防范地方政府性债务风险的几点对策

　　摘要：对于地方政府性债务问题，社会各方面十分关注，褒贬不一。笔者就这一问题进行了深入调研，阐述了从债务成因看债务，从政治角度看经济，以发展眼光看未来的观点，并提出了防范地方债务风险的几点对策，与大家共同探讨。　　关键字：债务 风险 防范　　近几年来，随着社会经济事业快速发展，工业化、城镇化进程逐步加快，特别是2008年以来国家四万亿扩内需计划推出，地方政府建设性融资快速增长。据权威数据，截止2010年年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，占同期GDP的26.93%，占同期全国财政收入（83080亿元）的129%；省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，加上地方政府负有偿还担保责任的或有负债，债务率为70.45%；融资平台公司和政府机构成为举债主体，举债占总债务的79%（以上数据来自审计署2010年5月审计报告）。考虑财政数据收付实现制的影响，基层部分基建项目支出未统计在内，地方政府性债务余额数字肯定还要大，有关部门估计在12万亿左右。　　一、地方政府性债务成因分析　　地方政府性债务的形成，从根本上说是由现行财政体制财权与事权不统一、不对称造成的，尤其是分税制改革以来，中央财政为增强调控能力，集中财力办大事，不断提高中央税收分成比例，地方政府面对日益增加的人员、公务、民生及各项建设支出，捉襟见肘，入不敷出，不得不举债度日。从这一点上说，地方政府性债务规模不断扩大，有其必然性。具体分析，债务成因来自于以下几个方面：　　（一）地方财力不足　　以莱芜市钢城区为例， 2011年可用财力在3.4亿元，人员支出1.3亿元，公用经费2000万元，农业、科技、教育、社会保障等法定和民生配套支出1.4亿元，剩余5000万元资金，除负担以前年度借款利息外所剩无几，是典型的“吃饭”财政，“温饱”财政。　　（二）发展支出压力大　　在“吃饭财政”现状下，支持地方经济发展、改善基础设施建设、提高公共服务均等化水平等诸多重任，不得不依靠举债融资。截止2010年底，地方各级政府已支出的债务余额中，用于市政建设、交通运输、保障住房等公益性、基础性设施项目，占已支出债务总额的87%。　　（三）“三项”工程加剧了债务负担　　楼、堂、馆、所建设形象工程，招商引资税收先征后返、变相补贴政绩工程，迎来送往、检查评比、各种名目的“年、节、周、会”面子工程在一定程度上加剧了地方政府负担。　　二、地方政府性债务管理中存在的问题　　地方性债务在弥补地方财力不足、推动地方经济发展、保障和改善民生方面发挥了重要作用，增强了政府调控能力。然而，受主客观因素影响，当前地方政府在债务管理上也存在一些不可忽视的问题。　　（一）债务管理机制不完善　　一是举债无序。当前，地方政府融资举债规模大，隐性举债、多头举债、盲目举债行为普遍，城投债、产业债、中期票据、BT，甚至摊派集资，融资渠道和方式不一，利率和偿还方式不一，产生了一定的负面影响。二是监督不力。由于《预算法》明确地方政府不列赤字预算，目前，大部分地方政府债务收支未纳入预算管理，虽然国家出台了一系列规范措施，但缺乏严格的管理和约束机制，效果不理想，债务管理制度不健全、底数不清、偿债能力低、偿债主体不明确等问题突出。　　（二）债务资金使用效率低　　一是效益观念淡薄，收益不高。政府举债资金大部分用于民生保障、城市道路、环境治理等公益项目，本身没有收益；就是有收益的高速公路、学校、医院建设等项目，也缺乏严格的成本收益论证，项目投资回收期长，年度债务利息支出较大，偿债压力和风险大。二是债务资金使用效率低。由于一些地方盲目举债，缺乏严格的项目论证，或对投资环境变化缺乏应变机制，致使一些举债资金无法投入使用，造成大量资金闲置和浪费。三是违规使用债务资金，随意变更资金用途和范围，挤占挪用问题严重。　　（三）财政违约风险大　　一是政府举债行为缺乏严格的管理和监督，没有进行前期周密的项目论证和投资风险分析，盲目举债和大规模融资，强调发展却不顾科学，透支了地方发展潜力。二是一些地方政府依法管理意识淡薄，重举债、轻偿还的意识严重，举债规模和偿债能力不配比，也没有充分的偿债资金计划安排，靠举新债换旧债，一旦不能举债，就会导致一些呆坏账发生，增加了地方财政运行风险，甚至引起群众上访等群体性事件。　　