世贸组织农业协议与中国农业政策调整

作者：张汉林

国际商务 1997年06期

　　乌拉圭回合《农业协议》作为世贸组织的重要协议之一，对世界各国农业政策均产生重大影响，中国在加入世贸组织的谈判中及加入后均面临农业政策的必要调整。本文拟对《农业协议》的主要权利与义务作深入分析，并探讨中国农业政策调整的原则措施。

　　一、《农业协议》贸易自由化义务与例外

　　乌拉圭回合《农业协议》以推动农产品贸易自由化为宗旨，并采取了相应的制度保障以便推动贸易自由化，主要表现为：

　　（一）降低贸易限制扩大市场准入

　　1.降低农产品进口关税

　　农产品进口关税税率以1986～1988年3年间的平均值作为计算基期，发达国家在协议实施起6年内（1995～2000年）将进口关税税率平均降低36%，单项产品削减幅度至少为15%；发展中国家在协议实施起10年内（1995～2004年）则应将进口关税税率平均削减24%，单项产品的削减幅度与发达国家相同。最不发达国家可以不削减关税税率。

　　2.取消非关税壁垒，将其转化为关税并削减

　　《农业协议》规定各成员必须立即全部取消各种非关税壁垒措施。将这些非关税壁垒措施通过一定的公式转化为“等量关税”，并加上受非关税壁垒限制的产品现行的正常关税构成混和关税（combined ）。这一混和关税发达国家在协议执行期内（1995～2000年）平均削减36%，发展中国家平均削减24%。对每一单项产品，发达国家的混和关税削减幅度至少为15%，发展中国家至少为10%。

　　如果某一成员不将其实施的非关税措施转化为关税，则其必须保证每年以低的关税水平进口一定最低量的外国产品。

　　非关税措施的关税化有三个例外：（1）为了维护国际收支的平衡而采取的措施；（2）根据1994年关贸总协定普遍义务或世贸组织其他协议而采取的、尤其是与农业无关的非关税措施不受关税化的约束；（3）某一成员可以自愿选择继续暂时维持非关税措施而允许向其他成员提供一个最低的市场准入机会。

　　3.关税配额水平的约束及其非歧视性实施

　　《农业协议》规定“关税配额”数量内的进口征收较低关税，而不征收较高的普遍最惠国税率，在此“关税配额”下的关税率为0～23%。

　　（二）规定最低市场准入机会

　　鉴于一些国家或地区在非关税措施关税化方面可操作性存在困难，《农业协议》规定一些进口国也可规定最低准入机会，实施最低市场准入机会的条件是：

　　1.以1986～1988年为基期计算，某产品的进口量低于其国内消费量的3%；

　　2.从1986年开始对此产品的出口不实行出口补贴；

　　3.如果此产品为初级农产品，对此农产品实施了有效的生产限制措施。

　　以1986～1988年为基期计算，最低市场水平1995年不低于基期内进口国国内消费量的4%，并在协议实施期内在基期国内消费水平基础上，每年增加0.8%。

　　（三）特殊保障措施

　　根据《农业协议》第5条规定，世贸组织成员也可以选择特殊保障措施维护自身贸易利益。但是，这两种保障措施只能选择其中之一，而不能两种措施都引用。

　　1.引用特殊保障措施的条件

　　（1）对相关将使用的非关税措施关税化。

　　（2）农产品在减让表中已标明属于“特殊产品”。

　　2.引用特殊保障措施的情况

　　根据《农业协议》第5条规定，特殊保障措施只有在下列两种情况之一可引用：第一，进口产品的价格低于以该成员国（地区）货币表示的、以1986～1988年为基期计算的CIF价格的平均值，该平均值称为“启动价格”（trijjer price）；第二，在任何一年进入作出减让的成员关税的该产品进口数量超过“启动水平”（trijjer level）。该“启动水平”即实际数量启动水平，它是可以采取特殊保障措施的进口数量水平的临界点，只要超过该水平即可采取特殊保障措施。

