民事行政检察监督职能化解社会矛盾

浅谈民事行政检察监督职能化解社会矛盾

曹建明检察长在全国检察机关第二次民事行政检察工作会议上

指出：检察机关办理民事行政申诉案件，不仅要纠正错误裁判、维

护司法公正，还要按照深入推进三项重点工作的要求，把化解矛盾

贯穿于执法办案的始终，特别是要克服孤立办案、机械执法的思维

和做法，牢固树立抗诉与息诉并重的观念，在民行检察工作各个环

节，重视做好深入细致的化解矛盾工作，促进社会和谐稳定。由此

可以看出，在构建和谐社会的大环境下，民行检察的工作方式仅仅

围绕抗诉工作展开是远远不够的，民事行政检察部门应当认真做好

当事人的服判息诉工作，以维护司法权威。从司法实践中看，服判

息诉是民行检察一项大量的经常性工作，这项工作做得好不好，事

关司法机关的形象和权威，事关社会的和谐与稳定。加之目前法院

近80%的民事案件都最终以调解的方式结案，而调解的案件我们无

权监督，在这种大调解的环境下，化解社会矛盾，构建和谐社会应

是民事行政检察监督的主旋律。现行的民事诉讼法确立的检察监督

制度是人民检察院依照法律规定对人民法院的民事审判活动和行

政诉讼活动实行法律监督, 主要方式是通过受理当事人不服从人

民法院已经发生法律效力的民事行政判决、裁定的申诉，通过审查

对违反法律、法规的判决、裁定提出抗诉（或提出检察建议），在

审查民事行政申诉案件过程中，发现审判人员有贪污受贿、徇私舞

弊、枉法裁判行为的，依法查处。但民行检察部门受理的民行申诉

案件，绝大多数并不符合抗诉条件或发检察建议的条件，一些当事

人的申诉请求无法得到有效支持。而这些申诉案件普遍存在着不稳

定因素，如果处理不好极易造成矛盾激化。所以说民行检察部门要

着力在息诉工作中不断完善工作方式、创新工作机制化解社会矛

盾。

一、正确分析矛盾纠纷的特征，树立化解矛盾纠纷的责任意识

首先应认清和把握当前矛盾纠纷的特征。随着中国特色社会主义

的不断发展，社会生活的各个领域、各个阶层都发生了深刻的变迁，

由此而派生出来的社会关系、价值取向、利益分配在这种全新的历

史环境下不可避免地产生了激烈碰撞，同时伴随公民权利意识的唤

醒和强化，各种社会矛盾纠纷由此而产生，这势必对国家的稳定、

社会的和谐、经济的发展产生一定的影响。可以说现阶段矛盾纠纷

的诱因涉及社会的方方面面，主要体现在劳动争议、房屋拆迁、道

路交通事故人身损害赔偿纠纷等方面。矛盾纠纷激化的形式主要表

现为上访，出现了群访、表达方式极端化的缠访、闹访等等倾向。

应该说矛盾是少数人民群众的利益与国家利益、社会公共利益或多

数群众利益不相适应所产生的矛盾，当然也不排除群众利益受到不

公正对待产生的矛盾。认清这些特性有利于我们树立化解矛盾纠纷

的信心，争取化解矛盾纠纷的主动权。其次注重案件事实审查，找

准申诉人不服法院裁判的原因，增强服判息诉工作的预见性。当事

人不服法院裁判向检察院申诉的原因是多方面的，只有找准申诉人

不服法院裁判的原因，才能增强服判息诉工作的预见性。树立化解

矛盾纠纷的责任意识。没有稳定和谐的秩序、统一安定的国家，民

主与法治仅仅是理想和空谈。因此，作为一名执法者，其使命不仅

在于忠诚法律，还应当维护基本的政治秩序、良好的道德风尚、和

谐的社会关系等等，这些都是法律人所应承担的多重使命。同样，

作为执法部门的民行干警，在履行法律所赋予的职责时，必须以大