三、防范地方政府债务风险的几点对策　　为进一步防范和化解地方政府性债务风险，实现债务管理规范化、法制化、健康化运行，2010年，国务院下达《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）、《关于规范地方各级政府举债和担保承诺行为的通知》；今年3月中旬，中国银监会发布《银监会关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》，规定各银行原则上不得新增融资平台贷款，对平台贷款监管依旧秉持“政策不变、深化整改、审慎退出、重在增信”的方针，旨在限制政府举债融资。在当前形势下，如何加强政府融资平台建设，遏制地方政府举债冲动，防范财政风险，成为必须面对和研究的课题。笔者认为，看待这一问题，两点需要明确，一是要用政治的眼光来看经济，从宏观和全局来看国家财力，今年我国财政收入将突破11万亿，我国外汇储备也有1.2万多亿（美元），不存在全局性的债务风险，从中国政治体制分析，也不存在地方政府破产可能。二是要用发展眼光看未来，债务问题归根结底还是发展问题，发展的问题最终要靠发展来解决。　　（一）健全完善财税体制，增加地方政府可用财力　　一是在鼓励地方政府大力发展经济同时，合理划分中央地方财权事权，遵循财权与事权对等的原则来分配财权。完善税收体制，合理划分税种格局，合理安分享比例，积极发掘能给地方带来稳定收入的税种，同时完善转移支付制度，增加地方政府可用财力。二是理顺管理机制，使债务管理有序发展。与其遮遮掩掩，不如变堵为疏，打破地方不列赤字预算规定，在严格监管的基础上，允许有条件的地方政府发债，纳入预算管理，增加政府债务透明度，便于中央财政监督，减少债务积压风险。三是畅通融资渠道，出台优惠政策，鼓励民间资本、社会资本参与公益项目建设，形成多元化筹资、投资格局。 　　（二）建立法律处理责任制，强化各项风险约束机制　　一是建立项目债务责任制。明确规范地方政府和财政部门负责人应承担的管理和偿债责任，将偿债责任列入责任人工作考核内容。对放弃职责、放松管理致使项目失败、偿债发生困难的责任人，要给予行政处分。二是建立严格的投资决策责任制和评估制。重大项目要经过集体讨论决定，并经过切实的论证和风险评估后方可实施，且风险评估报告需报当地党委、政府的主要负责人备案，待条件具备通过风险评估后，方可实施。三是完善监管和责任追究制度。财政部门应当完善监管和责任追究制度，对内部工作人员因办理工作事务违法违规操作，导致国家资财、人民利益遭受重大损失或者其他严重后果的，要按照有关规定追究其相应的责任。　　（三）合理清理划分债权债务，分别制定清偿办法　　一是划清债务人。对以前形成的债务要严格划分责任，分清债务人，该由政府负责的应制定一个切实可行的偿债计划，逐步列入政府以后年度财政预算安排：对于纯商业性的债务由相关企业或责任人负担。二是理性消化存量。对合法有效的政府或有负债，要在清理债权债务、明确偿债主体、划清偿债责任的基础上进行规范和整顿，使其合法化和公开化，并通过债务重组、债务转换、债务转移或财政直接支付等方式盘活和消化因转贷、垫付、担保而形成的债权债务，尽可能地将部分财政风险转移出去，降低地方财政或有债务的负担。三是建立财政风险预警机制。地方财政部门应制订一套财政风险监控指标体系，以债务作为财政风险预警机制的核心内容加以考量，准确反映地方财政风险程度和发展变化趋势，并以年度为时间段，实行定期发布制度，对地方财政风险状况做出预测评估报告。　　（四）建立合理有效的债务管理机制和债务偿清机制　　一是建立地方债务管理新机制。由地方政府授权，责成地方财政部门负总责，管理和登记政府各类债务的发生，彻底扭转目前多头举债、分散使用、财政兜底的被动局面，逐步建立规范和统一管理的地方财政债务管理新制度，形成完整的地方债务监测管理体系。二是严格规范和控制政府担保行为。对地方政府合法的担保、承诺行为，必须建立风险防范意识和相关工作规程，由财政和相关法制机构牵头，进行严格的项目风险评估，然后出具财政评估报告，根据地方财政承受能力合理安排，对于高风险和财政无法承受的项目，财政应明确拒绝。三是建立债务清偿机制。地方财政结合财力情况，通过年度预算安排、财政结余调剂等途径，建立财政偿债专项基金，专门用于各种政府债务的偿还。偿债基金应保持其稳定性，且不准他用，每年保持有所增长。对有经济效益和偿还能力的财政或有负债项目，财政部门应对其经营效益情况进行监控，督促项目单位制定并落实偿债计划，按时还本付息，必要时可将偿债资金汇入财政部门专设的偿债基金专户，统一由财政部门还本付息。