论我国可再生能源配额制的法制建构
节能科技IENENGKEJI
论我国可再生能源配额制的法制建构
闫海，赵巧玉
（辽宁大学法学院，沈阳110136）
是实现可再生能源发展目标的量化、强制性以及与可再生能源配额制是推动可再生能源发展的有效制度，摘要：
之配套的市场化措施。２００６年制定的《可再生能源法》及２００９年修改的《可再生能源法》已经为可再生能源配额制在我国立足生根营造制度环境。我国先后草拟可再生能源配额制的若干文件，但是迟迟未能完全落实。我国应当全面设计可再生能源配额义务的承担主体、配额分配机制、配额考核、监管以及基于配额制的绿色证书交易制度，从而保障我国可再生能源的可持续发展。
可再生能源法；可再生能源配额制；可再生能源关键词：ＴＫ０１中图分类号：
Ａ文献标志码：
（２０１５）０１－００２６－０５１００１－５５２３文章编号：
DOI:10.16404/j.cnki.issn1001-5523.2015.01.012
可
再生能源配额制通过确立可再生能源配额指标，建立对可再生能源资源的规模化开发和有保障消纳的约束、鼓励机制，以落实可再生能源发展
管以及基于配额制的绿色证书交易等予以法制建构。
１可再生能源配额义务的承担主体
可再生能源配额义务承担主体的确定直接影响各方利是配额制的核心问题之一，并且与各国电力益和运作机制，
产业化程度和电力体制模式密切相关。发达国家承担配额义务的主体包括电力生产商、电力供应商和电力消费者。基于可再生能源配额制，承担主体可以采用两种方式完成配额义务：１）自己从事可再生能源生产、供应和消费；２）从其他配额义务承担主体手中购买其超额完成“义务量”而获得的绿色１）以电力生产商为证书［１］。可再生能源配额制的模式主要为：
承担主体。电力生产是整个电力产业的起始环节，基于政策执行的便利性，电力生产商履行配额义务的费用相对低廉且不会损害市场的活力，是最佳的承担主体。该模式要求电力生产商发出的可再生能源电力应占所有发电量的一定比例。一般而言，传统能源电力生产商可以向可再生能源电力生产商购买绿色证书，以确保完成配额义务，因此该模式的本质是前者对后者予以补贴，以分摊可再生能源的高发电成本。
目标。２００７年我国《可再生能源发展中长期规划》中明确提出，为保证规划目标的实现，将采取强制性市场份额等系列政策措施支持可再生能源的发展，充分利用可再生能源技术加快电力产业的发展，提高可再生能源在能源结构中的比例。２００９年《可再生能源法》修改，将可再生能源发电全额保障性收购确立为一项基本法律制度；２０１０年，国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，明确提出要实施新能源配额制，落实新能源发电全额保障性收购；２０１２年２月，国家能源局新能源司制订《可再生能源电力配额管理办法（讨论稿）》；２０１３年２月，国家能源局下发《关于征求＜可再生能源电力配额管理办法＞意见的通知》后附的编制说明指出，争取在２０１３年开始实施配额制；２０１４年８月，《可再生能源电力配额考核办法（讨论稿）》通过发改委主任会议，但是迄今没有公布。我们拟结合上述未出台的规定对我国可再生能源配额的义务承担主体、配额分配机制、配额考核和监
26
能源研究与利用·2015年第1期
ENERGYRESEARCH&UTILIZATION
因此，传统能源电力生产商具有较强的承受力是该模式付诸实施的前提。意大利的销售电价在欧盟各国是最高的，这是２）以电力供应商为承担主体。将意大利采取该模式的原因［２］。