局工作为重，紧紧结合党的大政方针以全新的视角去审视化解社会

矛盾纠纷工作。民行检察工作直接面对申诉人，承办的每一起案件

的背后，都可能隐藏着深层次的矛盾和问题。可以说办案的过程，

就是处理矛盾纠纷的过程。同时，在这个处理的过程中，民行检察

工作所面对的利益冲突关系又是具体的，所解决的矛盾纠纷也是具

体的，因而所维护的是群众最关心、最直接、最现实的利益。而恰

当、合理、合法地处理化解这些矛盾纠纷，毫无疑问将赢得群众的

尊重与信任，树立法律的尊严与权威，推动社会的和谐与进步。因

此，民行检察工作应以维护社会的和谐稳定为政治使命，以维护群

众的合法权益为着眼点，只有具备了这样的历史责任感才能在化解

矛盾纠纷中发挥应有的作用。

二、坚持依法公正处理案件，从源头防范矛盾

化解矛盾，首先是公平正义。公平正义是司法的生命和灵魂，也

是人类的永恒追求。检察官只有公正司法，才能真正发挥法律的矫

正功能，从而化解纠纷，处理矛盾，纠正失范，制裁不法，引导民

众以理性合法的形式表达利益要求，为社会消除不和谐因素。

要做到司法公正，需要检察官运用娴熟的法律功底找出矛盾焦点，

找准矛盾冲突点，找准利益共同点，找准解决问题法理、情理的结

合点并公正对待，运用好息诉的手段，坚持以事实为依据，以法律

为准绳，以维护公平正义、化解矛盾纠纷，实现案结事了为目标，

严格公正、精益求精地办好每一申诉案件，使公正贯彻在每个诉讼

活动和每个诉讼环节之内，耐心听申诉人的诉求，使正义能够得到

伸张，使申诉人感受到司法公正。达到社会效果和法律效果的统一。

三、建立化解社会矛盾工作机制

1、加强息诉服判工作的规范化建设

以息诉服判工作的规范化建设为抓手，制定相应的规章制度，进

一步明确息诉服判工作的接待规范、工作程序、要求，以及处理办

法等操作性规范。同时，进一步加强内部的考核机制，将案件承办

人处理息诉服判工作的能力、成效作为岗位目标考核的重要内容之

一，制定切实可行的息诉服判质量标准。在规范息诉服判工作的同

时，提高了案件承办人员办理息诉服判案件的积极性。

2、实施息诉服判工作预案制度

为保证息诉效果，针对不同申诉案件，分析当事人不服法院判决

原因，制订服判息诉工作预案，当事人不服法院判决的原因主要有

以下几种：一是当事人对法律法规不了解。如对法律规定的诉讼时

效不了解，本来占据有理一方，因超过诉讼时效而得不到法律的保

护和支持；有的是订立合同时有法律规定的禁止或无效条款；有的

是民事活动中法律规定必须登记而未登记，导致利益受损而得不到

法律的保护而败诉。二是举证不能。由于申诉人在民事活动中风险

意识较差，在经济交往、劳动服务、医疗服务、侵权伤害等纠纷中，

不注意收集和保留相关证据，结果在纠纷发生后，在诉讼中因举证

不能而败诉。三是申诉人认识问题偏激。尤其是在离婚、财产继承、

邻里纠纷等诉讼中，往往认为过错都在对方，自己很冤屈，法院判

的“不公”是对方“烦人”了，但又提不出什么证据。四是期望值

过高。在人身损害、精神损害、名誉损害、医疗纠纷、等侵权诉讼

案件中，原告的期望值过高，索赔数额大大超出了实际损害和法律

的相关规定，法院判决没有达到自己的期望，就认为法院判得不公。

五是法院判决书有瑕疵。如判决书中有错字错句，查明事实情节表

述不准确等，导致申诉人对法院的判决不满而申诉是不愿承担上诉

费用。有的当事人对法院一审判决不服，本可以上诉，但有不愿承

