试论公共政策的舆论风险评估_刘晓鹏

试论公共政策的舆论风险评估

刘晓鹏

当代中国，经济体制在变革，社会结构在变动，利益格局在调整，思想观念在变化。对各类公共机构而言，这些变化直接反映在运用公权力，配置公共资源的社会生态上，公共机构更加重视与公民、与社会的互动关系，在各类决策的事前、事

中、事后，将反映公众诉求、吸纳公众参与、回应公众意见摆在更加重要的位置上，以此来推动决策的科学化、民主化，同时也更多考虑公共政策出台后的社会效果和社会影响。其中，公共政策实施前，进行社会稳定风险的评估成为逐渐受到重视的新课题。

２０１１年初，备受瞩目的《国有土地房屋征收与补偿条例》颁行，其中针对屡屡发生因拆迁引发的舆论热点事件，一方面立足在发展与维护公民权益上找到平衡点，一方面针对该领域的公共政策操作专门规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风

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险评估。随后，最高人民法院也在一份文件中提出，法院②将建立重大敏感案件风险评估机制。对公共政策和重大

③

行的用以确定和调整广泛社会关系的行为规范。

在现代社会中，公共政策是社会互动的产物。公共决策的全过程体现了公共机构同社会和公众之间多层面、多形式、多途径的互动关系，互动的基本方式之一就是信息交换，这种交换包括事实信息的交换和意见诉求的表达。各类传播媒介实质上扮演着公共机构同各类社会组织、公众群体和个体之间的互动中介，当这些信息的交换借助各类传播媒介来实施时，就构成了围绕公共政策过程、完成社会互动的传播链条。媒体围绕公共政策的各类报道，以及由此吸纳的社会意见，公众和各类社会组织、社会群体经由互联网等新兴媒体渠道的意见表达，公共机构组织的各类听证会、座谈会、咨询会，以及通过传统媒体和新媒体渠道征集意见等，都构成公共政策制定过程中的传播环节。

１、公共政策议程形成中的传播环节。在当代中国社会，一项公共政策的出台和调整往往涉及到某些领域的规则和导向调整，直接影响到相关群体的权益。同时，一项公共政策的制定和修改，又要占用相当数量的行政资源，包括人力资源、公共财政和行政时间成本。因此，必然要

而且是有序、有限的公共议程，包括哪些事项的社会稳定风险评估，出现在中央政府行政法规中，求形成特定的，

其前后次序是什么，应该投入多大精力等。体现在全国最高审判机关的全国性指导文件中，这些变化问题需要解决，颇具指标意义。实际上，如果剖析既往社会稳定风险的发生过程可以发现，不稳定因素的发生过程，其中的一个重要环节就是信息传播，一个重要的因素就是公众舆论对政策产生的压力，以及随之而来的风险。因此，政策风险评估中的一个核心问题应是舆论风险的评估。

公共政策　社会互动　传播链条

制定并实施公共政策，这是当代政府及公权力机构的一项基本职能。有西方学者将公共政策定义为关于政府所为和所不为的所有内容。这种说法将公共政策的范围限定在政府范围内。实际上，在我国现有政治架构下，立法机关、行政机关、司法机关都在不同维度下制定并实施公共政策。有中国学者认为，公共政策是供权利主体制定和执

在传播学的研究范畴中，大众传媒的媒介设置是一项重要功能。实际上，传媒的这一功能是建立在公众议程、传媒议程和政策议程的互动关系基础上的，而且在社会结构分化、利益格局调整的背景下，在信息渠道空前扩大的条件下，三者的互动关系呈现了不少变化。

２、公共政策制定过程中的传播环节。如果说公共政策在议程形成的过程中，各类利益诉求与公众、媒体对社会主观意见、判断相交织的话，那么已经列入议程后，公共政策的制定阶段则主要体现各方利益的充分表达，并通过公共机构的权衡和特定的决策程序，最终形成一个相对均衡、可行、有效的政策成果。在此过程中，从公共利益层面看，信息传播也有着重要作用：一是需要用广泛的信息传播保障各方意见表达，进而反映各种利益诉求；二是通

过意见表达形成相对集中的关注点，为最终的决策提供基还需要对因各种原因被过度放大、混淆主要焦点的信息进行引导，并根据进程中的舆论焦点，研究制定公共政策进入实施、反馈阶段的传播方案。

３、公共政策实施和反馈中的传播环节。当公共政策完成决策进入实施阶段，借助传播活动，政策出台的目的、意义、内容、作用等得以为公众所知。同时，在前几个环节中出现的利益诉求、意见表达等还有可能通过各类媒体再次集中传播，政策中的细节、条文、规定等又将经受公众和媒体更加细致的审视。公共机构在这个过程中一方面需要通过传播活动，减小公共政策的实施阻力；另一方面，又要在传播活动中尽可能地维护其公信力和社会形象。与此同时，还要基于政策出台后社会舆论的反应以及各相关群体的意见表达，为评估政策效果和适时调整政策形成依据。

