我国违宪审查制度建立的主要法律障碍

作者：王克稳

现代法学 2000年04期

　　中图分类号：DF 3 文献标识码：A

　　为了监督和保证宪法的实施，必须建立相应的违宪审查制度，这已成为我国理论和实践的共识。但是这么一个理论界不断呼吁、实践急迫需要的宪法基本制度至今未能建立起来，个中原因非常复杂，本文仅从法律层面分析这一制度建立的主要障碍。

　　一、违宪审查的主体模糊不清，违宪审查机构至今未能实际建立起来

　　建立违宪审查制度首先要有专司违宪审查的专门机构，这是实际建立起违宪审查制度的国家的共识。在我国，尽管自1954年宪法起就有监督宪法实施的规定，但是作为宪法监督具体体现的违宪审查机构至今未能建立起来，在现行宪法里找不到专司违宪审查的机构，而且关于违宪审查主体的规定模糊不清。

　　现行宪法规定，全国人民代表大会修改宪法，监督宪法实施，有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定；全国人大常委会解释宪法，监督宪法实施，有权改变或者撤销国务院及省、自治区、直辖市国家权力机关制定的违宪及违法的行政法规、地方性法规及其他规范性文件。从宪法的这些规定来看，我国违宪审查的主体应是全国人民代表大会及其它的常委会。但是，宪法又规定，国务院改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；地方各级人民代表大会在本行政区域内保证宪法的遵守和执行，有权改变或者撤销本级人民代表大会委员会不适当的决定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会的不适当的决议；县级以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。这些表面上非常健全的规定实际上矛盾百出：这些规定给人的印象首先是，似乎我国的违宪审查权并不专属最高权力机关，国务院、地方权力机关及地方各级人民政府都享有一定的违宪审查权，因为上面所谓的“不适当”的各种规范性文件当然而且首先指的是违宪的规范性文件，但是，无论是国务院还是地方权力机关、地方行政机关都没有宪法解释权，我国的宪法解释权是归属全国人大常委会，而宪法解释权是违宪审查权的前提，没有宪法解释权就无法审查规范性文件是否与宪法相抵触，因而，这些规定不仅使我国的违宪审查权的归属变得模糊，而且在实践中无法操作，从而形成了违宪审查“谁都可以管理，但实际上谁都不管”的局面。

　　不仅如此，就是当然享有宪法监督权的最高权力机关至今亦未实际建立起违宪审查的机构，由最高权力机关监督宪法实施并不意味着违宪审查权只能或者直接由其行使，违宪审查的专业性、技术性、经常性及司法性与最高权力机关的职能及活动方式相去甚远，由最高权力机关直接行使违宪审查权既不可能亦不现实，然而，我国的违宪审查职能应由一个什么样的机构去履行至今仍在学者的讨论之中，而且要求突破现行宪法监督模式的呼声日渐高涨，有的主张设立独立的宪法法院，有的主张将违宪审查权交与最高人民法院，还有的主张设立宪法委员会与最高人民法院违宪审查庭并行的复合审查制，因此我国未来违宪审查机构的设置至今未有定论。

　　二、宪法缺少可适用性，违宪审查失去了根基

　　违宪审查制度的建立系基于这样一个前提和假定：其他的规范性文件或有关的国家行为可能与宪法相抵触，这在宪法上通常称之为宪法争议，而解决宪法争议的法律依据和法律适用即是宪法，如果宪法可以用以裁决这样的宪法争议纠纷并进而可适用于审理普通的民事、行政或刑事纠纷，这样的宪法便是具可适用性的宪法。

　　从宪法监督的历史看，违宪审查制度的建立必须具备两个基本的条件：一是宪法的最高性，即宪法具有最高的法律效力，其他的一切规范性文件和行为都不得与宪法相抵触，二是宪法的可适用性，即宪法能够直接用于审理和解决具体的宪法争议纠纷。在这两个条件中，第一个条件说明违宪存在的可能性，而第二个条件则说明了解决违宪案件的法律依据和法律适用，因此，违宪审查与宪法的可适用性密不可分。人类历史上第一个建立起违宪审查制度的美国在宪法中并没有确立违宪审查制度，也没有明确赋予法院以司法审查权，但是宪法的最高性及可适用性直接导致最高法院在1803年“马伯里诉麦迪逊”一案中审查并确认国会1789年通过的《司法条例》第13条的规定与宪法相违背，并由此开创了美国联邦最高法院审查国会法律的先例〔1〕：而在欧洲大陆， 不少国家则专门设立宪法法院直接以宪法为依据受理宪法诉讼，裁决宪法争议，制裁违宪行为，追究违宪责任；我国的香港，在基本法出台后香港尚未回归时，即有人开始讨论以基本法为依据开展诉讼的可能性，在香港回归之后，有香港地区宪法之称的香港《基本法》已历经多次诉讼的洗礼，而香港地区的法院亦已以基本法为基础，依据普通法的原则建立起自己的违宪审查制度，而这一系列诉讼尽管有其复杂的背景，但在法律上都是基于这一理念：即基本法在香港可以直接被引用于具体的诉讼案件中。