　　3.可使用的特殊保障措施

　　世贸组织成员可以在符合上述条件的情况下征收进口“附加税”（dditional duty）：

　　（1）在进口商品数量超过“启动水平”时，征收的进口附加税不能超过在关税减让表中列明的普通关税（包括关税化后的关税的1/3，课征期限到当年底。

　　（2）在进口商品价格低于“启动价格”时，征收的进口附加税有上限限制。进口附加税的上限为：第一，当启动价格与进口价格之差低于或等于启动价格的10%时，不征收进口附加税；第二，当两者之差大于10%，但小于40%时，对超出10%部分征收该差额30%的进口附加税；第三，当两者之差大于40%，但小于60%时，进口附加税为超过40%部分差额的50%与上述第二项下的附加税之和；第四，当两者之差大于60%，但小于75%时，进口附加税为超过60%部分差额的70%与上述第三项下附加税之和；第五，两者之差大于75%，则进口附加税为超过75%部分的90%与上述第四项下的附加税之和。

　　特殊保障措施的有效期为6年，能否延期需经谈判确定。

　　（四）削减国内支持、促进公平竞争

　　发达国家承诺在协议的执行期内（1995～2000年）将国内支持措施削减20%；发展中国家在协议执行期内（1995～2004年）将国内支持措施削减13.3%。

　　国内支持措施，即“综合支持措施”的计算应以对接受市场价格支持、未豁免的直接支付或其他任何未在削减承诺中予以豁免的补贴的每种基础农产品的特定产品为基础；对非特定产品的国内支持措施的计算应将每个非特定产品的综合支持措施加在一起。

　　具体说，在计算综合支持措施时必须考虑以下主要因素：

　　1.市场价格支持

　　市场价格支持是一“固定的外部参考价格”（fixed cxternal reference price）与实施的指定价格（the applied administered price）之差乘以获得价格支持的产品数量。“固定的外部参考价格”是以1986～1988年为基期计算的平均价格，对农产品进口国家定为CIF价格，对出口国定为FOB价格，必要时可依质量差异对“固定的外部参考价格”作出调整。

　　2.政府对农业的直接支付

　　直接支付取决于固定的外部参考价格与实施的指定价格之间的差额，可以用该差额与数量的乘积计算，也可用实际预算支出计算。

　　3.其他影响国内支持的措施

　　当某产品得到政府补贴或其他支持时，综合支持措施的计算应按预算支出计算。如果预算支出不能完全供应补贴时，可按受补贴产品的价格与具有代表性的市场价格之差，乘以补贴产品数量计划。在计算国内支持措施时，预算支出以及免税必须考虑，国家级的以及地方政府的支出亦需考虑，但对农业生产者的特殊税或费必须排除。

　　（五）削减政府补贴，强化市场机制

　　协议规定以1986～1990年为基期，发达国家在协议实施起的6年内对受补贴的产品出口量与补贴预算开支分别削减21%与36%；发展中国家则应在协议实施起的10年内对受补贴的产品出口量与补贴预算开支分别削减14%与24%；而最不发达国家可对补贴不作削减。

　　应削减的出口补贴包括下列补贴：1.对农产品出口的直接支付。2.根据出口实绩向企业、产业、农产品生产商、此类生产商的合伙组织或其他联合体、营销部门所提供的直接补贴。3.以低于可比的国内价格的价格在国内销售农产品以供出口。4.对通过政府行动得到资助的农产品出口的支付。5.为降低农产品的营销成本提供的补贴。6.政府规定或强制对出口商品运输给予费率优惠或特殊照顾。

　　二、中国农业政策调整的基本原则与主要措施建议

　　（一）中国农业政策调整的基本原则

　　现代化的农业是中国经济现代化的基础，笔者曾把中国的农业与服务业比喻为中国经济腾飞的两个翅膀。没有现代化的农业和服务业，中国经济不可能实现腾飞。即使能够维持短暂的高增长与繁荣，也是极其脆弱的。因此，中国经济要想实现现代化，必须首先实现中国农业的现代化。农业的现代化对中国经济具有特殊的意义，它是解决中国经济贸易发展中的其他问题的重要前提条件。为此，在指导思想上，必须真正地把农业放在重要的战略地位。在设计农业政策时，应充分认识到建立社会主义市场经济体制和中国加入世贸组织，全球农业政策改革与贸易自由化的必然趋势，充分借鉴国际经验与教训，为农业现代化创造一个良好的内外环境。具体应该坚持以下基本原则：

