进入城市水业，同时要求垄断行业放开市场准入，引用竞争机制。由此，中国的水业市场化全面展开，过去几十年来以各级政府财政为主导的城市水业的公益性投资模式被以社会资本为主导的市场收益型投资模式取代。水不再是政府提供的福利，而是以营利的服务业形式出现。

以世界银行、亚洲开发银行为首的国际金融机构也是中国水务私有化的推动力量之一。这些国际金融机构极力强调水的商业价值，并利用贷款等金融杠杆在发展中国家的公共服务领域大力推广公私合作关系的运行模式（PPP ）。亚洲开发银行推动中国水务行业以“全成本价格”的原则运行，起草了《国家关于水价的指导意见》，并于1998年9月由国家发展改革委员会和建设部公布执行。它鼓励将私人投资者进入作为受财政问题困扰的公共事业部门的解决办法。在促进私营部门参与中国的供水项目方面，亚行发挥了先导作用。世界银行在其2009年最新发表的《城市水业公私合作关系——发展中国家经验的回顾》报告中再次肯定了PPP 模式不失为发展中国家城市水业中一种可维持的选择。

资本总在追逐新的投资领域，开放的公共事业领域为逐利的全球资本提供了千载难逢的好机会。水，从这个角度来讲则更加受到青睐，因为水是比能源更宝贵的战略产业，是不可替代的资源产品。对水务公司而言，中国的水危机意味着巨大商机，有资料称中国未来水务市场的规模在一万亿元以上。

根据建设部的一项调查显示，目前中国城市供水和污水处理行业的私有化模式主要有如下七种，即公共部门商业化、管理合同/委托运营（运营和维护合同）、租赁合同、格林菲尔德合同（例如BOT 、TOT 、BOOT 等）、特许经营合同、合资合作和整体出让模式。

二、城市水务市场化改革中的问题

中国政府向私营部门开放市政公用水业有两个内在推动力：一是建立市场激励机制的内在逻辑，改变原来水业在产业结构上的规模不足、管理落后、效率低下、技术水平不足等弊病，确保基础设施投资有足够的资金，并拓宽服务体系；二是推进城市水务治理的现代化进程，包括合理的水价制订、涉水工作和职责向地方政府一级的放权与政府的监督管理职能的加

强，同时兼顾城市低收入群体。但是，这两个目标远没有实现，甚至在某些方面还出现了倒退。至少截止目前的情况表明，市场化和私有化改革并没能保障居民最关心的问题得到解决：安全的水质和合理的水价。

比如水质方面。在居民调查和资料查阅的基础上，笔者发现，中国的水体污染状况并没有因为众多污水处理厂的兴建发生实质性改观，城市管网老化及漏损率居高不下等问题依然存在，老百姓对自来水水质的担忧逐步升级，城市居民饮用桶装水的比例不断升高。自诩“有更完美技术，以高效率提供更好的服务”的私营水务企业，并不是高质量水业服务的保证。在企业化、市场化运营的背景下，企业受经济利益驱动降低产品、服务质量的动机更大，甚至于因此造成恶性水污染事故的爆发。如2008年发生的青岛光威污水处理有限公司（由威立雅负责运营）向自来水管道排污事件；2007年上海化学工业区中法水务发展有限公司，因直接向环境排放污染物被列入上海市环保局2007年第一批市环保系统查处违法企业名单；2008年4月重庆中法唐家沱污水处理有限公司将污泥委托给不具备处置能力的单位外运倾倒，未采取无害化处置措施，被重庆市环保局处以罚款。2009内蒙古赤峰市发生的水污染事件更是触目惊心，当地私营供水企业九龙供水的水源井上没有建立相应的安全设施（尽管很简单），夏日一场大雨即淹没水源井；水源被污染后该公司只是向水井内注入漂白粉等以图蒙混过关；直到第三天事故无法掩盖后，该公司才向社会以及相关监管部门公布污染信息，致使数千人患病并造成了严重的社会恐慌。