舆论风险的形成

德国学者贝克认为，当代社会的风险不同于以往，是人类活动和疏忽的反映，是生产力高度发展的表现。这意味着危险的来源不再是无知而是知识，不再是因为对自然缺乏控制而是控制太完善了，不再是那些脱离了人的把握

④的东西，而是工业时代建立起来的规范和体系。

动，也会直接影响到政策的舆论风险，有一些是比较突出后，政策结果与公众对问题的认知反差较大；二是政策表述方式不周延，尤其是触及一些特定群体的特定心理，比如所谓非本地户籍者等；三是背景解释不清晰，使公众对政策意图产生误解；四是枝节问题处理不妥，让舆论过分集中到一些枝蔓上，忽略公共政策整体的意义；五是传播时机不当，与社会中的一些舆论热点叠加，造成风险增加；六是回应社会关注不足，在已形成相对集中关注点的时候，没能及时进行有效沟通和解释，使得消极的社会评价扩大。

舆论风险的评估类别与方法

规避和减小风险的任何努力始于对风险的认识和把握。当前，公共政策中的社会互动不仅影响其社会评价和判断，而且在实质上影响政策的作用和效果。因此，舆论风险的管理不仅仅是公共政策制定和运行中的配套和辅助环节，而应当成为政策过程的组成部分。其中基础性的工作就是舆论风险的评估。

在政策过程中的舆论风险评估有两个基本的组成部分：一是政策循环中的线状评估，二是对一些关键环节的点状评估。线状评估重点检测舆论在政策过程中的走向和趋势，确定公共政策的传播活动的频度和广度以及侧重点。点状评估重点对政策中的一些可能引发舆论热点的实质内容，或者是政策过程中的一些关键时点如公开征求意见、颁布实施等进行风险评估，来确定传播方式和传播时机。线状的评估更加侧重舆论的阶段中的动态监测，点状评估更加侧重节点的实时测量。整个公共政策过程的风险评估，两个维度可以综合运用，在方法上也可以统筹考虑。

评估运行机制。在公共政策过程中，要完成好舆论风险的管理，无论是风险的评估，还是风险的干预，都需要现实有力的工作力量和工作机制。根据公共政策的范围，这个工作力量可以是专门的工作小组、专门的工作人员，或者是由政策制定人员兼任，但基本前提是有人员、有职责、有思路来完成这项工作。完成舆论风险的评估还需必要的专家支持系统，承担整个政策过程中的方法设计，还要建立采取德尔菲法⑥进行“背对背”专家打分的专家库，并借助计算机辅助决策系统进行指标权重的计算。这个专家系统可以包括政策相关领域专家、传播专家和有关媒体的从业者，并适时进行调整。同时，还应当将整个公共政策过程中的对外信息渠道纳入其中，对一些主要媒体进行定期的通报与会商，一方面通过他们了解政策过程中的动态反馈情况，一方面根据舆论风险评估结果，有针对性地进行传播。需要指出的是，舆论风险的评估与干预，是一

础。而对于公共机构不仅需要保障以上两个作用的发挥，的诱发因素：一是政策过程公开度过低，造成决策完成

公共政策执行是公共政策信息的流转过程，　既包括公共政策执行内部的信息传播与供给，　也包括公共政策系统

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与环境的信息输入与输出。作为社会风险的一部分，公共

政策风险来自多个方面，呈现多种形态，它既可能受社会风险的影响，又可能因某些决策而加剧。这种风险既可能发生现实的、直接的、当下的损失，也可能形成某种未来的不确定性、不可控性。因此，对于公共政策的风险控制，已经成为当代政策科学的一项不可或缺的内容。公共政策风险的构成，有客观层面科学性、有效性方面的因素，也有主观层面公平性、合理性方面的因素，而当公共政策的信息经由媒介向公众传播时，这两类因素往往很难区分，往往集中体现为在公众看来相对单纯的“好”与“不好”的社会判断。在政策过程中的经由传播活动引发社会负面判断、影响政策实施、影响公共机构公信力，进而影响社会和谐稳定的可能性，就构成了公共政策的舆论风险。

从根本上说，舆论风险的大小取决于政策本身，如果一项公共政策本身存在较大的缺陷和问题，其政策风险一定较大，舆论风险自然也大。从这个意义来看，需要通过完善公共政策决策机制来规避，而其中有效地运用传播活动吸纳公众的意见将是一个重要内容。同时，在公共政策动议、制定、出台、执行等一系列环节中所进行的传播活

２０１１年第４

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体两面的关系，有方法的区分、侧重点的区别，但在工作的运行中应该是统一和并行的。

