BOT模式下的社会公益性项目投资风险分析

摘要：公用事业是关系民生且影响公共利益的经济行业。改革开放后，我国公用事业一直存在资金缺乏，公用设施建设严重滞后，现行体制弊端等问题。为解决上述问题，中央政府在20世纪80年代初开始有计划地推行bot 模式，目前该模式的发展已比较规范，应用也在逐步推广。因此文章重点研究bot 模式下的政府在公益性项目投资中所面对的风险，力图为我国bot 模式的公用事业项目风险规避与广泛应用做出贡献。

关键词：bot ；政府；公益性项目；投资；风险

一、引言

bot ，是英文“build-operate-transfer ”的缩写，意思是“建设-经营-移交”。是政府与私人资本以公共基础设施的建设和经营为标的的合作关系。通常情况下，政府就某个基础设施项目与非政府部门的项目公司签订特许权协议，授予签约方的项目公司来承担该项目的投资、融资、建设、经营和维护，在协议规定的特许期限内，这个项目公司向设施使用者收取适当的费用，由此来回收项目投入融资、建造、经营和维护成本，并获取合理回报；政府部门则拥有对这一基础设施项目的监督权、调控权；特许期满，签约方的项目公司将该基础设施无偿移交给政府部门。由此可以看出，bot 模式的实质是一种“委托管理与经营”。同时，这种委托管理与经营还有一个特征，即财产的所有权始终在委托人手里，经营管理人没有处置权。而bot 模式正是体现了这样一种性质：私营企业是受政府委托建设与经营一项基础设施的，所有权不但一直在政府手中，而且私营企业的服务也处于政府监督之下。私营企业只是在一个约定的期限内经授权经营某一工程项目，期限届满时就交由政府管理而没有自行处置权。这就决定了bot 模式从一开始就具有两权分离的特征而不是国家财产的私有化。 bot 所涉及的领域一般为关系国计民生的公共设施、公益事业等基础设施项目，由于国家财力有限及垄断专营带来的效率低下，管理混乱等原因，这些本应由国家投资、垄断专营的领域，不得不引入私人资本。一方面，引入私人资本尤其是外国私人投资，可以减少政府举债责任和财务负担，将项目风险转移到私人投资者身上；另一方面，也可以加快公共基础设施建设进程，改进投资和管理模式，提高效率。为有效控制私人投资先天所具有的市场性、牟利性可能带来的不利影响，bot 将公共基础设施建设经营分解为投资建设、经营回报和无偿移交三个阶段，把投资建设、经营回报与直接政府职能相分离，辟为可以投入产出的领域，从而使私人资本对公共基础设施的控制权被限制在一定时间、范围内，保证了政府对公共基础设施的最终控制权。私人投资者则通过有效地利用特许期内享有的融资、建设、经营、管理某特定项目的特许权来达到牟取高额利润的目的。在本质上讲，bot 是将本国和本地区的那些本应由公营机构承建和运营的公用设施项目，通过政府授权模式特许给某个私营机构来建设和经营，以市场换取项目建设资金的一种特殊的直接投资模式。

从社会公益性项目风险分担角度来看，风险的承担者主要有建设承包商、投资者和政府。但是，政府在这个过程中一直扮演操纵者的角色，所以，无论它是否参与项目建造，都会承担巨大的风险。本文特从政府的角度分析社会公益性项目投资的风险所在。

二、关于投资者的资质

（一）资本、技术和专业运营方的联合

各地在各类项目上已广泛采用bot 方式，既有通过招标形式进行的，也有直接协商的。一方面，由于政府产业政策支持的环保类基础设施项目具备稳定高额的回报，各种形式的资本蜂拥而入，一定程度上形成了竞争，增大了政府选择投资人的余地；另一方面，出于地方保护或行业、部门利益驱使，并全未按照最体现多方共赢原则将项目交给最适宜的投资者；投资者大多数是仅仅拥有资金，对投资项目的建设和运营是外行。他们虽然可以要求最低的利益回报，却往往在项目建设过程中或建成后将设施转让给另一家运营企业；再一方面，有些地区急于吸收投资，对投资方不经过慎重的比较和选择，忽略了政府承担的更大风险。因

此，为了体现市场经济的公平原则，杜绝暗箱操作和滋生腐败，充分选择具有最优的融资、技术、收益组合的投资方案，最有效的方式是招标确定投资商，同时必须要求资本方与技术和专业运营方的联合。否则，则有可能导致项目瘫痪、陷入连带债务困境、项目质量不达标，甚至对簿公堂等严重后果。