　　宪法的可适用性之所以成为违宪审查制度建立的前提，其道理很简单，因为宪法只有在具体运用和实际执行中才能发现其他规范性文件或行为与宪法原则、精神及具体内容的不一致，因此，宪法可适用才能真正发现违宪，而违宪审查则是纠正违宪。

　　长期以来，我国将宪法的作用局限在为具体的立法提供法律依据方面，它不具有可适用性。法院在审理具体的刑事、民事及行政案件中不能直接引用宪法条款或运用宪法原则去审查拟将作为裁决依据的规范性文件的合宪性，也不能受理和审理当事人以宪法为依据提起的宪法诉讼案件，同时宪法也不能直接运用于审理具体的纠纷案件，因而，法院在适用一般的法律文件审理争议纠纷时是不可能发现这些法律文件与宪法有抵触的；而作为最高权力机关，尽管在法律上它有违宪审查权，但是，由于它仅仅是制定法律，并不直接适用和执行法律，因此，如果没有其他因素的推动，它自身是无法发现违宪案件的。

　　三、法律适用与宪法及法律解释相分离，导致违宪审查权虚置

　　从违宪审查制度的产生看，违宪审查是在法律的适用及法律的解释中产生的，在有成文宪法的普通法国家，由于能够适用法律裁处争议纠纷的机关是司法机关，因而，违宪审查最初是以司法审查的形式体现出来的。违宪审查之所以直接产生于法律适用和法律解释，是因为司法机关在解决具体的争议纠纷前必须对其所要适用的法律（包括宪法）有准确的理解和认识，又由于法律是立法者的意思表示，而立法者在立法时是不可能预测将来所可能发生的所有情况的，或者文字的表达在适用中存有多种不同的认识和理解，这就必然出现法律的争议，为了解决法律适用中的争议，法律的适用机关就首先必须对有争议的法律条款进行解释，因此，阐明法律的意义便成为法院的职权；司法机关随之面临的第二个问题是：如果其所要适用的法律与上位界的法律特别是与具有最高法律效力的宪法的原则和精神不一致即出现了违宪的法律怎么办？法院同样要对该违宪的法律的法律效力表明态度，这便是美国联邦最高法院在1803年马伯里诉麦迪逊案件的判词中所明确宣告的所谓的“违宪的法律不是法律”。因此，在有成文宪法的普通法国家，“法院的司法权和法律解释权包含违宪审查权，这被认为是理所当然、天经地义的事〔 2〕”，换句话说，违宪审查制度是建立在法律适用及法律的解释基础上的。

