赵海新乡农村改革试验区调查

从分割走向统一

——新乡改革试验区调查

赵 海

内容提要：通过对新乡农村改革试验区的调研发现，新乡市推进城乡一体化，走的是一条以新型农村社区建设为载体、以农民就地城镇化为特征、以城乡居民权利平等为方向的改革道路。本文认为，新乡市城乡一体化道路总体符合当地农村发展实际，对全国同类地区具有一定的示范和借鉴意义。

河南省新乡市是全国农村改革试验区，自2011年起承担城乡一体化制度建设的试验任务。为深入了解改革试验进展情况，笔者赴新乡市开展了为期1周的实地调查。通过调研发现，与一些地区引导农民向城市迁移、走快速城市化的道路不同，新乡市推进城乡一体化，走的是一条以新型农村社区建设为载体、以农民就地城镇化为特征、以城乡居民权利平等为方向的改革道路。本文认为，新乡市城乡一体化道路总体符合当地农村发展实际，保护了农民各项权益，不失为一种有益的尝试，对全国同类地区也具有一定的示范和借鉴意义。 ** 赵海：农业部农村经济研究中心副研究员。

新型农村社区建设，其逻辑起点是解决“用地难”，简言之就是通过引导几个村的农民集中居住，节约的土地复耕后再通过“增减挂钩”置换城镇用地，从而试图破解农村居住环境差和城市发展用地缺的双重困境。围绕新型农村社区建设这一主线，本文基于以人为本和权力平等的视角，从城乡规划、户籍制度、社区管理、住房管理等四个方面，梳理和分析相关制度及其变迁，进而审视其改革路径、管窥其改革全貌。

一、革故鼎新——统一城乡规划体制

纲举才能目张，对城乡发展而言，规划就是引领城乡发展的总纲。多年来，由于城乡二元体制的制约，城乡规划处于分割状态，往往是就城市论城市、就农村论农村，城乡建设是断裂的，城乡空间布局没有建立起相互联系和互补的平台。特别是长期的城市倾向政策，农村主要承担着向城市提供资源要素的角色，其自身处在一种无序的低水平发展路径上。因此，推进城乡发展一体化，首先就要从规划上打破城乡规划二元分割的格局，建立起城乡一体的规划管理制度。

新乡在推动城乡一体化的实践中，注重规划先行，从城乡一体的规划抓起，着眼于城乡规划一张图、建设一盘棋、管理一张网，明确了以中心城市为主体、以产业集聚区和新型农村社区为载体的规划总体思路，以规划一体化引导和推动城乡发展一体化。一是历史性地实现了规划的全覆盖。新

乡市编制完善了《全域新乡城乡总体规划》、《中原现代田园城市规划》、《新乡市中心城市组团式发展研究规划》和《新乡市村镇体系和村镇布局规划》，形成了覆盖中心城市、县城、镇区和新型农村社区四个层级的城乡空间布局规划，扫除了农村区域这一规划中的盲点。二是高起点地规划了新型农村社区建设。为解决农村土地资源乱建乱占、投资浪费、基础设施落后、居住环境差、政府投资效益低等问题，新乡市按照“政府引导扶持，群众自愿选择，规划适度超前，建设稳步推进”的原则，将全市3571个行政村初步规划整合为850个新型社区，并与城镇总体规划、土地利用总体规划、产业集聚区规划相结合，实现了“四规合一”。三是创新性地健全了城乡规划管理体系。新乡市率先在市、县成立了城乡规划局，镇（乡）级设置规划管理所，村级配备规划管理员，形成了“三级组织，四级管理”的规划管理体系，基本实现了规划管理机构的全覆盖。

通过城乡一体化规划的引领作用，新乡市形成了城乡互补、互促共进的发展局面，特别是通过新型农村社区规划的实施，综合安排农村各类用地，提升了农民的居住条件，盘活了农村土地资源，同时避免农民建房上的重复投资，确保了政府基础设施、公共服务设施投入效益的最大化，实现资源的集约节约利用。据估算，全市规划整合的850个新型农村社区建成后，可节约土地50万亩，通过“增减挂钩”置

换为城市建设土地，可以为快速推进的工业化、城镇化提供有力支撑。本文认为，将乡村发展纳入城乡总体建设规划，是城乡发展一体化的必然要求；通过农村新型社区规划引领新农村建设，是推进工业化、城镇化和农业现代化同步发展的一种有益尝试。