（二）保持项目质量与国家标准的一致性

对于国家财力来讲，许多公益项目如环境保护是“高消费”的活动，其也将随着社会的进步逐步提高标准。然而一项公益设施的工艺选择受技术发展的影响很大，一旦定型，难以更改。特别是对于bot 模式的投资，长达二十多年的特许经营期，随着人民对公益设施需求的逐步提高，必将导致国家标准的不断提高。如何使已在多年前的技术条件下按选定的工艺建成的设施进一步符合新的标准，既不能限制发展，又不能给投资者带来过大的风险，是需要政府在特许经营协议中慎重考虑的。这就需要保留分期建设的可能，并在规划用地时不但是要考虑规模的扩大，还要考虑进一步进行深度处理的工艺扩展性，这就对投资商的经济实力、专业营运资质、专业信誉提出了更高的要求。

三、关于政府补偿

（一）对投资者的补偿

有些公益性项目同时具有经营性的特征，即项目本身虽有一定的收益，但尚不足以盈利。如以污水处理为代表的环保基础设施具有很强的公益性，世界银行《1994世界发展报告》将其划定为准经营性。为了吸引投资方，必须由政府给予一定的补偿。这种补偿政府虽然不必一次性投入，是以未来长时间低额的支出换取提前发挥社会效益的基础设施的最低代价。但是不能忽视这笔支出的存在。

（二）为克服“邻避效应”而对利益受损人进行合理的补偿

在公益性项目建设与运营中所出现的邻避效应，是追求公共利益最大化和政策成本最小化的政府在民主行政的条件下不可回避的决策困境。邻避效应（not-in-my-back-yard ）指居民或在地单位因担心建设项目对身体健康、环境质量和资产价值等带来不利后果，而采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。由于公益性项目的发起与实施单位主要是政府本身，解决公益性项目的邻避效应，关键是由政府采取适当的补偿措施。传统的补偿理论倾向于强调物质性补偿，即根据居民经济条件受影响的程度，相应安排补偿方案。从一般实践看，在居民获得满意的经济性补偿情况下，邻避效应的发生概率和危害程度通常都是可控的。但是政府财政能力的有限、各项规章制度的限制、在计算居民损失上的不科学以及其他因素，往往使得补偿力度与居民期望之间存在较大差距。在补偿原则不清楚、补偿对象难以界定、补偿方式难以有效执行、同时资金来源有限情况下，各国政府都面临如何构建真正行之有效的公益性项目补偿机制的棘手问题。

四、关于产权

在民营资本出现以前，对外商投资的项目政府担心产权完全归外商对国家和人民有危险，所以坚持设施产权的有条件拥有和处置权，并必须于预定年限内移交政府。随着投资多元化的发展，国内资本包括民间资本、国有背景的资本在大量地成为投资方，在这种情况下，采用bot 的变形boo 模式成为可能。boo 模式下，投资者按照与政府签订的特许经营协议永远拥有设施的产权和经营权，并应保证设施的生产效率和持续改进。因为boo 模式下投资回报持续时间更长，此时可以进一步降低政府补偿的单价。因此这种模式被广泛采用，然而这也加大了政府进行管理和监督的风险。一旦出现投资者不履约，或执行不力，就会出现政府不可控制的局面。

五、不可抗力风险

不可抗力风险指项目建设过程中不可预见、无法克服和避免且给项目造成的损坏或毁灭的风险。不可抗力风险主要包括自然界风险和社会风险。自然界风险主要有地震、风暴、泥

石流、反常的恶劣天气，恶劣的现场条件，周边存在对项目的干扰源，工程建设可能造成对自然环境的破坏，不良的运输条件可能造成的供应中断等。社会风险主要有宗教信仰冲突，社会治安的稳定性，劳动者的文化素质和社会风气等。这些情况发生后，不但项目建设失败，还需要由政府出面进行协调与善后。

政府及其主管部门在bot 项目运作中还有其他各种风险，如当政府对环境基础设施的市场潜力和价格趋势把握不清时，可能对投资者盲目承诺较高的投资回报率，加大居民和政府负担；缺乏项目谈判及bot 知识学习和积累，投资商因此钻政策法律空子达成不平等合同条款来损害政府及用户的经济利益；政府及其有关部门为投资方做出免国有化、特殊征收、外汇兑换、同业同地竞争禁止保护及政策优惠以外的商业担保等。

作为防范机制，仅有各类格式合同范本尚不足以应对各种具体而特殊的风险障碍，bot 项目主办方最好是通过全程聘请具有bot 实践经验的律师作为专业法律顾问，通过全过程参与起草审查合同、合同管理、商务谈判、资信调查、出具法律意见书等方式，为政府及其授权部门提供全程bot 法律服务来防范因此可能发生的风险。