关于对领导干部特别是一把手行使权力的思考

关于对领导干部特别是“一把手” 行使权力进行监督的实践与思考

#######提出了加强对权力运行的制约和监督，确保权 力正确行使的要求。 《实施纲要》和《党内监督条例》都明 确提出，党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干 部，特别是各级领导班子主要负责人，也就是常说的“一把 手” 。无疑，“一把手”在领导班子和全局工作中处于核心 地位，在负有全面责任的同时也享有广泛的权力。仍而，权 力是一把双刃剑，如果对领导干部特别是“一把手”的权力 行使过程缺乏必要的监督，势必引发权力滥用，滋生腐败， 进而危害干部自身，伤及事业发展，这已被许多腐败案例所 证实。因此，加强对领导干部特别是“一把手”行使权力的 监督，是贯彻从严治党方针，防止权力异化，实现党风根本 好转的关键环节，也是新形势下各级党组织和纪检监察部门 在开展源头预防和治理腐败工作中面临的一项重要而紧迫 的课题。 近几年来，江苏##商业系统积极以构建教育、制度、监 督并重的惩防腐败体系为根本，以严格规范各类权力运行为 重点，通过抓好各项规章制度的建立健全和落实工作，强化 对各级领导干部的教育、管理和监督，努力防止决策失误、 权力失控、行为失范、监督失灵，逐步铲除消极腐败现象滋 生的条件和土壤。 一、对领导干部特别是“一把手”用权监督的实践及成

效 1、以自律教育为基础，帮助树立起正确的权力观。全 系统始终把反腐倡廉教育作为从源头上预防和治理腐败的 一项基础性工作来抓，坚持以党员领导干部为主要对象，深 入开展了理想信念教育、党纪政纪条规教育、荣辱观和作风 专项教育、 “两个维护”在岗位主题实践活动、预防职务犯 罪警示教育以及廉政文化建设活动，使领导干部树立正确的 人生观、价值观、利益观和权力观，保持政治本色，筑牢拒 腐防变的党纪国法防线和思想道德防线。 2、以制度创新为动力，提高制约权力的实效性。全系 统按照建立结构合理、配臵科学、程序严密、制约有效的权 力运行机制的要求，大力加强权力监督制度和机制建设，相 继制定和完善了 《##市##局 （公司） 内部监督管理行为准则》 ， 主要包含党组议事规则、党风廉政建设责任制、工程项目和 大宗物资招标采购、干部竞争上岗、资金和费用预算管理、 薪酬考核等内容的五大类 42 项制度和规定，对加强领导干 部特别是对“一把手”的监督提供了依据，一定程度上解决 了领导干部权力过分集中的状况。 3、以监督检查为关键，强化权力运行过程的制约。全 系统在建立和完善监督制约机制方

面作出了许多探索。去 年，省局党组就研究制定了关于贯彻落实国家局党组《关于 加强对行业各级领导班子及主要领导干部监督的意见》的 《实施意见》 ，突出了对“七个方面”权力运行过程的监督 检查，全系统以此为指导和依据，进一步加强对领导干部行

使权力进行制约和监督。 4、以监督体系为保证，多方面对权力运行进行监督。 按照 “一把手”的权力行使到哪里，党内监督就到哪里“的 原则，加强领导班子内部的民主监督，通过民主生活会开展 批评和自我批评；加大党务政务公开力度，发挥群众监督作 用，促进民主决策、民主管理；健全纪检、人事部门的专门 监督机制，把领导干部管理、监督工作关口前移，增强领导 干部的规范用权意识，提高拒腐防变的能力；加强财务、审 计监督，堵塞资金管理漏洞，确保国有资产保值增值等等。 二、当前在监督领导干部权力行使上存在的问题 就目前的状况， 全系统对各级领导干部特别是 “一把手” 进行监督的方式、途径有所改进，力度不断加大，也取得了 明显效果，但从系统内披露的极少数领导干部“中剑落马” 的案件剖析中，我们感到对领导干部特别是“一把手”的监 督还是有一定难度的，因为当前全系统的监督意识、监督体 制、监督制度和程序上不同程度的存在着一些问题。具体表 现在以下五个方面： １、领导干部接受监督意识不够。有些手中掌握权力的 领导干部主动接受监督的意识淡薄，不能正确对待手中的权 力，认为受监督多了会限制思想，束缚手脚，影响个人威信， 不利工作开展。 ２、监督管理制度落实不到位。有的领导干部往往满足 于制度定在纸上、挂在墙上、喊在嘴上，没有把制度抓在手 上，落实到行动中，或执行得不力，或有章不循，使制度形