　　我国的司法体制特别是法院的构架类似英美法系国家。在我国，适用法律解决具体争议纠纷的机关是法院，在理论上它是一个有能力进行法律解释和违宪审查的机关，但是，在法律上它没有法律解释及违宪审查的权力；宪法和法律的解释权属于全国人大常委会，监督宪法实施的权力属于全国人大及其常委会，但全国人大及其常委会并不具体适用法律。由于全国人大及其常委会并不具体适用法律，因此，对于宪法及法律在具体适用和执行中所可能碰到的问题并不了解，因而，很难感受到宪法解释的必要性和重要性，即使它想解释也做不到，因为它并不清楚哪些原则和内容在适用和执行中会产生分歧，需要解释，这就是全国人大常委会事实上很少行使宪法解释权的主要原因；另一方面，从全国人大常委会有限的法律解释看，由于它脱离了具体的法律适用，因而，大部分都不是真正意义上对有关宪法和法律条文在具体适用中的争议所作的阐述或者说明，而是对法律制定中的疏漏或者针对新的情况所作的补充规定，这些补充规定或者决定严格意义上说已越出了法律解释的范围而属于法律的制定或者修改，即使可以看作是法律解释的“解释”，也不是为违宪审查而准备的，到目前为止还从来没有发现全国人大常委会因为需要审查某一法律文件或行为的合宪性而对宪法进行解释的情形〔3〕，因此， 全国人大常委会行使的这种宪法及法律的解释权是一种和法律的具体适用相分离的一种抽象性的立法解释，正因为如此，在普通法国家和地区，立法机关作出这样的行为，通常被视为是对原有立法的修订或者补充性立法而不是宪法或法律的解释〔4〕。 违宪审查意义上的宪法解释本质上是一种违宪解释，这种解释具有明确的针对性、被动性、个案性及司法（或准司法）性，它只有在宪法及法律的具体适用中才可能发生，正因为如此，在普通法国家和地区，“‘解释’法律这个概念本身是和法院的‘司法’功能紧密相连，浑成一体的，就是说，由于法院的天职是把法律应用到具体案件之中，从而作出一个具体的判决，……所以如果法律条文的含义有任何不清晰的、可引起争议的地方，法院的职能便是在听取诉讼当事人对于这个法律解释问题的论点后，依据普通法传统中的法律解释规则，对有关问题作出裁决，并在判词中阐明其理由〔5〕”，而在设立专门违宪审查机构的大陆法系国家， 其与司法审查的区别主要在于这些国家将宪法争议从普通的争议纠纷中分离出来由独立的机构适用宪法去审查和解决，它与司法审查没有本质的不同和区别。

　　因此，宪法监督实质上是宪法适用中的监督，而宪法解释及违宪审查又是宪法监督的具体形式，如果宪法解释及违宪审查不与宪法及法律的具体适用相结合，那么，为宪法监督而准备的宪法解释及违宪审查必然空置。

　　四、宪法监督欠缺相应的启动机制，违宪审查无法实际提出

　　违宪审查制度存在的前提是宪法争议的存在，而宪法争议作为法律争议的一部分其处理和解决必须遵守一般法律争议纠纷的处理规则包括程序规则。在有成文宪法的普通法国家，宪法争议被视为普通争议的一种，都由相同的法院以同样的程序进行审理和裁决，不必给予特别的对待，因而，宪法争议的处理亦遵循不告不理的原则，宪法争议不与具体的案件相结合法院便不能对该宪法争议进行处理，因此，在司法审查制度下，当事人实际提起一个普通的诉讼成为法院启动违宪审查的程序机制；而在欧洲的大陆法系国家，情况稍有不同，欧洲大陆各国解决争议纠纷的一个共同点是对各类争议纠纷按其性质进行划分，并在此基础上建立相应的诉讼制度（如行政诉讼、民事诉讼、商事诉讼、社会诉讼、刑事诉讼等），其中宪法性争议也与其他争议一样通过独立的诉讼即宪法诉讼解决，因此，普通法院不具有裁决宪法争议的权力，如果它们在审理普通的争议纠纷中发现存在宪法争议，只能将该宪法性争议提交宪法法院裁决，在这种情形下，普通法院的提交即成为宪法法院启动违宪审查的前置程序。除此之外，宪法法院启动违宪审查的最经常的机制是当事人针对规范性文件或有关的国家行为而提起的宪法诉讼；另外，宪法法院也可以在没有宪法诉讼的情况下对规范性文件进行合宪性审查即所谓的抽象监督，但这种抽象的监督和审查同样需要启动者，譬如在德国，抽象监督的倡议者为联邦政府、州议员和不少于三分之一的议会议员。因此，无论是将宪法争议视为普通法律争议的普通法系国家还是将宪法争议作为特殊法律争议看待的大陆法系国家，其共同之处在于都为违宪审查的提起设置了相应的启动程序。

　　相比较而言，我国的违宪审查应如何启动包括谁可以针对宪法争议提起审查、应按照什么程序什么方式提起审查、应向哪一个机构提起审查，诸如此类的问题在现行宪法上找不到答案，在实践中也没有解决。因此，在实践中，即使发现了违宪案件或者发生了宪法争议，也因为欠缺相应的启动程序而使这些争议纠纷无法实际进入违宪审查阶段甚至不了了之。

　　上述几方面的法律障碍表明，我国的宪法监督仍停留在宪法的规定中，离制度化还有相当的距离，所谓的违宪审查远未进入实际的运作阶段，我国宪法监督制度及违宪审查制度的建立任重而道远。

　　收稿日期：1999—12—20

作者介绍：王克稳，苏州大学法学院，江苏 苏州 215006，苏州大学法学院副教授，在职博士生。