试论行业协会双重管理体制的改革

作者：叶劲松

理论与改革 2005年09期

　　一、问题的提出

　　在中央层面上，我国迄今尚未制订关于行业协会的单行法律法规， 政府对行业协会的监管工作，目前仍主要适用《社会团体登记管理条例》。由于对行业协会发展问题的重视，一些政府部门和地方政府也制定了关于行业协会的地方性法规、规章和政策。1997年，国家经贸委将上海、广州、厦门和温州4 个城市列为行业协会试点城市。1999年10月，国家经贸委下发了《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见（试行）》。1999年4月，温州市政府创全国先例， 以政府令的形式发布了《温州市行业协会管理办法》。1999年11月深圳市人大常委会通过了《深圳经济特区行业协会条例》，是我国第一个关于行业协会的地方性法规。2002年1 月上海市人民政府发布了《上海市行业协会暂行办法》，同年10月，上海市人大常委会通过了《上海市促进行业协会发展规定》。此后，许多地方都在酝酿出台关于行业协会的地方性法规或规章。

　　《社会团体登记管理条例》和各地出台的地方性法规、规章共同构成了对于行业协会的监管体制。在最近几年关于我国行业协会现状和前景的讨论中，许多论者指出，行业协会之所以不能真正发挥作用，很重要的原因在于政府，尤其是政府对行业协会的双重管理体制不适应市场经济的特点和发展需要，抑制了行业协会的民间性和自主性。与此同时，也有少数论者认为双重管理体制的消极影响并不显著。

　　因此，为了促进行业协会的进一步发展，双重管理体制是否需要改革，以及如何改革，依然是一个现实的问题。笔者不揣浅陋，结合当前行业协会监管体制的改革实践略抒管见，以就教于方家。

　　二、双重管理体制及其对行业协会的影响

　　根据《社会团体登记管理条例》的规定，包括行业协会在内的各类社会团体，必须接受登记管理机关和业务主管单位的双重管理。国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门，是本级人民政府的社会团体登记管理机关；国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。《社会团体登记管理条例》对登记管理机关和业务主管单位的监管职责作了分工。登记管理机关对社团的监督管理职责是：负责社团的成立、变更、注销的登记或者备案；对社团实施年度检查；对社团违反本条例的问题进行监督检查，对社团违反本条例的行为给予行政处罚。业务主管单位履行以下监督管理职责：负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；负责社会团体年度检查的初审；协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；会同有关机关指导社会团体的清算事宜。从制度规定上看，无论登记管理机关还是业务主管单位，都对社团拥有实质性的监管权力，其中业务主管单位负责社团设立的前置审批和主要的日常监管工作。这就是现行的社团双重管理体制的主要内容。

　　在双重管理体制下，担任行业协会业务主管单位的政府部门建立或帮助建立行业协会的主要动机，是为了利用行业协会协助它完成本身的工作任务，并降低治理成本[1]。因此，行业协会的议程表比较易于受到业务主管单位的影响，在一些方面按照自己的设想和计划开展活动会受到不必要的限制，尤其是当企业的要求与业务主管单位的立场不一致时，行业协会将难以代表企业利益而发出自己的独立声音。对此，有的论者指出，双重管理体制极易使作为中介组织的行业协会带有行政色彩，产生部门归属倾向，把经济体制改革所反对的部门分割的弊病延伸到行业协会，不利于协会按市场化原则公正自主开展活动[2]。

　　也有论者认为，双重管理体制对行业协会的自主性并无明显的消极影响。汪锦军按照制度框架（含基本法律框架和管理制度两项内容）、自治能力（含制度化程度、活动自主性、经费收支、会员参与状况、工作人员能力五项内容）、自治意识等8项指标，对温州行业组织的自治性进行了调查和评价，发现在管理制度上，目前政府部门因为制度性的原因而阻碍行业组织发展的情况，从被调查的对象看，并不明显。因此他认为，双重管理体制的设立阻碍行业组织发展的预设难以成立[3]。对于这种现象，汪锦军的解释是， 尽管就制度规定看，双重管理体制在一定程度上限制了社团的自治性，使之或多或少依附于政府部门和业务主管单位的意志，但是由于双重管理体制对业务主管单位和登记管理部门监管内容的规定过于抽象，许多内容其实是无法具体化和操作化的，而且监督成本很高，所以，业务主管单位的监督主要是一年一次的初审和年会监督，社团登记部门主要是一年一次的年审，行业协会事实上并没有受到多大的限制[3]。