基础评价指标。在整个舆论风险的评估中，评估指标的确定是一个导向性的问题，也是一项基础性的工作，无论是线状的评估还是点状的评估都可以据此来设计，同时具体的舆论检测与风险值的评定，都可以通过指标的组合和相关分析来进行。公共政策涵盖广泛，每一项政策有效的原则建立基础性的指标体系，随后根据具体政策在具体评估工作中具体运用。基础评价指标可以分为几个维度。其一是按照意见主体来界定：公众评价，包括利益相关公众、本地其他公众、不特定公众；媒体评价，可区分为主流媒体评价、都市类媒体评价和新媒体评价；群体评价，包括利益相关群体、政策实施相关群体和其他群体；意见领袖评价，包括特定领域的专家、评论家、网络意见领袖。其二是按照信息交换的性质来界定：认知度，包括背景认知、意图认知、程序认知；好评度，包括整体评价、细节评价、表达评价。按照这些指标来规划、分析确定了相应的权重，就可以根据需要，抽取部分或者全部指标，再通过专家打分或者制作动态度量表进行舆论风险的分析和评估。

指标权重计算。要对风险进行准确把握，必然要求在评价指标中，各个维度的不同指标之间，不同维度之需要建立相应的数量权重，这是舆论风险评估精确性提高的必要条件。目前，网络分析法（ＡＨＰ）和层次网络分析法（ＡＮＰ）是比较常用的多目标决策的辅助方法，简而言之，就是借助专家系统，运用一些数学计算来形成各级指标的权重⑦。

舆论全程监测。围绕公共政策过程，线状和点状评估共同构成了对于舆论动态的监测系统，形成了舆论风险的评估系统，经由这些也可以构成对于风险进行干预，在特定环节、特定群体、特定主题、特定渠道下，组织信息的传播，来厘清认识，解疑释惑，既保证公共政策的公共利益导向，又调处一些利益、认识方面的障碍，保证公共政策的有效，维护公共机构的公信。同时，对于这两类评估而言，在技术和方法上，又体现不同的侧重点。线性评估主要阶段趋势所反映的问题，需要实现媒体、公众、群体意见的实时抓取，并与政策过程中的一些特定的条文、程序、表达进行相关分析，做出评估报告，并提供干预建议。目前，对于舆情监测工作的重要作用，无论是各类公共机构，还是社会组织、商业机构，已形成共识，学术机构、媒体机构、商业机构从事舆情监测的人员日渐增加，在信息

管理、软件技术和舆情分析方面形成了不少成果。公共政策的舆论风险评估，可以利用这些资源，将技术支持与专家咨询综合运用，进行动态监测和评估。而点状的评估侧重对政策过程重要环节状况的判断，主要为政策中对具体规定、表达方式、出台时机的决策提供参考。针对这一需要，主要方法是依据网络风险评估的基础指标，设计专项的评估方案或者舆论调查的度量表，通过专家系统的调合政策过程本身的决策程序，对政策本身和传播活动作出相应的决策。在这个过程中，点状的评估和线状的评估是相互配合，互为参考的。

过程也有各种特殊情况，而评估工作应该首先按照精当、查，或者是特定时点的舆论调查来测算风险的数值，并配

公共政策舆论风险评估模式图

综上，对于公共政策过程中的舆论风险进行评估，由舆论风险的评估在一定程度上反映民意；另一方面，学多种理论与方法的工作，又要为公共机构的运行提供实质性的帮助。当然，这些理论思考和方法构想，总体上看是一种“应然”角度的探讨，它本身需要实践来检验，需要在实践中与“实然”的磨合，但可以肯定的是，对于信息传播因素的考量不断增加，将是公共政策过程民主化、科学化的必然选择，将逐渐嵌入传统的公共政策过程。□

注释：

①中国政府网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｚｗｇｋ／２０１１－０１／２１／ｃｏｎｔｅｎｔ＿１７９０１１１．ｈｔｍ

②中国法院网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｃｏｕｒｔ．ｏｒｇ／ｆｌｗｋ／ｓｈｏｗ．ｐｈｐ？ｆｉｌｅ＿ｉｄ＝１４６３７０

③张国庆：《公共政策分析》，复旦大学出版社２００５年版，第４页。④乌尔里希・贝克：《风险社会》，译林出版社２００４年版，第２２５页。⑤陆小成、张林军：《公共政策执行中的政治资源开发与配置》，《云南行政学院学报》２００３年第４期。

⑥参见刘光富等《基于德尔菲法与层次分析法的项目风险评估》，《项目管理技术》２００８年第１期。

⑦参见孙宏才等《决策科学理论与方法》，海洋出版社２００１年版，第８页。

形成相对量化、可比较、可分析、可判断的结果。因此，一方面是服务于公共政策所承载的公共利益属性，经间，不同维度的指标之间，其重要程度往往有所区别，这种容纳了传播理论、管理方法、系统工程、决策科

（作者为中国人民大学新闻学院博士研究生）

（本文编辑：武兴芳）