同虚设。 ３、上级监督的视野不够宽。在对领导干部特别是“一 把手”的监督管理上，有的偏重于对业务经济指标考核，对 下级“一把手”的思想作风过问很少，存在“一好遮百丑” 的思想倾向。有的片面理解“用人不疑”的古训，考察班子 时，偏重于听取“一把手”意见，忽视班子其他成员和群众 意见，一定程度造成上级考察的失真。 ４、同级监督处于乏力状态。现实中，由于改革中存在 的错综复杂的利益关系，造成监督的主体和监督的客体之间 存在一定的依附关系，同级监督尚未真正到位。比如民主生 活会，思想交锋就很难，存在着只说成绩、不说缺点或只依 个人觉悟象征性作自我批评，而相互批评开展不起来等质量 不高的问题。 ５、下级监督还难以奏效。由于纪检、财务、审计人员 的监

督权、任免调动权，一定程度上受制于决策执行权，他 们的监督缺乏相对的独立性，往往职能不易发挥，导致日常 监督工作处于“守势”，多倚重于事后追惩而疏于事前防范、 事中监督采取的措施不够得力。还有，由于党务政务公开的 范围和深度不够，职工群众缺乏足够的知情权和质询权，使 群众监督不好开展而流于形式。 三、对领导干部权力运行进行有效监督的对策思考 加强对领导干部特别是“一把手”的监督是一项长期的 系统工程，必须注意发挥各种监督的综合优势，形成全方位 的监督网络，将各种有效的监督形式和监督措施真正落到实

处，使他们处处感到监督制约的存在，以促使其正确地行使 权力。我们认为前提是教育、根本是制度、关键在创新，基 本途径在于建立健全对全系统领导干部行使权力的监督制 约机制。具体地讲，应从以下四个方面着眼着力。 （一）突出增强领导干部自觉接受监督的意识，着力解 决“愿不愿”的问题 ###局长在 2011 全国##系统纪检监察工作会议上指出： “监督是爱，放任是害” 。权力需要监督，失去监督和制约 的权力必然导致滥用和腐败。近年来，系统内极少数领导干 部和“一把手”出问题、犯错误，就是特权思想作怪、不愿 接受监督的结果。因此，强化对领导干部的教育，增强自律 意识，是对权力制约和监督的思想基础。我们要坚持把思想 政治教育和法纪法规教育、正面示范教育和反面警示教育、 激励教育和诫勉教育三个方面结合起来，不断拓宽对领导干 部教育的内容和形式，逐步建立起长效教育机制。一要丰富 领导干部学习的内容，通过学习新党章、法律法规、党纪条 规等等，提高党员领导干部对“党员在党纪面前一律平等” 以及对监督工作重要性的认识；二要加强对领导干部进行以 重大案件为反面教材的警示教育，引导他们牢固树立正确的 世界观、人生观和价值观，坚持理想信念不动摇，增强自重、 自省、自警、自励的自觉性，模范地遵守领导干部廉洁从政 有关规定；三要提高“一把手”的思考和自省能力，领导干 部要养成勤于思考、善于总结的好习惯，要结合当前正在开 展的“两个至上”价值观教育、“四好班子”创建和“五查

五看”活动，对自己做过的各方面工作进行反思，及时总结， 找出不足，汲取经验教训，做到经常提神醒脑，在思想上筑 起规范用权、拒腐防变的坚固防线。 （二） 创造有利于干部监督的环境和氛围， 着力解决 “敢 不敢”的问题 要从行业健康、稳定、发展的大局出发，积极营造批评 和自我批评的舆论氛围，营造层层依法行政和照