电力供应商作为配额义务的承担主体有助于鼓励电力供应该模商收购可再生能源电量，推动用户侧的绿色电力营销［３］。式要求电力供应商提供的可再生能源电力在所有供电量中达到一定比例，例如澳大利亚要求全国范围内所有州和地区的电力零售商和批发商都应按适当的比例承担可再生能源配额。在该模式下，电力供应商向可再生能源电力生产商购买绿色证书，以完成配额义务，购买证书所增加的成本将通过零售电价予以摊销，所以该模式本质上是电力消费者给可再生能源电力生产商予以补贴，以分摊可再生能源的高发电成本。该模式付诸实施的前提是售电市场放开，并且零售电价可随电力市场供求状况加以调整，电力供应商可以将承担配额义务的成本传递到终端电力消费者。在多数国家，电力供应商是可再生能源配额义务的承担主体还因为他们往往经营电力生产业务，实际上将电力生产商纳入到可再生能源配额制之中。
我国《可再生能源电力配额管理办法（讨论稿）》初步确定电网企业、大型发电投资企业及地方政府为三大可再生能源配额义务主体。依据我国的电力市场结构，以电网企业作为义务承担主体是适合的，有助于解决可再生能源上网问题。《可再生能源电力配额管理办法》（讨论稿）第３条规定了承担收购配额义务的主体为国家电网公司、南方电网公司和内蒙古电力公司及各省级电网内独立经营的电网企业。当前，除了国家电网和南方电网之外，我国各地电网的容纳能力不一，存在配额划分的难题，例如内蒙古、宁夏等地，电网既要输出新增的风电、光电，又要保证输出既有煤电，输电压力较大。为了提高因配额制而增加的技术改造等成本，需要转嫁给上网电价。保障性收购配额指标是指电网企业经营区覆盖范围内可再生能源配额指标的综合，可以将指标分解到省级电网公司和区域电网公司，这样可以解决发电企业“就近输配”的市场需求和跨区输送的成本问题。
为避免电网企业因无法获得足够的可再生能源电力而无法完成配额任务，应当将大型发电投资企业作为可再生能源电力生产的配额义务承担主体，以配额制推动发电企业增加可再生能源装机容量，例如《可再生能源电力配额管理办法（讨论稿）》第３条规定承担配额义务的发电主体为总装机
节能科技
IENENGKEJI
容量超过５００万ｋＷ的发电企业，承担的可再生能源发电占自身比例应达到１１％。目前，我国总装机容量超过５００万ｋＷ的发电企业基本都是国有企业，民营企业因可再生能源发电比火电成本高，积极性可能较低，没有将其纳入承担义务的范围之中。
以省级地方政府作为配额义务的承担主体是我国可再生能源配额制的立法特色。主要基于以下理由：１）以省为基础的行政管理体制、财税体系、价格核算体制对我国电力行业发展和地方电力供应安全影响重大；２）我国平均有８５％以上的发电量在省内消纳，需要省级地方政府予以全面规划和协调；３）省级地方政府为保ＧＤＰ增长、财政收入增加，无视风电等可再生能源项目建设的成本、技术要求较高和电力消纳问题；４）省级地方政府的动员、协调能力较强，对于推动可再生能源的弱势产业发展享有极大的便利。以省级地方政府作为消纳配额的承担主体，可以给省级地方政府加压，从而调动消纳可再生能源电力的积极性。省级地方政府的工作任务是落实配额义务履行的实施方案，协调督促电网企业完成配额指标，为完成配额义务可选择：（１）充分开发当地的可再生能源；（２）从区外调入可再生能源发电；（３）花钱购买配额或者绿色证书。《可再生能源电力配额管理办法（讨论稿）》指出，各省（区、市）人民政府在电网企业配合下，负责所辖区域内配额指标的消纳。以各省（区、市）级政府作为可再生能源电力配额消费义务的行政责任主体，落实完成配额的实施方案，协调督促省级电网企业完成配额指标，保障所发的可再生能源电力得到合理消纳。
２可再生能源配额的分配机制
