上海首次规定土地出让期满后无偿收回

上海首次规定土地出让期满后无偿收回

来源：人民网

2011年01月15日18:44

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　　编者按：

　　现行土地制度在经历数年的实践后，正面临诸多现实问题：招拍挂制度引发的助推房价之指责；集体土地与国有土地不同权、不同价，低补偿引发的失地农民如何维系生活的问题；以及土地使用权到期后如何续期的问题……

　　尤其是土地出让制度以及农地征用、补偿的问题，已经到了不得不着手解决的时候。从目前的情况看，各地确实也在进行一些改革的尝试，甚至国土资源部都已明确了今年将改革土地招拍挂制度。也许，现有的改革都无法涉及我国土地深层次的根本问题——这其中包括房产税未来如果向物业税转换，土地的性质将成为至关重要的因素——但也必须承认，这些变革仍是值得鼓励的。

　　在此前提下，我们也希望提醒有关方面，招拍挂制度虽然有推高房价之嫌疑，但在现行制度中，不失为一种被认为最公平的出让制度。因此，未来的改革方向，必须回答的一个问题就是：“到底是公平重要，还是控制地价更重要？”

　　对于成都“地票”的改革思路，国有土地与集体土地“同地、同权、同价”的目标虽无争议，但将农村土地的整理完全交给社会资本的方式是否有当“甩手掌柜”的嫌疑？以及如何保证一些所谓的“社会资本”介入后农民的基本权益？这些都应该想在前面。

　　徐健

　　2011年上海土地交易市场首拍在上周平淡落幕，但预申请须知中“出让人收回并补偿相应残余价值”这一“史无前例”的规定，在业内又掀起了继《物权法》之后，新一轮关于土地使用权到期后该如何处置的争论。

　　“土地期满”后何去何从？

　　《第一财经日报》记者发现，“出让人收回并补偿相应残余价值”这一规定最早出现在上海市国有建设用地使用权出让预申请公告“沪预申请告字(2010)第02号”(下称“2号预申请公告”)，即去年9月。

　　在上海2010年2号预申请公告中，多数地块的预申请须知中都出现了这样的规定。更有甚者，其《国有建设用地使用权出让预申请须知》中显示，土地期满后的处理方法为“出让人无偿收回”——如出让面积3.56万平方米的罗店新镇A1-3商住地块。这些规定，在历来的土地出让交易中均属首次。

　　“这个规定很刺激，要是以后所有产权都按这个办法收回，谁还敢买房，谁敢投资跟地产有关的东西啊？”中国房地产信息集团分析师薛建雄如是说。

　　上海中原研究咨询部认为，此次出让方提出“土地期满收回”的表述，很可能是对土地使用权到期后的一种处理尝试。但是，“土地期满收回”的规定已倾向于70年后循环批租制度。“这一问题在业内争议已久，从当前批租制度衍生出的‘土地财政’和‘高房价’结局来看，如此定义土地使用权到期后的处理方式，很可能导致今天的很多问题在未来重演。”

　　事实上，本报记者在采访过程中发现，多数业内人士都对这一规定存有争议。

　　一位港资开发商代表和长期从事土地研究的易居分析师付琦还从法律角度指出，对住宅用地来说，这一规定“没有太大意义”。

　　港资开发商的理由是：“这个是政府与开发商的合同，开发商最后将房源卖给了小业主，小业主却对此完全不知情，如何执行？真要起到作用，应该写在售房合同里还差不多。”

　　付琦的理由和上述类似，但他进一步指出，对于出让方新增的“土地期满收回”这一“游戏规则”，可能还将和国家规定的一些法律法规产生冲突。根据2007年10月1日起施行的《物权法》中的明确规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”

　　此外，2009年初曾流传的一份名为《土地管理法(修订草案征求意见稿)》的文件，在全国国土管理系统“征求意见”，最受人们关注的住宅土地使用权到期后“按照国家有关规定自动续期”替换了原先表述的“无偿自动续期”。

　　显而易见，虽然法律没有规定住宅用地到期的结果是“有偿”还是“无偿”，但前提都明确是“自动续期”，而不是“收回”。

　　物业税或是最终出路

　　从制度探讨到与法规的博弈，土地使用权到期后何去何从这一问题的复杂性已可窥一斑。

　　“实际上，自1987年深圳第一块土地出让至今，也不过23年。在这23年里，国家的土地管理制度已经发生了翻天覆地的变化，谁能说得清未来那么多年里，土地管理制度还会发生什么样的变化。”付琦指出，1990年5月19日开始实行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权出让最高年限按下列用途确定：住宅用地：全国统一执行的土地使用年限为70年；商业、旅游、娱乐用地：全国统一执行的土地使用年限为40年；综合或者其他用地：全国统一执行的土地使用年限为50年。而土地使用年限是从开发商取得该地块的土地使用证之日开始计算，即国家首次出让该地块的时间。也就是说，就算最早1987年出让的住宅地块，按70年年限计算，距离土地使用权到期也还有40多年。如此看来，上海2010年2号预申请公告中出现的“土地期满收回”规定，在几十年后能否被有效执行，还有待观察。

　　不过，值得回味的是，在《物权法》出台之前，根据1994年7月5日的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十一条规定，办理土地使用权续期的，应当重新签订土地使用权转让合同，并依照规定支付土地使用权出让金。也就是说，根据以往的规定，办理土地使用权续期是需要缴纳一定费用的。

　　《物权法》出台后，虽然规定了可以自动续期，但实际上并没有对续期的土地使用费支付标准和办法做出明确规定。而《土地管理法(修订草案征求意见稿)》则以“按照国家有关规定自动续期”替换了“无偿自动续期”。

　　上海中原研究咨询部补充表示，《土地管理法(修订草案征求意见稿)》对土地使用权到期后处理的修改，当时多数业内人士认为这一文字变化为物业税预留了操作空间。

　　付琦亦认为，目前市场中沸沸扬扬被传言的房产税，很有可能是一个用于完善税收制度的过渡产物，“房产税、土地出让金、营业税等各种交易环节的税收，可能都会改革成房产保有环节的物业税。”他认为，最终实现物业税之后，土地出让金被取消，房产拥有者按年缴纳物业税，届时，土地使用年限的问题就会很大程度被淡化。“也有可能，土地使用权到期后，就开征物业税，如此更符合有偿续期的说法。”付琦表示，从出让方角度来说，一次性收足未来70年的土地款，也会错过土地年复一年的增值部分，物业税的摸索，更能在很大程度上完善土地财政制度。

(责任编辑：肖尧)