住宅建设用地"自动续期"的解释论

第32卷第1期

()2017

内江师范学院学报

JOURNALOFNEIJIANGNORMALUNIVERSITY

No.1Vol.32

()2017

住宅建设用地“自动续期”的解释论

余 贵 林

*

()内江师范学院马克思主义学院, 四川 内江 641199

《物权法》第1自动续期”存在有偿续期和无偿续期之争。法律解释的 摘 要:49条第1款存在所规定的“结果表明,至少立法机关没有明确表态无偿续期,是否有偿需由立法加以解决。从国土资源部门的具体做法看,倾向于有偿续期。

关键词:物权法;住宅用地;自动续期;法律解释://DOI10.13603.cnki.51-1621z.2017.01.019j中图分类号:D923.2

文献标志码:A

()文章编号:1671-1785201701-0081-05

“物权法》第1住宅建设用地 《49条第1款规定:

”使用权期间届满的,自动续期。由于住宅建设用地使用权本身属于经营性建设用地使用权,依照《城市《房地产管理法》物权法》的规定必须采取竞争方式进行出让。因此,住宅用地期间届满是有偿续期,还是无偿续期,在学术界存在无偿自动续期和有偿自动续期的分别。

无偿自动续期说立足于民生保障,认为“自动续期”含义就是无条件的续期,不需要补交费用,也不需要再次办理不动产登记手续,自动地继续合法使用土地。有偿续期的做法不符合社会主义国家土地

1]

。住宅建设用所有权建立的法理基础和伦理基础[

度又回到了计划经济时期“无限期无偿”使用土地的状况。这可能导致人们土地商品意识的灭失,进而失去拥有土地资产的价值,无疑与改革的方向背道而驰。从我国房地产管理的实际操作来看,商品住宅的建设用地都实行出让制度。另外,无限期的使用乃至永久占用的话,这意味着剥夺了其他人依法

]5

。享有该土地的权利,有违社会公平的原则[

法律适用的前提是法律解释。以上观点是否能一、文义解释

一般认为,立足于文义,从语言学乃至人们用语

够经受法律解释的检验呢?

习惯对文字的含义进行解释。法律解释始于文义解释,也终于文义解释,否则,可能导致法律安定性权

6]204

。这是解读住宅建设用地“威性的丧失[自动续

地使用权自动续期制度旨在赋予住宅建设用地使用权人一种长久、无偿使用国有土地的福利,以满足住

]2

。还有学者房人权的基本要求,使国民安居乐业[]34]

,,基于法律解释的方法[以及以房养老的配套[得

期”需要把握的尺度。

出了相同的结论。依法续期,并且是无需申请办理登记手续就可以续期。由于住宅用地使用权,通常都是以竞价方式取

“,自动续期”本身文义很清楚,不应存在疑义:

有偿自动续期论。该说的论据较为多样。比如,一种姑且称为“改革论”的观点认为,从我国土地制度改革的实践来看,实物福利分配逐步向货币工资分配转变的住房制度改革共同奠定了我国房地产市场起步和发展的基石。如果实行不再缴纳土地出让金无限期使用的自动续期,则意味着土地使用制

得的,是典型的有偿取得,人们给“自动续期”附加了另一个疑问:续期之后,是否还需要交纳土地出让金。《物权法》第1自动续49条第1款没有规定。“释方法予以确定。

期”是否需要交纳土地出让金的内容,还需要其他解

收稿日期:2016-06-29

,余贵林(男,四川峨眉人,硕士,内江师范学院马克思主义学院副教授,研究方向:法制史与民法学。 作者简介:1965—)

·82·

二、体系解释

321此,住宅建设用地使用权通过和划拨建设用地使用权的对比解释,难言无偿续期。

建设用地使用权,还可以区分为城市建设用地使用权和乡村建设用地使用权,后者又区分为乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡(镇)村建设用地使用权。可以用于城市住宅建设用地使用权比较的是村民用于住宅建设的宅基地使用权。宅基地使用权,虽然是无偿无期,但是属于农民集体成员的专属权利,具有福利性质,法律由法律规范有序组成,以实现立法目的。各法律规范可以相互进行解释,脱离体系的解释可能造成体系混乱。法的体系有外部体系和内部体系的区分。体系解释首先是基于法律的外部体系进行解释,即以条文的编制体例,前后条文的关联位置,