水价方面。私人资本（不管是外资还是内资）大量收购原国营水务企业（或改制），最终不可避免地形成垄断，进而操控水价。城市供水业在大多数城市仍是独家经营，私有化并没有解决原有的垄断弊病，而是从公家垄断变为私营垄断。事实上，垄断行业的国有资产一旦过度私有化、资本化，则意味着政府无法再对其进行“服务监管”，旧体制下本来就不强的服务保障功能，很快就会趋于瓦解，必然会转成为自我服务、自我发展的利益团体，更容易导致由“私营垄断”代替“国家垄断”。由于公共领域的私有化多发生在基础设施部门，这甚至会危及到穷人的基本生存，引发更深层次的公共问题。如威立雅在2005年底收购昆明自来水公司49%的股权，获得该市特许经营水服务合同后，次年1月昆明市就上调水价，至2007年7月再次上调，到了2009年6月昆明市居民为每吨自来水综合价格又要多支付0.8元。昆明的居民生活用水价格从05年底的1.8元飚升到09年的4.24元，涨幅约135%，涨价幅度和涨价频率堪称惊人。

有些政府部门官员和部分学者认为，发达国家水费开支占城市人均可支配收入约在

3%-5%之间，而中国还不到2%，明显偏低，因此水价上涨对居民的生活影响不大，可以承受。这种论调完全忽视了当前中国医疗和教育等社会保障和基础服务制度极不健全以及房价偏高的现实，绝大多数城市居民要自己为医疗、教育、住房等支付巨额的费用。除此之外，再来一个水价上涨，影响肯定不会轻微。

而且，在国民经济体系的特殊调整和发展阶段，水价足以引发一个循环圈。正常水价将处于长期上升状态已成定势。2009年，全球金融危机的阴云依然笼罩在欧美国家的上空，基础消费品价格普遍下跌，而中国的城市水价却涨了。

另外，“水价上涨”还是一笔不折不扣的“糊涂帐”。对于各地上涨水价的幅度问题，具体价格调整是由地方政府来做的，国家发改委只做监管工作。由于中国水价监管制度缺失严重，调价变成各方利益博弈的战场，最后到底如何调整自来水价和污水处理费，成了拍脑袋决定的事情，成本监审形同虚设，所谓的“公允价格”或“合理价格”依然令人无从捉摸。2007年11月6日，国家发改委向社会公布《城市供水定价成本监审办法(试行) 》（征求意见稿），意在规范水价成本边界和定价机制，但原来预计2008年颁布的《办法》却一再推迟颁布。据闻，在征求意见和修订过程中，刚性的要求被不断折中。最新的说法是《办法》将于2009年年底正式施行。

水质上不去，水价节节高，为什么会这样？一大原因是，中国自上而下的水务私有化计划速度过快，从中央政府到各级地方政府缺乏应对跨国水务公司的经验。从上世纪90年代末地方政府与跨国水务公司签订的固定回报项目，到近两年来洋水务们的溢价收购国营水务企业，原本低回报、以长期稳定见长的水务项目，不是变成了外国投资者的暴利源泉、地方政府的巨亏窟窿，就是为未来的水价调整、行业垄断、变相固定回报、向政府转移风险等埋下了伏笔。

另一大原因是，中国水务的市场化在一定程度上是“催生”的，一方面这容易滋生国有资产流失、钱权交易、原国营水务企业职工下岗不能妥善解决等问题；另一方面，居民普遍不了解水务市场化改革的来龙去脉和相关的政策变化。在关系百姓民生和切身利益的市政公用事业改革过程中，当地政府把它当作是一场自上而下“悄悄进行的甩包袱的改革”，参与其中的企业则更乐得安静地独自享受一顿“水务大餐”。这些使得城市居民维护自己权益从源头上就技输一筹，只能等到问题出现时再被动维护。

三、居民对城市水务市场化的看法

2008年，笔者参与了民间环保团体“新疆自然保育”对北京、哈尔滨、成都、兰州和乌鲁木齐这五座城市的500户普通居民进行的问卷调查（调查成果为《我们失水了吗——中国城市水务私有化的研究与反思》）。选择这五座城市的原因在于，它们分别位于中国的西北边陲、西部内陆、中部、东北部和首都，在地理分布上有比较强的广泛性，而且均面临着不同程度的水资源紧张和水环境恶化问题。五座城市的经济发展状况有较大的差异, 对调查数据进行统计分析时会产生比较大的区域经济代表性。五座城市处在水务市场化改革的不同发展阶段，程度也有区别，从中可以对比水务市场化带来的影响。此调查主要从以下诸方面的问题切入：结合各城市经济发展状况、居民家庭可支配收入等情况，了解城市居民对水价的承受范围和对水价上涨的态度；城市居民对中国水务市场化改革以及其他发展中国家人民反对水务私有化进程的了解程度；城市水务市场化改革的后果与影响，包括城市居民对水务市场化改革后水价变化的态度、水务工作（例如水质、供水服务）的满意程度等；城市居民希望在哪些方面参与城市水务工作。