可再生能源配额的确定须明确可再生能源的发展目标。我国可再生能源虽然较为丰富，但是不同种类可再生能源开发利用的技术水准相差较大，不同地域可再生能源资源的蕴藏量、可开发量亦存在较大的差异，应依据可再生能源的总体目标，进一步分种类、分区域制定具体的发展目标。２０００年，澳大利亚《可再生能源（电力）法》规定中其可再生能源发展的强制性目标是２００１年可再生能源证书系统在全国范围内正式运行，年度目标逐年递增，到２０１０年可再生能源电力达到９５００ＧＷｈ，之后直至２０１２年年均为９５００ＧＷｈ。但在该国２０１０年《可再生能源（电力）法》修改时，他们已将目标提高至２０２０年年增４５０００ＧＷｈ可再生能源电力，占总发电
能源研究与利用·2015年第1期
ENERGYRESEARCH&UTILIZATION
27
节能科技IENENGKEJI
量的２０％来自可再生能源，同时目标分为大规模可再生能源目标和小规模可再生能源计划两部分［４］。配额制需要依据制定目标予以长短期相结合且阶段性的推进。目因为标最好以可再生能源发电量为标准，装机容量可以通过一定系数转化成可再生能源法电量，可再生能源证书也是以可再生能源发电量为面值的。
资源、技术是可再生能源界定的前提。例如，美国得克萨斯州确定的合格能源包括太阳能、风能、地热、水电、潮汐能、生物质能、生物废弃物和填埋气体等；澳大利亚的可再生能源配额制并不是将所有可再生能源种类划入目标范围之内，而是列举技术与资源均合格的可再生能源种类，包括太阳能、风能、海洋能、水力、地热、生物质能（沼气等）、农作物副产品、林业产品副产品、食品加工和加工工业的副产品、污水、城市垃圾、太阳能热水系统、可再生能源独立电力供应系我国应将非水电可再生统、使用可再生燃料的燃料电池等［５］。因为我国水电技术和产业发展能源发电纳入配额管理范围，
已相当成熟，开发潜力已不如其它非水电可再生能源，风电等新兴可再生能源尚处于发展的初级阶段，面临成本高及并网难等困难，需要予以法律、政策的扶持。
依照我国的国情，各地的地理位置和自然条件有很大差异，配额制的目标也应分种类、分区域制定。依照经济与技术的可行性，建立多种类的目标及实施相应证书制度可以避免对某些高新技术发展的限制。可再生能源配额的确定应与国家合理控制能源消费总量、调整能源消费结构的宏观目标相协调，按照综合考虑“消费责任、消纳能力、发展潜力、电网布局”的原则区别对待，以确保风力、太阳能和生物质能等发电产业均衡规模化发展。国家应根据可再生能源发展目标、能源消费总量指标，核算全国可再生能源配额总数，再以省（市、区）为单位予以可再生能源电力配额分配，在分配过程中需要考虑各地自然环境、资源禀赋、人口分布和经济水平差异。不同资源条件省份应采用不同的指标分配方案，同类型的省份则承担同等的消纳义务。我国《可再生能源电力配额管理办法（讨论稿）》明确提出电网企业在电网覆盖区域内需承担的可再生能源发电配额指标，即国家电网、南方电网、内蒙古电力公司以及陕西地方电力公司到２０１５年承担的保障性收购指标分别为５％、３．２％、１５％以及１０％，以及大型发电
企业可再生能源发电占自身比例要达到１１％，总发电量要达到６．５％。
我国可再生能源配额分配应具有创新性，由单一配额变为多层次配额，由单纯的发电配额变为综合配额，由原来行业配额变为同时考虑区域配额。可再生能源发电配额制形式可能有两种：１）将配额强制分配给电网公司，要求在其收购电力中必须