]7223

。外部体系解释,解释法律的规范意义[不能脱

离内部体系的解释。因为各种解释方法都有其局限“性,只有追溯到法律的目的,以及(由准则性的价值决定及原则所构成之)法律基本的‘内在体系’,才能

真正理解法律的意义脉络”[6]207

文放在目的解释进行讨论,此处仅讨论外部体系的。内部体系解释,本

解释。

款)

《物权法》第1区分住宅用地地49条共有两款,

(第与非住宅用(第2款)进行规定。第关于住宅用地“自动续期”的规定。第2款规定1款是:“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期,依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属,有约定的,按照约定;没有约定或者约定不明确的,依照法律、行政法规的规定办理”。第一句,“依照法律规定办理”。这是一个搭桥条款,《物权法》通过该搭桥条款将法律适用引向了《城市房地产管理法》第限届满2条第,1款:

“土地使用权出让合同约定的使用年土地使用者需要继续使用土地的,应当至迟于届满前一年申请续期,除根据社会公共利益需要收回该幅土地的,应当予以批准。经批准准予续期的,应当重新签订土地使用权出让合同,依照规定支付土地使用权出让金。”对照第49条第2款的文义解释,《物权法》第1无需重新签订土地并依据合同的约定缴纳土地出让金1款应当解释:出让合同,。

对住宅用地使用权续期的体系解释不应仅仅局限于《物权法》第41条的规定进行解释149条之内,

还必须结合该法第:

“建设用地使用权人应当依照法律规定以及合同约定支付出让金等费用。”比如,划拨土地转出让土地,必须经过人民政府批准、办理土地出让手续、依法缴纳土地出让金。因此,住宅用地使用权“自动续期”存在“法律规定”需要交费的可能。

城市建设用地使用权,因权利设立的目的和方式的不同,区分为通过竞价方式取得的建设用地使用权(住宅用地属于典型的经营性建设用地)和以划拨方式取得的建设用地使用权。前者以“经营”为目的,有偿,有期;后者以公益为目的,无偿、无期。因权利本身不能独立处分,但可以遵循“地随房走”的原则在集体成员之间进行转让。住宅建设用地的经营性用途,以及其派生于国有土地所有权的特点,使得住宅建设用地使用权和宅基地使用权不具有可比性,不能就此得出住宅用地使用权“自动续期”无需交费的结论。

即便在民法体系内,也难以找到使用他人之物在权利期限届满后可以无偿使用的例子。比如,《合同法》第236条规定:“租赁期间届满,承租人继续使用租赁物,出租人没有提出异议的,原租赁合同继续有效,但租赁期限为不定期。”这虽然是基于债权使用他人之物的例证,但印证了一句老话:“天下没有免费的午餐”

。三、目的解释与历史解释

目的解释,即以法律及其法律规范的目的进行解释。一部法律有其立法目的,法律规范、法律概念也都有其目的,使用目的解释,可以准确地了解法律规范、法律概念的内涵和外延。目的解释有主观说与客观说的区分,通常采客观说。《物权法》颁布实施距今不足十年,很难说其立法时的情况与现今发生了显著变化,有必要脱离立法者当时的立法目的而根据文本本身所含有的目的进行解释,因此,立法时的立法目的对于解释住宅用地使用权“自动续期”仍具参考价值。遗憾的是,我国立法机关没有发布过立法理由书,法律条文的立法目的难以窥见。我们只能通过历史文献,来解读《物权法》第款的立法目的。历史解释正好担当此项功能149条第

。所

谓历史解释,或沿革解释、法意解释,指通过对立法过程的各种立法文件对法律规范等进行解释。着物所有权由国家无偿取得的相关规定1.