　　1.坚持走可持续发展之路，实现三次产业协调发展

　　在工业化的初期，如果说牺牲农业促进工业化是有必要的话，那么在工业化已进入新阶段后，经济发展再也不能以牺牲农业为代价寻求发展了。经济发展史表明，农业在国民经济中的份额随着工业化的深入而随之持续下降，无论是发达国家，还是发展中国家都会经历这一必然历程。在这种情况下，在中国极有可能出现工业化推动的经济高速增长，也极易出现牺牲农业而换取一时发展的倾向。80年代后期以来这一倾向已在许多地区表现得较为突出。所以，从全国生产要素合理配置的角度出发，土地、劳动力和自然资源要素条件较好的地区必须要坚持把农业放在首位，努力实现农业与制造业、服务业的协调和可持续发展。

　　2.大力增加农民收入，调整国民收入分配和再分配政策

　　工业化需要有持续增长的消费市场需求作为支撑。增加农民收入可极大地提高农民对工业品和服务的消费需求和购买力，促进制造业和服务业的发展。尤其是农民收入的提高从客观上保证了农民对农业的投资能力，可有效地解决农业投入不足制约农业生产的难题。

　　3.强化农产品国际竞争意识

　　调整农业发展战略，走高产、优质、高效的农业发展之路。目前，农产品贸易自由化导致农产品国际市场的竞争日趋激烈，而中国农产品供给的品种、品质结构相对较为单一，面对农产品较强的需求约束和生产中的资源约束，中国农业更应该积极参与国际市场竞争，积极利用国内外两个市场、两种资源、两种资金实现农业生产结构的优化，使农业生产由现有农产品全面均衡增长逐步向有重点、有优势、有竞争力的产品非均衡地增长转变，提高农产品的生产效益。

　　4.加大力度改革农业管理体制，尽快建立积极有效的农业支持与服务体系

　　目前，中国农业宏观管理体制不能适应市场经济的要求。现行管理体制仍存在着重生产、轻流通、重管理、轻服务；注重农产品总量增长和轻农民收入增长；重农产品数量增长而轻质量与效益。必须尽快规范和优化政府行为，建立以农业相关法规为主的客观调控体系和农业支持与服务体系。

　　5.遵循国际规范，从价格政策支持向非价格政策支持转变

　　按《农业协议》的规定，国内支持措施不能具有向生产商提供价格支持的作用。所以，目前对一些农产品采取的价格政策支持应尽快向非价格政策支持转变。尤其应分阶段取消不符合《农业协议》关于国内支持措施的农业政策措施。

　　（二）加快农业发展的政策措施

　　1.在农业生产方面，应多方面、多形式筹资来加大对农业的投入

　　《农业协议》规定，发展中国家对农业的普遍投资补贴和对低收入或资源匮乏的生产商提供的农业投入补贴是允许的、合法的。因此，我们应加大对农业的投资，具体应做到：

　　第一，严格按照《农业法》，保证对农业的投入增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度。

　　第二，增加对农业基础设施建设的投资，尤其是对农村电网、道路、交通运输、港口设施、供求设施、堤坎和排水设施、与环境保护相关的基础设施的建设投资。

　　第三，建立和完善有效的农业金融、保险体系，要进一步发挥政策性金融机构的作用，加大信贷资金对农业投入的力度。尽快建立政策性的农业保险机构，降低自然灾害和技术风险对农业生产的消极影响。如1994年我国农作物受灾面积8.67亿亩，成灾面积达4.46亿亩，影响产量500～600亿斤，并同时损毁了约185万亩的耕地，影响产量16亿斤。

　　第四，加大对农业科技开发研究的投资补贴。《农业协议》允许各成员对农业研究及与环境保护有关的研究实行政府投资支持。研究和开发具有较高科技含量的农产品是增强农产品国际竞争力的有效途径。