章办事的工 作氛围，营造违纪必纠的法纪氛围，建立干部监督工作责任 制和促进监督的保障机制，切实改变感情代替原则、人情大 于法纪的不正常现象。首先，是班子内部要敢于相互监督。 作为与“一把手”共事的领导班子成员，对“一把手”的监 督负有义不容辞的责任。班子内部每个成员都应从大局出 发，从关心同志出发，敢于坚持以民主集中制为原则，以民 主生活会为载体严格履行互相监督的责任。当然，上级党组 织，特别是组织部门，要公平地对待班子每一位成员，不能 只听“一面之辞” ，正确看待班子中存在的意见分歧，允许 适度冲突的合理存在，明辨是非，择善兼听，给同级监督提 供鼓励。其次，是纪检监察等部门要敢于实施专项监督。加 强对领导班子特别是主要领导的监督，是《党内监督条例》 和《实施纲要》赋予纪检检察机构的神圣使命，纪检监察机 构一定要把加强监督检查作为第一位的职责，以强烈的政治 责任感和使命感，坚持原则，有所作为，认真负起监督的责 任，切实加强对权力运行的监督制约。发现苗头性、倾向性 问题，要站稳立场，表明态度，及时提醒，及时帮助，防止

铸成大错。第三，普通党员干部和职工要敢于参与监督。要 加大教育宣传的力度，使他们明白，加强监督，是对权力运 行的监督，不是对哪个人的监督，也不是谁跟谁过不去的问 题，而是对单位、对事业负责的表现，激发他们参与监督的 责任感和义务感，要通过组织领导干部公开述职，开展民主 测评和走访座谈，公布举报电话等形式，收集群众的意见和 反映，切实保护群众参与监督的积极性。 （三） 建立规范严密的权力运行监督机制， 着力解决 “能 不能”的问题 进一步加强制度建设，增强制度设计的系统性、可操作 性和执行的严肃性，达到管得住、行得通、用得上的效果， 这是现阶段需要解决的重中之重。 首先，在权力授予环节上，要把好干部任用的入口关。 一是要把好领导干部的选拔任用关，落实好干部选拔任用工 作条例，规范选拔干部提名的渠道、方式和程序，明确选任 过程中推荐、 考察、 决定等各个环节的责任主体和责任内容， 构筑起防止权力腐败的第一道防线。二是要严格实行推荐任 用干部责任制和用人失察追究制度。领导干部发生严重腐败 行为，不仅要追究其本人的责任，而且还要追究主管领导用 人失察的责任。三是要加强干部选拔任用工作的监督检查， 组织人事部门任用干部应事先征求纪检监察部门的意见，对 违反组织人事纪律的人和事要坚决查处。 其次，在权力运行环节上，要强化监督

制约机制。一是 按照建立现代企业制度要求，积极推进建立健全法人治理结

构，形成职责明确、运转协调、相互制衡的权力格局，适度 分解权力，避免集权于少数人或某个人。二是建立告诫提醒 制度。在干部任职期间，发现有违纪苗头时，必须亮黄牌， 由上级领导或纪检部门进行谈话，做到防微杜渐。三是建立 个人廉政考察制度。在干部任职期间，由纪检和人事部门联 合进行廉政考察，实事求是地作出廉政鉴定，同时对一些班 子的调整进行不定期廉政考察。四是实行党政领导干部任职 交流和巡视检查制度。 第三，在权力运行结果上，要建立事后监督机制。一要 建立对领导干部特别是“一把手”实行 “公开示廉、个人 述廉、组织考廉、群众评廉”的“四廉”制度。二要认真落 实党员民主评议和干部年度民主测评工作。三要实行领导干 部离任经济责任审计制度。四要建立领导干部的财产申报、 登记和公布制度。领导干部到职后，必须向纪检机关、组织 部门申报自己的财产及其来源，并登记注册，必要时可以公 布。通过上述制度，进一步增强民主监督的可操作性，形成 一个完整的有效的对领导干部的监督约束机制。 （四）积极探索权力监督的特点和规律，着力解决 “会 不会”的问题 1、进一步拓宽对权力运行监督的范围，形成有效监督 的合力。民主是腐败的天敌。随着改革的不断深化，干部工 作的民主化程度逐步提高。干部监督工作必须打破相对封闭 的格局，步入开放式监督的轨道。一是监督的途径应由组织 监督向纪检监督、 审计监督、 群众监督和家庭监督不断拓展，