用地期限届满未申请续期的地上建筑物、附。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(1990年国务院以下简称《暂行条例》)第40条规定:土地使用权期满55号令,“,土地使用权及其地1121

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上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证,并依照规定办理注”销登记。原国家土地管理局《关于对《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》有关第4城市房地产管理法》第0条的规定,1994年的《([问题的批复》再次重申《暂行条例》1990]036号)21条第2款将上述规定法律化。

上述法律规定,不仅违反财产所有权为无期物权的法理,而且蛮横无理,严重侵害公民财产权。即便是在《物权法》颁布实施之后的2全国011年3月,(第1民法2004年10月15日送审稿)57条规定和《

草案》第163条的规定基本相同。2004年10月15《日,物权法草案》三审稿提交审议。草案第156条“规定:建设用地使用权的期限届满,建设用地使用权人需要继续使用土地的,应当在期限届满前一年申请续期,除因社会公共利益需要收回该土地的,出让人应当同意。建设用地使用权续期后,建设用地使用权人应当按照约定支付出让金;没有约定或者“设用地使用权的期限届满,建设用地使用权人不申”约定不明确的,按照国家规定确定。第157条规定:

人大代表杭州娃哈哈集团有限公司董事长兼总经理宗庆后在面对媒体记者时依然公开质疑:“我们现在很多人一生只有一套房子,而且很大程度上是依靠贷款,有的还贷要到退休,如果只有70年,等于我们还完贷房子就不是自己的了,难不成从头再来,让下

一代继续还贷?那不是世世代代做房奴?”[8

]如后所

述,这根本就是“自动续期”的过度误解。

2有偿续期。分为三个阶段第一阶段.

:,不区分土地的具体用途,统一申请有偿续期。共和国民法200(2年全国人大法工委公布的《中华人民草案)》(以下简称《民法草案》),遵循民

法的基本原理,对相关问题作出了规定。比如,“建设用地使用权的期限届满,建设用地使用权消灭”“要继续使用该土地的建设用地使用权的期限届满,应当在期限届满前一年申请,建设用地使用权人需续期,除因社会公共利益需要收回该土地的,出让人应当同意”。特别值得重视的是,《民法草案》第条规定:“建设用地使用权的期限届满,建设用地使163用权人不申请续期,或者出让人因公共利益需要收回该土地的,对该土地上的建筑物、构筑物、基础设施以及其他附着物,除法律另有规定或者合同另有约定的以外,土地的所有人可以以合理价格购买;建筑物、构筑物、基础设施以及其他附着物的所有权人也可以取回。”该条规定表明,官方已经放弃了《暂行条例》和《城市房地产管理法》有关建设用地使用权期限届满未续期土地上建筑物、附着物所有权由国家无偿取得的做法,并且没有明确规定有偿续期,在社会上没有引起太大争议。

第二阶段,鼓励有偿续期。全国人大二次会议通过宪法修正案200,4年增加了3月,十届“公民的合法的私有财产不受侵犯”这一突破性规定,使私有财产权上升为宪法权利。“私产入宪”被认为是物权法制定过程中重要事件。《物权法草案》二审稿

请续期的,该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施归属于出让人。因社会公共利益需要收回该土地的,出让人应当以合理价格购买建筑物、构筑物及其附属设施。但是,法律另有规定或者合同另有约定的除外。”这一规定与前二稿有所不同,增加规定了建设用地使用权人申请续期时“出让人应当同意”的义务,以及有偿续期的规定。日下午在人民大会堂举行2004年10月27日,十届全国人大常委会第十一次法制讲座,听取王胜明27《我国的物权法律制

度》。王胜明认为,“从最大限度地利用现有资源出发,从有利于稳定经济秩序,发展经济出发,应当鼓励续期,但法律还得为确有必要收回到期土地留个

口子。”[9]105

王胜明的讲话能够很好地诠释《物权法

草案》三审稿所发生的变化。

第三阶段,区分土地的具体用途,有偿续期。2全国人大办公厅全文公布法草案005年》7月即修订后的三审稿10日,

《物权()。在用地续期问题上,公开的《物权法草案》与三审稿并无不同,但也因此引起社会巨大反响。有的专家提出,居民住房的土地使用权期限届满后应当自动顺延,以安民心。有的部门建议,商业用地适用草案的规定;住宅用地该为自然续期,直至住房不能使用。有的单位地方和单位建议,对续期后的出让金做出规定;有的地方提出,应考虑不同用途的房屋所有人的实际支付能力对出让金做出原则性规定。有的地方建议删去“约定”;有的地方提出,应当免交出让金,只交工本费;