　　温州市是我国行业协会民间性和功能最显著的地区，因此汪锦军的研究既提出了双重管理体制是否急需改革的问题，也含蓄地提出了行业协会民间性决定因素的问题。从我国行业协会的发展实践来看，行业协会是在市场和政府这两种力量的共同作用下发展的，协会的民间性既受市场因素影响，也受到政府因素的制约。一个地方经济市场化的程度和路径、民营经济的发展程度、各行业的市场结构、行业的产业技术特点等市场因素，基本上决定着企业对于发展行业协会的需求强度。温州市的行业协会虽然与其他地方一样处于双重管理体制之下，但由于温州经济市场化起步早，民营经济发达，许多行业都有显著的企业集群存在，使行业协会在该地具有较深厚的企业需求，为协会的民间性奠定了基础。不过，政府对行业协会的监管方式，依然会在一定程度上影响协会的民间性和独立性。如果把温州与其他地方进行比较，那么温州地方政府较早地确立了亲市场取向，因此其政府对行业协会的管制总体上比其他许多地方要更加宽松一些，从而促进了行业协会的发展。但同样在温州地区，由温州市工商联事实上主管的同业商会，其民间性在总体上又高于由政府部门主管的行业协会，原因是前者由于本身的组织性质，对行业协会的管制比政府部门更加宽松一些。以具体的行业组织为例，服装业和鞋革业同是温州的支柱产业，都有庞大的企业集群，论业内对行业协会的市场需求，两者可说不相上下。但是，归属市工商联的温州市服装商会从一开始就具有很强的民间性，而由温州市鹿城区经委主管的鹿城区鞋业协会（鹿城区是温州市鞋类企业最集中的区）却在很长时间内保持着半官办的特点，主持协会日常工作的秘书长是由政府委派的[4]。由此可知，政府对行业协会的监管体制和政策，与行业协会的民间性之间具有密切的关联。

　　三、一些地方政府的改革举措及其过渡性

　　双重管理体制是政府对社团加强监督管理的最重要的制度工具，其目的是为了实现社团在“严格控制下的有序发展”，从而既发挥社团的积极功能，又能确保社会政治稳定[5]。可是各类社团的组织性质、宗旨、活动特点都是不同的，所以在学术界和政府官员中，都有很多人主张政府对各类社团的监管办法应当有别而论。最近几年，为了改革双重管理体制，减少行业协会的行政依附性，我国一些地方政府已经进行了一些改革尝试。

　　上海市在原有的双重管理体制框架下，增加了行业协会发展署，从而创建了登记管理机关、行业协会发展署和业务主管单位的“三元”管理体制。《上海市行业协会暂行办法》第三条规定：“市行业协会发展署是经市人民政府授权的本市行业协会协会业务的主管部门，负责本市行业协会的发展规划、布局调整、政策制订和协调管理。市政府有关委、办、局是本市相关行业业务的主管部门，负责对行业协会涉及的产业发展、行业规范等有关事务进行业务指导和监督管理。市社团管理局是本市行业协会的登记管理机关，负责本市行业协会的设立、变更、注销的登记和备案，对行业协会实施年检和监督检查。”根据《上海市人民政府办公厅转发市政府体改办、市民政局关于本市行业协会业务主管部门管理职责划分和相关工作衔接意见的通知》（沪府办发［2002］38号，2002年10月18日），行业协会发展署负责监管协会业务的职责，主要是指“以市行业协会发展署为主，本市相关行业业务主管部门配合，负责本市行业协会（包括分支、代表机构）的筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；负责行业协会的财务管理、接受境外捐赠资助；负责行业协会的年度检查的初审；负责协助登记管理机关和其他有关部门查处行业协会的违法行为；会同有关部门指导行业协会的清算事宜。”但行业协会发展署审查行业协会筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记时，以及在行业协会年检中进行初审时，都应听取相关行业业务主管部门的意见。同时，行业协会的“思想政治工作、组织人事管理、对外交往”，仍主要由相关行业业务的主管部门进行监督和指导。由此可见，在上海市的“三元”管理体制中，虽然对于行业协会的“协会业务”和“行业业务”作了区分，但业务主管部门只是向行业协会发展署转移了部分的协会业务监管职责。

