看准公共利益
经济发展对公共利益的基础保障意义,并不意味着一切经济发展活动都可以构成“公共利益”。 判断一个征收征用行为是否满足“公共利益”条件,关键要看其追求的最终目的是否具有公益性,而不是在于这个公益目的实现过程中是否同时让特定的企业或私人获益。 公共利益必须最终能够还原为特定类型、特定群体民事主体的私人利益。 今年10月1日,与土地权利密切相关的《物权法》就要实施了。《物权法》明确规定了土地征收征用补偿制度,构建了土地物权体系。目前,应当以《物权法》的颁布实施为契机,以宪法为基础,从以下几方面逐步推进对公共利益的法律界定。 征收征用不可为特定对象谋取私利 顾名思义,公共利益是社会公众可以共享的利益。从受益者来说,它是不特定多数人的利益,即某个范围内社会公众或大多数人可以普遍享受到的一种好处,以区别于个人、组织、团体、党派等非社会公众的利益。按此标准,国家安全、公共基础设施建设和社会公共事业、公共福利应属于“公共利益”的构成范围。 公共利益的共享性决定了征收征用行为不得用于为特定的个人或少数人谋取私利,同时也排除了某一特定方因征收征用行为得益而以另一特定方受损失为代价。在美国,公共利益(公共使用)一般是指全体社会成员都可以直接享受的利益,如公共交通设施、公共卫生设施、科学及文化教育设施。但政府征收少数人财产又立即转让给另一些少数人使用,比如征收A的住房给B开设零售商店,就不能构成公共使用。 这就需要严格界定征地范围,将“公益性用地”和“经营性用地”区分开来。对于一般性建设用地,应充分发挥市场机制的作用,通过有偿方式取得,并可保留农民集体土地性质,允许农民以土地权利分享工业化和城市化的成果。即使对于国家机关和军事设施用地、城市基础设施和公共事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等重点工程等用地,也不应过分强调征地的强制性和政府的单方意志,而应尽可能地减少自由裁量权。特别要排除一些地方政府不分青红皂白,将招商引资项目统统作为公共利益,无限制征收征用土地的做法。 征收征用也不适用于直接追求商业利益的经济活动 商业利益不属于公共利益,这是被普遍接受的。中国政法大学江平教授认为,在社会生活中属于“公共利益”的情形是无法列举的,但凡是属于商业开发的,肯定不属于社会公共利益。中国人民大学法学院王轶教授也认为,公共利益具有直接相关性。即特定的利益关系的安排,只有直接涉及公共利益时,才产生公共利益的问题。不能把与公共利益间接相关的事项也都归为公共利益。公共利益的非商业性决定了那些营利性的商业开发活动不能动用征收征用权。 事实上,法律并不禁止商业开发本身,只是商业开发所需用地不应动用国家征收征用权来强制解决,而应遵循市场规律通过平等协商和签订合同的方式来解决,只有那些公益项目才可以动用征收征用权来获得土地。需要特别指出,经济发展对公共利益的基础保障意义,并不意味着一切经济发展活动都可以构成“公共利益”。 现行《土地管理法》第四十三条规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。这实际上把一切经济发展和建设活动纳入“公共利益”范畴,显得过于宽泛。笔者认为,不宜笼统地界定经济发展属于“公共利益”范畴,否则将使“公共利益”丧失其作为征收征用权限制的实质意义。 公共利益不禁止非公共利益的附带实现 市场不能自动实现社会公共产品和公共服务的有效提供,因此,为社会提供公共产品和公共服务是政府的一项主要职能。但政府的作用主要通过管理者和组织者的身份来体现,它不可能自己去实施每一项公共事业,必然要借助各种经济实体(比如开发商)去完成这一使命,也就是要把征收征用的财产(比如土地)转移给它们。 例如,政府征收土地交给某公司用于建设垃圾处理中心,该企业在完成建设任务后不仅有利于环境保护,也从中获得了利润,这并没有违反土地征收行为的“公共利益”目的。判断一个征收征用行为是否满足“公共利益”条件,关键要看其追求的最终目的是否具有公益性,即征收征用及随后的建设行为是否主要为了让社会公众受益;而不在于这个公益目的实现过程中也让特定的企业或私人获益。 换句话说,我们既要防止征收征用行为打着公共利益的幌子追求商业和私人利益,也应允许征收征用行为在主要体现公共利益的同时有助于一些非公共利益的实现。 另外,还有专家认为,公共利益具有可还原性。即公共利益必须最终能够还原为特定类型、特定群体民事主体的私人利益。一个脱离了特定类型、特定群体民事主体私人利益的公共利益,肯定不是正当的公共利益。 这些标准,对于我们判断一个有助于实现非公共利益的征收行为是否符合“公共利益”目的,具有一定的启示。