　　第五，扩大农业利用外资的范围和数量，使农业更多地利用国际组织或政府提供的多边或双边优惠、援助贷款。

　　2.尽快建立顺畅的农产品流通体系

　　农产品流通体系不顺畅是阻碍农产品生产和消费扩大的重要因素，建立完备而且规范的农产品市场体系，建立农工商和贸工农一体化的组织，有利于加快建设顺畅的流通体系。

　　3.按市场经济原则积极培育和发展农业生产要素市场

　　中国农村的土地、劳动力、科技、信息、资金等生产要素市场的发育极不成熟，国家应积极采取措施培育和发展农村的生产要素市场，并通过法律保护土地、水等农业自然资源要素，改善农业生态环境。

　　4.建立支持农业发展的社会化服务体系

　　按《农业协议》规定，要转变政府在农业中的职能，建立支持农业发展的社会化服务体系。如病虫害控制、培训服务、推广和咨询服务、检验服务、营销和促销服务等，要强化农业信息服务，向农民提供准确、及时的农产品生产形势、市场供求与价格变化等信息，提高农民素质，引导农民调整生产结构。

　　5.加大对农业生产中科技的创新与运用的力度，积极实现“科技兴农”

　　国家应充分认识到农业生产中科技的重要战略意义，要通过专项基金及政府补贴的方式，建立农业现代化的科技服务体系。为此，应做到：第一，积极发展农业教育，提高农业生产者适应国内外市场竞争的能力；第二，建立比较发达的农业科研和科技推广体系，使农业新技术、新品种能迅速应用于农业生产；第三，积极抓好农业科技服务网络的建设。

　　6.按世贸组织有关协议规定促进落后地区农业发展

　　《农业协议》、《补贴与反补贴协议》都规定了政府可以对落后地区农业的发展、研究与开发农产品、与农业开发有关的环境保护使用补贴。为此，我们应利用此规定促进我国中西部地区的农业发展和农业科研水平的提高。

　　7.按《农业协议》改革我国农业贸易政策

　　第一，改革农产品进出口体制，建立既垄断又竞争的贸易体制。为了扩大中国的农产品出口，应该适当扩大出口渠道。在对个别重要粮食产品进行严格控制的情况下，适度下放出口经营权。考虑到粮食生产在国民经济中的重要地位，不能像一般商品那样完全放开经营。

　　第二，努力提高农产品质量，提高农产品非价格竞争力。各农业大国在《农业协议》中纷纷承诺削减补贴，决定出口竞争能力的因素将越来越取决于农产品的品质及消费国的偏好。中国只有根据消费国的具体情况，提高相应的品质且保持品质的稳定性和其他非价格竞争力，才能扩大出口。

　　第三，目前应立即着手培养自己的市场问题专家群。在全国抽调适当人选，进行专门的市场知识培训，造就一大批国内外市场的贸易专家。通过市场调研，选择合理的销售渠道，建立相对稳定的网络，积极推动中国农产品的外销出口。

　　第四，以国内需求为依据，长期适度地进口小麦等粮食产品以弥补国内供应缺口。从需求方面看，中国人口占世界的近1/4，每年的绝对增长量也很大，粮食需求日益旺盛。因此，中国粮食供给将不会充裕，还需要进口部分粮食。此外，适度的粮食进口可以换品种，缓解国内南北交通运输压力。

　　第五，调整小麦等产品的进口国别，中国粮食进口的国别一直较为集中，在小麦进口中，来自美国、加拿大的小麦占绝大份额。澳大利亚、阿根廷等国，本来对小麦出口的补贴就较少，在《农业协议》实施后价格上涨变化不大，它们应该成为中国小麦进口的来源地。所以，中国小麦的进口国别应从美国等逐步转向澳大利亚、阿根廷等农产品出口国。

　　第六，加强进口的植物卫生检验。农产品的卫生与否关系到广大人民群众的身体健康。保证粮食进口的质量，杜绝带有病虫害粮食的输入至关重要。因此，我们要按照《农业协议》中的有关精神，按照中国国情与国际标准确定适当的卫生检疫标准，而且还要更新检疫设备，改进检疫方法，借鉴国外检疫经验，提高检疫水平。

　　第七，必要时使用“特别保障措施”保护国内农业。

作者介绍：张汉林 对外经济贸易大学