　　深圳市于2004年5月成立了市政府直管的行业协会服务署，作为市政府培育、监管、规范、服务行业协会的专门工作部门，并且经市政府授权，履行《社会团体登记管理条例》规定的行业协会业务主管单位的职能。这样，行业协会的登记管理工作仍统一由民政部门负责，行业协会的业务主管单位则不再是有关行业领域的政府经济职能部门，而由行业协会发展署统一充当各行业协会的业务主管部门。根据《深圳市人民政府办公厅印发深圳市行业协会服务署职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（深府办［2004］69号，2004年5月21日），行业协会服务署不仅对行业协会的组织发展事项进行监管，例如在行业协会申请筹备阶段，出具有关协会业务的意见，负责行业协会成立、变更、注销登记前的审核工作等，而且也对行业协会的某些业务活动进行一定的指导和监督，例如指导、规范行业协会为会员提供服务，指导行业协会开展交流与合作，推动行业协会向政府或有关部门提出制订或调整相关公共政策、发展规划、行业标准等方面的建议，促进行业协会规范行使政府有关部门转移或委托的有关职能等。在实践上，由于行业协会服务署并不拥有具体的经济管理职能，因此对于行业协会行使政府部门转移或委托的职能、参与制订行业发展规划和行业标准等类业务活动，恐怕行业协会服务署只能协助有关的经济职能部门进行指导和监督。要使行业协会服务署独立承担对行业协会各项业务活动的全部监管职责，在事实上是不可能的。

　　从上海市和深圳市的上述规定可以看出，两地的改革办法有所不同，但也存在某些共同点：行业协会登记管理部门的监管权限基本上不变，原来业务主管单位所履行的对行业协会组织发展事项的监管职能则不同程度地转移给一个新设立的机构。这可以在一定程度上减少原来业务主管单位对行业协会的不合理干预，对行业协会的发展可以起到一定的积极作用。不过，在制度层面上，对行业协会组织发展事项的监管依然存在两道关口，所以对于行业协会来讲，这方面的监管程序和手续并没有发生实质性的变化，只不过第一道关口（筹备申请、成立、变更、注销的前置审批，年检的初审等）变成了一个新机构而已。因此无论上海市还是深圳市的做法，都还带有过渡性色彩。

　　四、协会的会务应由一个政府部门统一监管，业务指导部门不应干预协会的会务

　　由于《社会团体登记管理条例》的限制，上海市和深圳市上述改革举措的过渡性是完全可以理解的。因此，在理论上讨论双重管理体制的改革问题时，有必要突破《社会团体登记管理条例》的框架。

　　行业协会监管体制的确定，应当考虑到两个方面的需要，它们是互相联系的：一要有利于实现行业协会的民间化；二要使政府对行业协会的监管工作，能够适应各政府部门的性质、职能和行业协会的活动特点。为此，必须首先分析行业协会的活动内容。

　　行业协会的所有活动，基本上可以划分为会务活动和业务活动。会务活动主要包括：行业协会的发起、筹备和申请登记；会员大会的举行、协会领导人的选举、职员的聘用；发展会员；设立、改变、撤消分支机构和代表机构；财务的管理，等等。行业协会的业务活动，是指行业协会所开展的各项职能活动，例如行业调查、开展技术和职业培训、组织展销会和展览会、制定行业标准、参与行业发展规划等。行业协会的业务活动既可以是协会自行开展的，也可以是政府授权或委托它开展的。

　　按照《社会团体登记管理条例》关于业务主管单位和登记管理部门监管职责的规定，业务主管单位对社团既拥有业务监管权限，也拥有相当广泛的会务监管权限。在对社团的会务实施监管方面，业务主管单位是第一道关口，而登记管理部门则是第二道关口。这就容易造成政府对社团的层层限制，监管过严，手续过烦，从而不利于行业协会的发展。

　　显然，对行业协会的业务活动进行监督，一般要由政府的经济职能部门负责，但对行业协会会务活动的监督则不然。据此，在逻辑上可以设想两种不同的监管思路：一是会务与业务一元化监管的思路，二是会务与业务分别交由不同的部门负责监管。