担上诉费用，或对上诉后是否能“赢”没有多大把握，因此走向检

察院申诉渠道。根据当事人不服法院判决原因，申诉人的特点情况，

建立并实施息诉服判案件预案工作制度。由案件承办人事先拟定申

诉人可能提出的无理取闹的理由，可能出现的激烈言行举动，可能

造成的严重后果等初步预案，经部门工作会议讨论研究作进一步的

完善，确保案件办理应对有序、万无一失。如分析事实和法律的角

度；申诉人可能出现的过激言语、举动；案件承办人、部门领导、

分管检察长临场应对准备措施等。

3、建立健全群访群诉案件快速处理机制

针对目前息诉案件总量和有较大社会影响的申诉案件动争议、拆

迁纠纷等群体性上访案件，及时层报上级有关部门，并与有关机关、

组织或部门沟通联系，启动重大申诉案件快速处理机制。坚持以“稳

定为先、及时接待、慎重处理、协调疏通”为前提，一是指定经验

丰富的老同志承办并优先受理、优先审查，稳定申诉人的情绪，切

实做到特事特办。二是由分管检察长、资深检察员和承办人制定疏

导方案，共同接待，在甄别案件事实，把握案件证据基础上，努力

将矛盾化解在萌芽之中。三是对于重大、重复缠诉的案件，积极联

系有关机关、组织，协同他们一起研究分析问题症结，做好疏通平

息矛盾纠纷工作。

4、探索实践息诉工作书面答复制

针对多年缠访、缠诉和越级上访的申诉人重复申诉，承办人接待

数次后仍然来院闹访的上访、信访老户探索实践书面答复函制度，

通过制作书面答复函形式，将申诉人的申诉理由、不支持申诉请求

的审查意见及相关法律规定予以告知，并详细记录接待申诉人的工

作情况，同时抄送信访办和控申部门。通过上述答复函制度力求解

决申诉人缠访闹访现象，取得良好的社会效果，提高息诉工作的效

率和质量。

四、创新工作方法，注重化解矛盾纠纷的艺术，努力提高化解矛

盾的工作能力和水平

到检察机关来申诉的群众，大多数是弱势群体，不少人是有冤屈，

有疾苦，有困难。因此，在做服判息诉工作时，一定要体察人民群

众的疾苦，倾听人民群众的呼声，把人民群众当成自己的衣食父母，

把自己当成人民群众的公仆，想为群众所想，急为群众所急将公正、

廉洁、为民的核心价值观落实到实际行动中，细微的言行能影响申

诉人对检察院整体工作作风的看法，细致的工作，架起检民和谐的

“连心桥”，使申诉人感受到温暖与正义，对处理结果口服心服，

心悦诚服，让申诉人“心了”。如何作到，首先要有人民司法为人

民的心，就能在办理申诉案件中忧民之所忧，急民之所急，二是用

心去了解申诉人的具体情况，用心去分析案件的症结，用心去思考

调处矛盾的关键环节，因案制宜，找出调处纠纷的可行之策，三是

尽心，在办案中，应追问自己，我还可以为申诉人做点什么，也许

再想一个办法，再作一次努力，案件就能妥善处理。

总之，检察机关作为法律监督机关，要想在化解社会矛盾纠纷，

构建和谐稳定社会中实现自身应有的价值，最重要的一点，还是要

立足本职，正确地行使法律赋予的各项监督权能，在民行检察工作

的各个环节都应当注重和发现和解因素，不仅应着眼于其法律监督

职能，还应当着眼于促进定分止争、化解社会矛盾，合理运用法律

和政策手段，不断提高化解矛盾纠纷的能力，寻求化解矛盾纠纷的

的最佳方式和效果。这既是民事行政检察工作发展的实践问题，也

是民事行政检察工作发展的认识问题。而且化解社会矛盾也是法律

监督所追求的目的与结果。