在调研过程中，我们也感到一些规划还不尽合理，如一些新社区规划涉及的村庄过多、面积过大，集中居住后会给农业生产带来诸多不便；在规划内容上，农民的话语权不够，在土地增值收益分配上处于弱势地位；新型农村社区规划实施过程中，还面临着比较严重的资金瓶颈，有的规划过于乐观；一些新社区的产业支撑不足，入住社区居民面临就业和增收问题；新社区规划应是多元的，不宜搞一刀切，对一些自然风景优美的村庄和历史文化名村应通过就地改造的方式予以保留；等等。下一步，应根据客观条件和农民的意愿，对正在实施和准备实施的新型社区规划给予必要的调整，以更好地发挥规划引领的作用，助推城乡一体化发展。

（二）平等权力——打破二元户籍管理制度

推进城乡发展一体化，重点是加快城镇化发展步伐，核心是人口的城镇化，这要求推进户籍制度改革，建立引导和促进人口城镇化的制度安排。户籍制度改革不是简单地把农民从农业户籍转为非农业户籍一转了之，还包括了转户农民在城镇的教育、医疗、社保、就业、住房等一系列经济权利，

以及在农村的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等一系列经济权利。从这个视角来看，户籍制度是事关城乡发展一体化的根本制度，也是衡量城乡发展一体化水平的关键考量因素。

新乡市的户籍制度改革是围绕着进入新型农村社区居民展开的，对入住新型农村社区的农民，一律登记为“新乡市城镇居住地居民户口（非农）”，规定转户农民在保留原有权益的基础上，同时享受城镇居民在就业、养老、住房、教育、交通、金融服务等方面的同等待遇，走出了一条兼顾农民在农村和城市两个权益的改革道路。新乡市于2012年出台了《关于进一步完善城乡户籍管理制度改革的意见》，对新型社区居民转户做了具体安排：一是入住新型农村社区的群众继续享受原有土地承包经营权、农村计划生育等各项惠农政策；二是卫生部门对入住新型农村住宅社区群众，按照群众意愿，允许自主选择新型农村合作医疗或城镇居民医疗保险，每个社区卫生服务站至少配备一名财政供给乡村医生；三是人社部门按照相关政策，对满足“城镇居住地居民户口”（非农）五种情况规定的，凡符合城镇职工参保条件的，可以享受城镇职工养老、失业、医疗、工伤、生育保险等方面的待遇。其他非从业人员或从业人员中不属于城镇职工参保范围的，可以按照规定参加城镇居民社会养老保险和新型农村合作医疗保险；四是民政部门将符合城市低保条件

的新型农村社区居民全部纳入城市最低生活保障，对社区五保户实行集中供养实现，应保尽保；服现役的义务兵入住社区转户后第二年可享受城镇义务兵优抚安置政策。

开展户籍制度改革以来，新乡市推进城乡基本公共服务均等化取得了积极成效。截至2013年9月，公安部门已为

3.7万户的14.7万人办理了新型农村社区户口迁移。卫生医疗部门在52个示范社区建成卫生服务站27个，配备全科医生68人，为421.5万农村地区居民建立了健康档案。教育部门加强对口支援，为社区学校分配特岗教师250名、支教人员444名。民政部门对入住新型农村住宅社区的困难群众全部纳入城市低保范围，为533户1691名社区困难群众发放城市低保资金301万元。城乡居民社会养老保险已实现“三统一、全覆盖”，即城市与农村缴费标准统一、省市养老保险缴费补贴统一、养老保险待遇统一，城乡居民社会养老保险全覆盖，截至2013年9月全市参保人数255.6万人，参保率98%，60岁以上养老金领取人数64.7万人，养老金发放率100%。

从国家法律法规和政策方面看，新乡市的户籍制度改革对现行的法律法规和政策有着较大的突破。一是落户到设区的市，不需要退出承包地和宅基地；二是转户以后继续享受农村计划生育政策。本文认为，新乡市的突破性做法，符合当前农村实际，保护了农民的利益，消除了农民转户的后顾

之忧，激发了农民转户的积极性，是推进户籍制度改革的一项重大制度创新，也是一项具有很强借鉴意义的尝试。在调研中，仍有一些农民对这项政策心存疑虑，担心转户后会失去土地，怕政策不能持久。我们建议相关部门深化对这一问题的研究，加快修改完善相关法律法规和政策规定，以法律的方式将这一做法明确下来，让转户农民吃下定心丸。