有一定比例来自可再生能源；２）将配额强制分配给发电企业，要求其所发电力中可再生能源发电必须占一定比例。除此之外，配额的分配也应考虑按行政区划来进行，无法完成指标的企业和政府，不排除仿照节能减排的规定进行约束。我国的可再生能源主要分布于“三北”地区，用电负荷却集中在中东部和南部，应予以区别对待。《可再生能源电力配额管理办法（讨论稿）》确定可再生能源电力配额的依据是各省（区、市）的可再生能源资源、经济总量、电力消费总量、电力输送能力。全国被划分为四类地区，确定不同的配额指标。第一类地区属于可再生能源电力资源丰富地区，同时自身具备较高的非水电可再生能源电力规划目标。根据电力系统接纳可再生能源的能力及潜力确定配额指标，目标参考范围分为１５％、１０％两档。西北地区属于可再生能源富集区，可再生能源发展规模大，自身电力市场容量有限，分省（区）来看，陕西、甘肃、宁夏、新疆均属于第一类地区，配额指标为１０％；第二类地区属于可再生能源电力资源较为丰富的地区，同时具有一定的非水电可再生能源电力规划目标，根据电力市场及运行条件确定配额指标，目标参考范围为８％；第三类地区属于可再生能源电力资源一般丰富的地区，但是具备接受外来送电的基础条件，依照现有电网结构承担跨区域非水电可再生能源电力消纳任务的地区，目标参考范围为４％；第四类地区属于可再生能源电力资源不丰富的地区，电网结构方面也不具备大规模消纳非水电可再生能源的现实条件，因此承担较低的配额指标，即２％。
３配额义务的考核与监管
在明确各承担主体的配额义务基础上，国务院能源主管部门应会同监察、统计、审计等部门以及国资委等机构对省级地方政府、电网企业、电力投资企业的配额指标完成情况予以综合评价，并根据结果予以相应地惩罚。各省级地方政
28
能源研究与利用·2015年第1
期
ENERGYRESEARCH&UTILIZATION
府应负责实现本辖区配额的实施方案，国家级电网企业对所属全部省级电网企业完成配额负责。为了提高各主体履行可再生能源配额义务的积极性，还可采取以下措施：１）各主要可再生能源电力经营企业按项目所在省级地方政府的要求，承担扩大可再生能源电力生产投资的责任，履行可再生能源电力生产的义务，将可再生能源发电配额指标的完成情况纳入发电企业的考核体系；２）国家电网企业对所属省级电网企业完成可再生能源电力配额承担领导责任，将可再生能源电力配额指标的完成情况纳入电网企业的考核体系；３）省级地方政府承担完成可再生能源电力配额的行政管理责任，将可再生能源电力消费配额指标的完成情况纳入省级人民政府政绩考核体系，即将可再生能源电力的消纳量计入各省（区、市）合理控制能源消费总量、节能减排考核指标。国务院能源主管部门对发电装机容量超过５００万ｋＷ的发电投资企业（集团）的非水电可再生能源电力的投资和生产情况进行监测评价，并按年度公布监测评价报告。《可再生能源电力配额考核办法（讨论稿）》提出严格的监管要求，在考核期未达到可再生能源电力配额基本指标或在年度中进展明显滞后的省份，国务院能源主管部门可采取暂停下达或减少其化石能源电力年度新增建设规模等措施，有效调整有关地区的能源结构。
为了保证配额义务的如期完成，实施可再生能源配额制的国家通常设立高效、权威的执法监督机构。倘若发现有关义务主体违反规定或者到期不能完成配额指标，则对违反义务者进行处罚，例如２００２年英国《可再生能源义务条例》中就规定，不能在达标期内完成义务者，应承担最高达其营业额１０％的罚款。达标期之后是三个月宽限期，宽限期到期仍未完成配额义务的，按照证书交易价格上限或者达标期内平均可再生能源交易价格的２～５倍设定处罚倍数。同时对于慌报、误报现象的企业，除了罚款，还应公开信息。配额制是促进可再生能源发展的新政，以行政考核手段为主，具有计划导向性，配额制度能否完全落地，仍具有不确定性。《可再生能源法》虽然规定了电网企业对可再生能源发电全额保障性收购，但是弃风等现象仍然很频繁。政府应对可再生能源产业发展的规模、结构和质量进行有效地引导，解决可再生能源发展的瓶颈，促使相关产业持续健康稳定可持续发展，最终确保可再生能源目标的实现。为调动地方消纳可再生能源积极性，可以规定可再生能源发电抵减本地区能源总消