有的地方建议,取消支付出让金的规定。

[9]163

2005年10月19日十届全国人大常委会第十八次会议《全国人大法律委员会关于修改情况的汇报》指出:“法律委员会研究认为,建设用地使用权续期的问题,宜区分住宅用地和非住宅用地,要着眼于保障老百姓安居乐

业。”[9]38

因此草案四审稿155条规定:

“建设用地使

·84·

321用权续期后,建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付的标准和办法,由”国务院规定。在《物权法草案》五审稿第149条中依然保留。这些规定显然受到了社会各界观点的影响,“由国务院规定”表明法律保留一定的弹性,但依然维持有偿续期的做法。

现行规定出台的背景。23.006年10月27日《全国人大法律委员会关于“草案)修改情况的汇报》指出:住宅建设用地使用全国人大常委会法律委员会在六审稿中关于住宅用地使用权续期的态度,不再是四审稿的“由国务院规,,定”而是“根据实际情况再作慎重研究”保留了通过全国人大或全国人大常委会制定法律予以具体规《定的空间。因此,物权法》有关住宅用地使用权自动续期“违宪”之说,并无事实根据。

社会主义制度是中国的根本制度,公有制是社会主义基本经济制度,公民的合法的私有财产不受侵犯也是一项宪法原则。《物权法》第1条有关立法权续期后是否支付土地使用费的问题,关系广大群众切身利益,需要慎重对待,目前本法以不规定为

宜。届时,可以根据实际情况再作慎重研究。

”[9]65

根据上述意见,《物权法》在六审时,取消了有关住宅建设用地使用权有偿续期的规定,并最终形成了《物权法》第届满,自动续期149条第”。1款:“住宅建设用地使用权期间这一立法过程表明,有偿续期被明文废止,但保留“根据实际情况再作慎重研究”再进行立法的空间;取消“由国务院规定”,改为由法律加以规定,因为,《物权法》没有授权国务院作具体规定,只能理解为由法律根据实际情况再做规定。只有这样,才符合《立法法》的规定。

综上,住宅建设用地使用权的续期问题,经历了从有偿续期到“自动续期”、搁置争议的过程;在立法目的上,存在鼓励续期,保障民生的考虑,但并不存在所谓的无偿续期的官方态度或者共同认识,是否有偿续期,“根据实际情况再作慎重研究”

。四、合宪性解释

任何法律文件都不得与宪法相违背,因此不妨用宪法来解释法律。合宪性解释要求,依照字义及脉络关系可能的多数解释中,应优先选择符合宪法

原则,因此得以维持的规范解释[

6]221

有学者仅仅根据人大法工委民法室的学者编写

。的《物权法释义》中的学术见解,仅仅从立法程序的角度就断定:根据宪政指引,对于作为一项“基本权利”的住宅建设用地使用权,《物权法》第法失之妥当:立法者基于现实考量,回避问题所在149条的做,

在掌握立法主动权情形下,对民间情绪与诉求考虑不足。从住宅建设用地使用权的基本权利属性出发,《物权法》不应委托行政立法,而应由自己“法律

保留”,确保公民的该项财产权免受侵害[

10

]真是这样,不仅给《物权法》扣上了一顶“违宪。”如的大果帽子,甚至改革开放以来的立法思路“宜粗不宜细”

“成熟一个制定一个”都有“违宪”之嫌。如前所述,精神和立法目的的规定已经表明,《物权法》既要维护社会主义基本经济制度,也要保护私有财产,并以

此回应2005年有关《物权法草案》违宪的质疑。有偿续期还是无偿续期,哪一种解释更符合《宪法》规定呢?无疑是有偿续期。从民法理论上讲,建设用地使用权为用益物权、有期物权,期限届满权利就消灭。保留建筑物、附着物所有权,就必须获得建设用地使用权,经营性建设用地使用权的出让是竞价有偿出让。反观无偿续期,国家所有权因丧失了对土地的占有、使用和收益权,从而沦为典型的“虚有权”,甚至存在所有权空壳化的可能,与《宪法》“国家保障国有经济的巩固和发展”的规定不符,难免有私有化的嫌疑。