（三）摸索前行——创新农村社区管理办法

新型农村社区一般是由周边的5-7个行政村组成，农民居住和生活方式的改变也相应要求管理组织和机制的变化。农民进入新型农村社区以后，以往发挥领导核心作用的村党支部和“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”功能的村委会已不能适应新形势的要求，迫切要求建立以社区为单位的管理组织。

新乡市因应形势发展变化，积极开展农村社区管理体制创新，很好地发挥了社会管理和公共服务的职能。2010年以来，新乡市相继下发了《关于构建城乡统筹的基层党建新格局的意见》、《关于加强新型农村社区党建工作意见》、《新型农村社区组织管理建设实施细则（试行）》，提出了社区党总支委员会、社区服务管理委员会、社区居民代表委员会、社区监督委员会和社区服务中心“四委一中心”的管理架构。其中，农村社区党总支（党委）是社区各种组织和各项工作的领导核心，主要承担了原村党支部的各项功能；社区服务

管理委员会是乡镇派出机构，主要承担着各项公共服务职能；社区居民代表委员会是社区居民参与社区事务管理的群众组织，代表由社区居民推选，主要承担着讨论、民主决定并监督本社区的重大事项和重要决策的功能；社区监督委员会是独立行使监督权的社区监督机构，主要承担着监督社区党组织和管理委员会各项事务的功能；社区服务中心主要是推进各职能部门的公共服务向社区延伸，为社区居民办理生产经营、公共事业、社会保障、计生卫生和文化体育等各项业务。

截至2013年9月，新型农村社区管理组织建设进展顺利，已完成46个服务中心建设，28个部门已进驻社区开展服务。本文认为，新乡市通过制度创新，健全了社区组织机构，促进了社区管理规范有序，探索了加强农村基层政权建设的新途径。新乡市创建的“四位一体”的社区组织机构，为加强农村社会管理和服务提供了组织保障；规范的社区居民服务中心，为社区群众提供了良好的公共服务环境，使社区居民不出社区就能享受到政府各部门提供的公共服务。

当然，我们也应看到，新乡市的农村社区管理创新，也带来了村民自治制度弱化以及行政力量加强的问题，村委会在目前的架构下无法按照《村民委员会组织法》开展工作，村党支部也由社区党组织取代不能正常开展工作。对待这一问题，笔者认为不宜简单肯定或否定，仍需进一步试验和观

察。此外，原来的村集体仍承担着管理集体经济的功能，如何界定村委会和社区管委会的职能划分，仍需进一步研究和探讨。

（四）还权赋能——改革农村住房使用管理制度

农房是农民最看重的财产，同时，农房也是权利最不健全的财产。一方面，农房不能登记和颁证，不能在金融机构抵押贷款；另一方面，农房的买卖只能限制在村集体经济组织成员之间。如此以来，农房这一重要的财产长期是处于沉睡状态的，也不能有效转化为资产。城乡之间房屋产权的不平等，是城乡间权利不平等的重要一环。因此，健全和完善农房的使用管理制度、赋予农房完整的财产权利，就成为城乡发展一体化的应有之义。

新乡市围绕新型农村社区居民住房管理制度，开展了一系列具有很强突破性的改革创新，有着非凡的启示意义。一是建立住房登记和发证机制。2011年新乡市下发了《新型农村社区居民住房初始登记办法》，规定了新型农村社区居民住房登记和发证的具体程序。目前房管部门已为26069户入住新型农村社区群众办理了房产证，总登记面积达547万㎡。二是扩展了社区居民住房的交易范围，规定该类住房可以在新乡市新型社区居民间交易，这大大扩展了法律规定的村集体经济组织成员的范围。三是赋予新型农村社区住房抵押权。新乡市先后下发了《农村社区住房转移和抵押登记实施

细则（试行）》、《新型农村社区住房抵押贷款实施办法（试行）》、《新型农村社区抵押住房流转处置实施办法（试行）》，对社区住房抵押贷款进行了具体的规定。这一做法是对党的十八届三中全会提出的“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”的一种先行试验，是拓宽农民财产性收入渠道的一种有益探索。

调研组认为，新乡市在农村住房使用管理制度方面制度创新，大大扩展了农房的权能，赋予了新型社区居民住房一种介于农房和大产权房之间的特殊的产权，是在农房产权上的惊险一跃。当然，新乡市的做法与目前的法律法规有一定的冲突，特别是在住房交易对象和抵押权上有较大的突破。但调研组认为，新乡市的这一突破，对完善农村住房权能具有重大意义，也为其他地区开展此项改革甚至全国范围内修改完善法律法规提供了有益借鉴。