节能科技
IENENGKEJI
耗、排放量以及提供相关激励基金等措施，使相关主体承担发展和收购可再生能源的责任和义务。我国《可再生能源电力配额管理办法（讨论稿）》第１０条规定：“各地区消纳的可再生能源电量，计入国家对本地区的节能减排、合理控制能源消费总量等考核指标体系。”这一激励措施的设定有助于激发义务主体的积极性，从而更高效的完成配额目标。按照征求意见稿，计入可再生能源电力配额指标的电量包括：１）本地区生产消费的非水电可再生能源电量；２）从区域外接受输电量中的非水电可再生能源电量；３）本地区可计量的自发自用的非水电可再生能源电量。
４基于可再生能源配额制的绿色证书交易制度
绿色证书交易系统是可再生能源配额制的重要组成部分，是市场机制和政府调控的有机结合，使承担主体的高效、灵活的交易方式可以确保承担主体用较低的履行成本完成配额义务。绿色证书代表单位绿色电量生产的环境价值，表现为一定量的可再生能源电力。绿色证书的特征是：１）类似于金融产品的书面证明；２）一定的时效性。一般规定用来完成配额义务的绿色证书数量用完后即失效，期限为１～３ａ；３）不具有普遍的流通性，一般仅限定在能源领域内进行交易。配额义务承担主体通过比较绿色证书价值与可再生能源发电的边际成本选择资源和技术进行开发或购买绿色证书绿色证书的颁发是绿完成配额任务，实现资源的优化配置［６］。色证书交易制度运行的第一道程序。各配额义务承担主体在对于超额部分的可再生能源电完成可再生能源配额义务后，
力，由专门的管理机构发给绿色证书。发证机构在颁发前需要进行审查、认证、登记和管理。绿色证书通常由发证机构自行颁发或授权，配额义务承担主体必须向可再生能源监管办公室提出申请，提交一系列证明文件，被授权并登记在册后绿色证书价格与配额制息息相关：价才可以获得绿色证书［７］。
格过低易促使证书的需求者选择购买而缺乏动力进行技术革新以降低可再生能源发电成本，导致可再生能源配额制丧失激励性；价格过高将增加企业成本压力，不利于企业的长远发展。因此，绿色证书的价格一般等于绿色电力与常规电力之间的差价，绿色电力的价格是由基本价和能源证书价格两部分决定的，基本价是指普通电价格。绿色电力的特殊价值只体现在绿色证书上，只有绿色证书在市场上售出，发电商收回了成本，绿色电力的价值才能真正体现出来。政府通
能源研究与利用·2015年第1期
ENERGYRESEARCH&UTILIZATION
29
节能科技IENENGKEJI
过市场调控对市场机制下确定的基本定价进行审核，在差价的可浮动范围内进行政府定价，避免出现不正当行为。对于可再生能源上网电价高出常规电价的差价，政府采用了消费者分摊原则。即电力消费者在享受清洁电力带来的环境效益的同时，必须多付出费用以支持可再生能源电力的发展。
绿色证书交易系统的基础是成熟的电力市场。在此市场中，上游电力生产商和下游电力供应商成为市场化的竞争主体，通过绿色证书交易机制，出售表现环境外部效益的绿色证书。由于政体、立法制度、市场条件不同，不同国家在绿色证书交易系统设计上也有所差异，美国因为没有联邦层面的配额政策，所以不同州的绿色证书交易机制在具体操作细节上也有不同，证书交易范围一般仅限于本州。澳大利亚在２０００年的《可再生能源电力法》中规定了可再生能源证书制度，标志着可再生能源绿色证书系统（ＲＥＣｓ）正式运行，合格的可再生能源电力生产商用确定的可再生能源种类每生产１ｋＷ·ｈ的电量得到一份绿色证书，并将其分为大规模发电证书（ＬＧＣｓ）和小规模技术证书（ＳＴＣｓ），通过证书交易的多样化实现可再生能源技术的发展［８］。绿色证书交易过程实际上是促进可再生能源潜力有效开发和成本降低的过程。绿色证书交易的市场竞争机制促进了可再生能源发电以较低成本实现配额义务，实现了资源和资金的合理分配，使可再生能源开发利用进入了良性循环状态。