关于房与地的关系,本着“房地主体一致”的原则,相关规则很容易理解。建设用地使用权因期限届满消灭,地上建筑物、附着物的所有权失去依托,自然应当消灭,继续保留所有权只有一条路:继续交费从而获得房屋之下的住宅用地使用权。由于我国城市房地产市场非理性发展,房价虚高,购房人集一生乃至几辈人的积蓄所获得的房屋所有权,在土地续期时还要交纳土地出让金,不理解甚至反对(如前文宗庆后所言),这恐怕是非理性的。试想,租了别人的房子,租期届满后还要租,是不是还要继续交租金?!

对否有偿续期纠葛2011年青岛和,难免有这样一种疑问2016年温州住宅用地届满是:青岛和温州如果无偿续期,和其他地区的居民相比,不同的用地年限,不同的购房款,同样的法律效果,明显违反《宪法》所规定的法律面前人人平等的原则。

五、比较法解释

比较法解释,即参考其他立法例来解释我国法律。比较法解释的主要理由,一是各国立法存在相互学习和借鉴的情形,二是基于社会生活的共同要求。《物权法》虽然具有较强的民族色彩,但也存在

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学习、借鉴其他国家或地区立法的情形,其最为典型者如担保物权。我国的建设用地使用权和传统民法的地上权,虽然成立的经济基础不同,但存在不少相似之处,均为以建设建筑物为目的有期的用益物权,就建设用地使用权逾期问题可以作形式上的比较。《“比如,瑞士民法典》第7建筑权作为79条1规定:可以设定该权利时所规定的相同形式,最多延长效力一百年,但事先对延长义务有约定的,不生拘束““民法”第8地上权人之41条第1项和第2项规定:地上权人得于期间届满前,定一个月以上之期间,请求土地所有人按该建筑物之时价为补偿。但契约另有约定者,从其约定。土地所有人拒绝地上权前项补偿之请求或于期间内不为确答者,地上权之期间应酌量延长之。地上权人不愿延长者,不得请求前”项之补偿。这是裁判延长的立法例。以前述立法例《“和《物权法》第1物权法》自动续期”49条相比较,的模式最有利于住宅建设用地使用权人,省去了建和麻烦,不足的是,对于“自动续期”的期限缺乏规定。

有偿续期的立法思路,已经反映在《土地管理。2法》的修订之中(虽然该法的修订已经终止)008年夏天,国土资源部内部曾起草《土地管理法》的修规定。2许多媒体包009年3月22日至3月23日,《》一条消息,土地管理法(修订草案征求意见稿)在国土资源系统征求意见,其第103条第2款不再是无偿续期,而是修改为“住宅建设用地使用权期限届。这给人有偿续期满的,按国家有关规定自动续期”订草案,其中有70年使用权到期后自动无偿续期的、《括《中国经营报》央视网、扬州日报》等报道了这样筑物所有人请求土地所有人补偿建筑物时价的程序”力。这是约定延长建筑权的立法例。我国台湾地区工作物为建筑物者,如地上权存续期间届满而消灭,独立的权利不得设定为一百年以上。前款的权利,

《》(不动产登记操作规范(试行)国土资规〔2016〕6,号)对“国有建设用地使用权及房屋所有权的变更“登记”有如下规定:国有建设用地使用权的权利期限发生变化的,提交国土资源主管部门出具的批准文件和出让合同补充协议。依法需要补交土地出让”价款的,还应当提交土地价款缴纳凭证。看来,国土部门倾向于自动有偿续期了。有学者批评国土资源““按国家有关规定自动续期”依法需要补交土地出管理部门的做法越权,违反了《立法法》的规定,但,让价款的,还应当提交土地价款缴纳凭证”和2006年1全国人大法律委员会关于共和国物权法(草案)修改情况的汇报》的精神是一致的。

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“”InterretationofAutomaticExtensionofValiditpy

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(责任编辑:鲁 杰)