形成立体式、全方位的监督网络，真正做到干部的权力行使 到哪里，领导活动延伸到哪里，监督工作就实施到哪里。二 是监督的范围由“八小时以内”向“八小时以外”延伸，从 工作圈向其生活圈、 社交圈延伸， 不断扩大有效监督的范围。 三是监督形式要由相对单一的监督，向多形式监督转化，让 群众真正参与到干部监督的整个过程之中，比如在干部选拔 任用工作的考察环节，就应改变以往机械划定考察范围的工 作方式，主动深入到所有“知情”群众中，对干部进行立体 开放式考察，让更多的群众参与到考察工作中来，在更广泛 的社会空间内“透视”考察对象，使干部接受群众的有效监 督。 2、进一步加强和改进政务公开工作，让权力在阳光下运 行。阳光是最好的防腐剂。在领导干部权力行使上必须坚持 公开、透明。公开是形式，监督是目的。政务公开的质量直 接决定着监督的效果和作用。 公开的内容不具体， 质量不高， 操作性不强，接

受群众监督就是一句空话。因此，实行领导 干部政务适度公开制度，进一步扩大政务公开的主体和级别 范围，把有关重大事项的决策原因、决策依据、决策执行过 程和结果， 通过一定的形式向干部群众公开。 特别是办理人、 财、物等干部群众关注的事项，只要不涉及保密问题，都应 做到条件、标准、程序、政策、结果的“五公开” ，接受群 众监督。要创新工作手段，切实强化政务公开的实效性，通 过网络化、数字化等信息技术，加大对权力的制约和监督，

辅以电子政务等方式，通过网上公开，切实提高权力运作的 透明度，以保证领导干部秉公用权、依法办事。 3、进一步加大权力滥用的惩治力度，提高腐败的机会成 本。惩腐是反腐的利器。要加大责任追究力度，对出现严重 问题的领导干部，按照责任追究制度，上追一级，下考一级， 严肃处理相关责任人，该撤职的撤职，该调换的调换，该处 理的处理，决不姑息。要从任职资格和从业资格的角度认识 和处理领导干部违规违纪问题，设立职业资格限制和剥夺制 度，当前，要尽快在在全系统试点和推行明示与承诺制度。 在经济处罚上也要创新机制，尝试设立廉政保证金和廉政退 休金制度，加大经济制裁力度，努力让“腐败成本”远大于 “清廉收入” 不让违纪违法的领导干部在经济上占到便宜。 ， 4、进一步强化纪检部门职能，提高纪律检查和反腐败能 力。要适当提高纪检部门的地位，赋予一定权威。权力需要 监督，监督需要权力，没有权力做保证的监督是乏力而无效 的监督。纪检监察机构履行对同级党组和行政领导班子监督 的职责，是党章赋予的一项艰巨而神圣的使命，各级党组织 要为其充分履行职能创造条件，在人员配备和硬件装备上提 供支持，让纪检部门负责人参加党组会和办公会，参与重大 决策，从而提高权威性和相对独立性。要进一步加强纪检监 察队伍自身建设，带头讲政治，顾大局，公道正派，严格自 律，做执行纪律和遵守纪律的模范，牢记“加强监督是本职、 疏于监督是失职、不善于监督是不称职”的要求，处理好敢 于监督与善于监督的关系，不断提高的理论素养和实际业务

水平，最主要的是提高独立监督和自办案件的能力，努力为 全系统发展提供可靠的纪律保障。 实践证明，在利益面前，道德、良心都代替不了监督和 制约。一个对权力的监督和制约机制不完善的企业组织，必 然滋生“蛀虫” 。在反腐倡廉工作中，我们要清楚地认识到 对领导干部监督过程中面临的新情况、新问题，因势利导， 因地制宜，积极在实践中不断拓展、深化和完

善实施权力监 督的方法和举措，努力提高监督的实效性，不断增强领导干 部特别是“一把手”的廉洁性，更好地推进党的先进性建设 和企业的中心工作。

二〇一二年六十八日