在配额制下，政府的主要作用是规定可再生能源电量销售配额和颁发绿色证书。具体的分摊金额及过程，则通过市场机制由电网企业来完成。当前，我国电力行业市场化程度较低，电网公司垄断经营，可再生能源电力因为价格因素无法并网，建立绿色证书交易系统可以解决这一难题。我国配额制电网企业之间的交易，尤其是省际间、发电企业间的证书交易，可以有效推动资源丰富地区可再生能源产业发展，提高资源利用效率，促进可再生能源电力的本地消纳，减少电力传输成本。我国《可再生能源电力配额管理办法（讨论稿）》第１１条规定了证书制度，即可再生能源发电企业按照上网电量获得相应的绿色证书制度，核算单位为１０００ｋＷ·ｈ，绿色电力证书可作为参与碳排放交易的依据。根据电力市场发展和电力管理体制变化情况，在具备条件时实施绿色证书交易。绿色证书交易机制增加了配额制实施弹性、克服地理限制、强化惩罚机制、创造不同可再生能源技术之间的竞争、发展全方位激励机制、降低发电企业市场风险等，有效保证
了配额制政策的实施［９］。基于配额交易的绿色电力证书制度引入可再生能源领域，可大幅提高可再生能源发电的经济性，缩短成本回收时间，增加可再生能源电力生产者的收入来源，激励可再生能源发电。
５结语
配额制是促进可再生能源发展的有效方法，包括强制性的、量化的可再生能源发电目标和其独有的奖惩机制，其着力点在于解决可再生能源开发利用的高成本问题。配额制的贯彻落实需要有明确的义务承担者、合理的分配机制、完善的配额考核和监管、通过绿色证书交易系统的构建来将政策和市场有机结合起来，从而保证可再生能源配额制效用的最大发挥。同时，配额制也明确了各大电网企业的强制性可再生能源电力配额指标的责任，疏导了固定电价政策对发电企业的激励和可再生能源电力产出的消纳问题。可再生能源电力配额制与当前我国实行的固定电价政策的相互协调，可以在有效解决可再生能源开发问题的同时，解决可再生能源电力建设与市场消纳之间的衔接问题，从而促进可再生能源规模化发展。
参考文献：
［１］任东明．关于引入可再生能源配额制若干问题的讨论［Ｊ］．中国能源，２００７，（１１）：１０－１３．
［２］黄碧斌，李琼慧，谢国辉，等．意大利可再生能源配额制及对我国的启示［Ｊ］．风能，２０１３，（１１）：５４－５９．
［３］任东明．可再生能源配额制政策研究—系统框架与运行机制［Ｍ］．北京：中国经济出版社，２０１３：１６９－１７９．
［４］李化．澳大利亚新能源法律与政策研究［Ｍ］．武汉：武汉大学出版社，２０１４：８０－９０．
［５］严慧敏．可再生能源配额制的思考［Ｊ］．能源研究与利用，２００３，（５）：３－６．［６］任东明，陶冶．我国可再生源绿色证书交易系统运行模式研究［Ｊ］．中国能源，２０１３，（１）：１０－２２．
［７］崔咖郡，韩丽红．发达国家可再生能源配额制实施对我国的启示［Ｊ］．沈阳工业大学学报（社会科学版），２０１４，（５）：１－５．
［８］张式军．可再生能源配额制研究［Ｊ］．中国地质大学学报（社会科学版），２００７，（２）：１９－２３．
［９］任东明，谢旭轩．构建可再生能源绿色证书交易系统的国际经验［Ｊ］．中国能源，２０１３，（９）：１２－２１．
收稿日期：2015-01-04
30
能源研究与利用·2015年第1期
ENERGYRESEARCH&UTILIZATION