通过对五座城市居民问卷调查结果的分析和比较，笔者得出如下结论：

越是经济发达地区的城市居民，在水费地区间的差异不明显的情况下，水费占其可支配收入的花费就越少。水费开支是直接影响老百姓对此问题关注程度高低的因素。当每月的水费在家庭开支中无足轻重，或者是当其可以获得能够承受的、更加安全可靠的饮用水来源（例如桶装水、瓶装水）的时候，居民就不一定会那么关注公营水务产权、管理权和经营权的变化了。

城市水务市场化改革的确带来了城市居民用水价格的轮番上涨，而且城市居民也不得不被动接受这个现实。但是，他们并不相信城市水价的上涨就能从根本上解决目前困扰很多城市的资源型缺水和水质型缺水问题。

城市居民能够接受的水价上涨空间有限，70%的居民表示可以接受的用水价格上调比例低于10%，这和中国政府水务主管部门提出的“长期看水价的上涨空间超过200%”的预期有非常大的差距。此外，水价上涨对低收入和欠发达地区的城市居民生活影响较大，特别是该区域内的低收入家庭。

城市水务市场化改革并没有必然导致城市水质、供水服务和供水设施改善。相反，饮用桶装水、瓶装水和采取其他家庭饮水过滤设施的居民呈上升趋势。这说明市民对市政供水的质

量仍然不满意。国营自来水公司和市民监督的国营自来水公司是绝大多数市民心目中最理想的市政供水企业的模式。

城市居民对政府和水务企业水务工作的知情权、参与权和监督权有着非常强烈的诉求，而且越是经济不发达地区居民对知情和参与的要求就越强烈。这反映了水价上涨给这些地区人民的日常生活带来的影响更直接和更明显，处于相对弱势地区的居民群体更担心自己的权益受到侵害。

四、新的模式：以人为本的公共水务

综上所述，水资源属于公共资源，供水、排水及污水处理具有公共物品的属性，应以为人民生活提供基本生活要素、维护环境良性循环、保证国家发展服务为宗旨，这就决定了不能完全依靠市场经济规律来进行管理与运作，需要政府发挥管制作用，优化配置资源并约束其滥用职权，防止一味追求利润最大化。

上世纪80年代以来，水务私有化随着全球化进程成为一种世界现象，被一百多个国家的政府作为一种公认合理的、甚至是核心的策略采用。由于水行业的垄断特性，发展中国家和经济转型期国家的水务私有化还没有成功的例子。物极必反，对此，近年来全球范围内对公民水权的维护越来越受到重视，即每个人和每个家庭都应拥有充足的、安全的、可以接受的、容易获取的而且支付得起的饮用水。水务私有化引起的一系列严重问题不仅激发了发展中国家居民的不满情绪，甚至在发达国家（美国、荷兰、日本等）也是如此。因此，由上世纪90年代末至今，全球范围内的反对水务私有化声浪愈演愈烈。今天，全球金融危机表明，市场化和私有化并非是灵丹妙药，尤其是在事关广大人民基本生存的水务领域，更不应该盲目迷信私有化和市场化。

对于已经完成私有化改革的水务领域，中国政府必须有决心在私有化遭受重大失败的时候撤消私有化。今年在煤矿领域，“国进民退”进程的启动万众瞩目。事实证明，在中国当前的政治社会文化条件下，以追逐利润为惟一目标的私人煤矿企业，根本无法在赚钱的同时兼顾避免对资源环境的严重破坏和恶性安全事故的频发。另外，饱受诟病的医疗改革，中国政府现在也对其“市场化”的取向进行了调整。水务领域有必要对此借鉴。泰晤士上海大场水厂和长春汇津北郊污水处理厂被当地政府赎回就是两个典型的案例。私有化的可逆往往涉及高额的交易成本，而大多数发展中国家原本就是在外债高筑、内部经济又不景气的环境下进行改革，单凭自己的能力难以应对这一困境。但即使如此，世界银行2009年发表的《城市水业公私合作关系——发展中国家经验的回顾》报告依然指出，在被调查的过去20年间实施水务私有化的65个发展中国家中，有24个依然取消私营水务收归国营。