　　假如采取会务与业务一元化监管的办法，那么只能由政府的经济职能部门负责监管行业协会的会务活动和业务活动。各个行业协会按其所处的行业领域，由相应的政府部门进行监管。这意味着把原来行业协会登记管理部门所承担的监管职责，也划归协会的业务主管单位。这种做法的好处，是比较便于行业协会及时、准确、充分地从政府部门那里获取有关的政策信息，也便于业务主管部门掌握行业协会的业务动态。但是根据我国行业协会发展的实际状况，它们的行政依附性首先表现于其对业务主管单位的依附性，这样的一元化监管思路由于进一步扩大了业务主管单位的监管权限，在实践上不利于增强行业协会的自主性和民间性。

　　第二种思路是，行业协会的业务活动依然要接受政府有关经济职能部门的监督，但这些部门不再监督行业协会的会务活动；对行业协会会务的必要监管，将由其他部门负责。

　　如前所述，我国一些地方政府在行业协会监管体制方面所进行的改革探索，缩小了原来业务主管单位对行业协会的监管权限，尤其是会务监管权限，但改革后的会务监管部门不止一个，所以改革措施仍带有强烈的过渡性和局限性。

　　为了对双重管理体制进行实质性改革，应由一个政府部门统一负责监管行业协会的会务活动。由于各类社团的会务活动具有许多共同的要求和规律，因此可以由社团登记管理部门负责监管行业协会的会务活动。行业协会的筹备、成立、变更、注销，都由社团登记管理部门监管，无须经过其他政府部门的前置审批。行业协会的成立应采用登记制而非许可制，只要协会的成立符合法定条件，社团登记管理部门就应准予其成立和登记。在登记时，可由社团登记管理部门把行业协会的章程、会员名称、协会领导人员简况等项资料，转送同级与行业协会的主要业务领域相应的政府职能部门，以便于其日后监督、指导行业协会的业务活动，并促进政府与行业协会的沟通和合作。行业协会的业务活动涉及哪个职能领域、哪个环节，则由各相应的政府工作部门予以指导和监督，使其业务活动遵循法律、法规和国家的经济政策。政府工作部门委托行业协会承担公共事务的，应采取购买服务的方式，向受委托的行业协会支付相关费用。然而，业务指导部门对行业协会的会务活动，不应具有任何监管职责。

　　社团登记管理部门对行业协会会务活动的监管工作应定位于“合法性监督”，而非“合理性审查”。此处所谓的“合法性监督”，就是使社团登记管理部门只限于监督行业协会的会务活动是否合乎相关法律法规的规定4， 而不能逾越这个界限去审查、监督行业协会具体的人事决定、财务决定、设立或撤消分支机构的决定等等是否合理或明智。因为，假如监管部门对协会的会务可以进行合理性审查的话，那么就算规定了现职政府工作人员不得兼任行业协会的领导职务、行业协会在财务上独立建帐，也不一定能够避免政府部门对协会的组织人事和财务等事项进行具体干预。

　　合法性监管的前提，是制订比较完善的法律法规。《社会团体登记管理条例》虽然对社团规定了严厉的监管程序，但是关于社团会务活动的规定却比较薄弱。比如，关于社团的组织机构，《社会团体登记管理条例》只是在第14条关于社团的筹备工作时，提到了会员大会或者会员代表大会、执行机构、负责人和法定代表人，在第15条关于社团的章程应当包括的事项中，规定应当包括“民主的组织管理制度，执行机构的产生程序，负责人的条件和产生、罢免的程序”等等。这样的规定，实在过于简略和笼统，对社团完善其内部治理很难产生实际的推动作用。因此，国家民政部又根据《社会团体登记管理条例》，制订了《社会团体章程示范文本》，旨在为社团制订章程时提供依据，规范社团行为。该《示范文本》的规定包括：会员的资格、入会退会的程序、会员的权利和义务；会员大会（或会员代表大会）、理事会、常务理事会（理事人数较多时，可设立常务理事会）的各自工作程序和职权；理事长（会长）、副理事长（副会长）、秘书长的任职资格、产生程序和职权；资产管理、使用的原则；章程修改的程序；终止程序以及终止后的财产处理等。如果剔除该《示范文本》中所包含的双重管理体制的内容，那么它对社团内部治理机制的要求与其他国家和地区的经验是基本相符的。因此，在制订关于行业协会的专门法律法规时，应当采纳《社会团体章程示范文本》的合理内容，使行业协会的会务活动在法律上有比较明确完备的规定可资遵循。

作者介绍：作者单位：叶劲松，杭州行政学院行政管理教研部。（浙江 杭州 310002）