水务公有固然会避免私人企业因追逐利润而威胁公众水权的现象，但是会不会重新陷入陈旧僵化的计划经济体制的困境中呢？其实，这里并非是一个非此即彼的两难选择。解决办法是倡导新的公共服务精神，积极推进制度创新，鼓励公民/使用者、公民社会组织和其他利益相关者参与城市公共水务管理。

首先，政府应当在立法层面上制订相关的政策法规，保障公民对水务工作的参与和监督权利。其次，应当鼓励对居民开展持续的用水教育，让每一个市民清楚了解有关水务的责任、权利和义务，同时可以通过社区组织和一线水务工作人员增强与居民的沟通，了解居民的分布并收集意见，鼓励社区对水务管理的参与。此外，政府与公民应当共同推动制度创新，也就是建立公营—公众伙伴关系。例如，在玻利维亚的科恰班巴市，国营的供水及排污服务公司董事会的组成成员中，有三位是由来自城南、城中和城北部地区的居民选举出来的，这保

障了该国营水务公司的民主式管理。同样，在巴西两个超过百万人口的城市——阿雷格里港和累西腓以及越来越多的其他城市，公民社会组织的介入结合了创新民主政治的改革，例如参与式预算，这经常被描述为“社会控制”。人们直接参与决定预算案和供水设施的优先权，公民对拥有权意识的日益提高也促进了付费的意愿。在中国，可以在一些城市开展类似试点，建立由社区代表、专业人士、水务企业和相关官员组成的公共供水理事会，共同确定需求和资金分配，并制订共同工作计划。通过发挥公众的民主监控作用——而不是私有化——来监督公共设施的使用、供水的服务和质量，就会补救国有部门的官僚主义弊端。

在水价方面，建立合理水价的形成机制，实行阶梯水价，甚至对低收入家庭实行补贴。阶梯水价一方面保障了公民的基本水权，另一方面又约束了用水浪费现象。城市水业属于资本沉淀性强、投资回报率低的自然垄断行业。当地政府应该在经济增长和公众利益上做出平衡和选择。必须强调的是，作为国有资产管理部门在对待城市水业这部分资产的收益时，不能有高的收益要求，甚至不应要求利益回报。政府应该主导阶梯水价的政策，同时由于“一户一表”是实施的前提，所以可以分步实施，在暂不具备条件实施阶梯水价的城市，应该对低收入家庭给予补贴。而各种补贴的具体方案、实施过程中的监督和后续的评估都应该有公众参与，特别是以低收入家庭为代表的利益相关者的参与。另外，中国政府现在财政充盈，又有庞大的外汇储备，公共水务管理理应不会成为其无法承受的负担。

提高政务透明度和公众知情权是一个以人为本的成功的公用事业的基本特点。透明度是公共供水服务的主要优点，远胜于私有水务公司，因为私人公司可以以商业机密为由拒绝向公众提供资讯。2008年5月1日正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，县级以上各级人民政府及其部门应当在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容。重点公开的政府信息包括政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；重大建设项目的批准和实施情况等。国家在法律层面上为公民的知情权提供了保障，但在具体的落实机制上还十分欠缺，各级地方政府的“官本位”思想严重制约了城市公营供水机构主动向公众公开账目、收支状况、审计资料、管理程序等。此外，既然水务市场化改革涉及到所有居民的利益，供水以及污水处理企业应将其工作透明化，把饮用水的水质情况和污染物排放信息在网上公布，将运行情况置于公众的监督之下。这样的透明度可以鼓励更多普通百姓、社区、公民社会组织和利益相关者的参与。

另外，中国城市水务有数大部门参与管理：建设部、环境保护部以及水利部、发改委。2008年夏建设部和水利部将各自的城市涉水事务管理的具体职责交给各城市政府，由政府决定市政公用事业、供水、节水、排水、污水处理等方面的管理体制。如此“多龙治水”之态，亟需改正。

就在写作此文期间，笔者得知，在全国一片“涨”声中，齐齐哈尔水价自2009年11月起开始下调，改制后的供水企业出现的亏空费用将由齐齐哈尔市政府负担。希望这是一个好的开端。