老城区发展研究

二、老城区发展存在问题分析

随着城市化进程不断加快，老城区在发展中经济、社会、环境、文化等方面总是也日益凸显。

（一）经济方面

在城市的发展过程中，由于现代都市中心城的转移，老城区发展速度缓慢、日渐衰落，大多存在区内经济不平衡和产业结构不合理问题。

老城区由各个不同系统组成，它们相互影响与制约，具有很强的整体性和关联性，任何一个子系统变动都会影响其他部分，从而出现发展的不平衡。具体表现为：一是发展过度，二是发展滞后。发展过度即由于追求片面经济效益而进行的不合理大规模改造，老城区 建设强度和人口总量超过基础设施的承载力，从而导致整体功能失调。而发展滞后则是由于老城系统内各部分变迁进程不一致，导致不和谐并出现滞后现象，如原有的物质空间形态结构与其容纳的逐渐变化发展的社会经济功能不相适应，而导致的不平衡发展问题。

产业结构不合理限制了产业的综合发展。如青岛西部老城区核心街区产业结构不合理现象较为突出。中山路商业购物比例过大，缺乏餐饮业、休闲文化产业，产业结构严重失衡后应逐步增大餐饮、休闲娱乐等功能比例。而火车站周围

商业功能单一、环境杂乱，区内有一家以传统百货经营为主的华联商场，缺少成规模的休闲娱乐场所，难以满足火车站流动人口的市场需求。随着东部新城区都市经济的繁荣与发展，由于经营管理不善以及理念未及时更新等多方面的原因，老城区商业中心的地位逐渐被新城区及其他商贸圈所代替，传统的商业中心日渐衰落，商业业态逐渐低化，客源不断流失，商铺租金递减，老城区的商业竞争力下降，对社会经济复兴产生很大影响。

（二）社会方面

老城区自身发展不平衡，功能衰退尤其是老城中心区空心化带来新的社会问题。

由于中心城区的土地级差效应高，许多城市将市中心改造土地用来建设商贸设施，办公楼或豪华的高层公寓，以提高区位良好的城市中心区的土地利用。如北京的王府井、上海的陆家嘴、成都的春熙路、重庆的解放碑。同时，国内一些中等城市、小城市也纷纷效仿。目前国内市中心老城改造的通用做法是更新为城市的中央商务区，通过吸引高营业额的产业来使土地增值本来无可厚非，但如果过分强调城市商务功能，将造成居住生活功能缺失，导致中心城区出现衰败现象。

国外也有许多类似的例子。比如开始于1949年的美国城市重建，30年来美国的市中心改造从战后的居民区重建，

逐渐转变为中心商贸区的复苏，这一举措曾经一度带来城市中心区的繁荣，但很快就暴露了大量的问题。由于城市中心区地价飞涨，居住人口大量外迁，商业活动减少，环境恶化，犯罪率剧增。每到周末和夜晚，大城市如曼哈顿的中心区便成了“死城”，而大量被迫从城市中心区迁出的低收入居民却在内城边缘形成贫民窟，加剧城市贫富矛盾。

老城区的自身发展不平衡以及老化衰退等问题中可避免的会带来社会问题。首先是就业机会奇缺。在大部分城市中，失业率都很高，如果加上部分失业和不充分就业，则潜在的劳动力闲臵率更高。在老城区中就业的人，多从事小家电维修、搬运以及餐馆、旅社等小型服务业工作，这些产业所能提供的就业机会非常少，而且随着小工厂逐步清理出城市中心区，老城所能提供的就业岗位就更少。其次是贫困程度较高。国际劳工组织的研究表明，从总体上看，贫困与失业之间存在着正相关关系，失业是造成贫困的主要原因。在老城区中，年富力强的居民其经济能力改善后，逐渐迁离，留下来的多是一些经济能力差，没有能力迁离的居民。而且老震荡我住宅价格较低，建筑空间利于共划小和出租，于是吸引了一些失业的、或多事劳动密集型行业以及小型服务业的人群，低收入使他们无力承担维修费用，因而得不到修缮的老城更显破落。由于贫困，老城区往往沦为“贫民窟”。

（三）环境方面

历史建筑风貌一定程度的破坏。历史优秀建筑是老城区改造、发展和创新的重要载体，历史建筑及街区风貌保存的完好程度影响着老城区的开发价值。随着历史发展时代变更，由于发展空间的限制，许多历史街区中被加入了现代元素，一些历史建筑在长期作为民宅和另辟他用的过程中，内部结构破坏严重，外部立面经多次翻修已失去了原貌。街区中掺杂的一些质量不高的近现代建筑与历史建筑融合不足，大大破坏了老城区的整体面貌。这不利于核心街区快速复兴与经济活力的全面提升。

居住环境恶化。现代城市老城区大多集中于一个有限的范围，人口密度大，原有的基础设施长期超负荷运转，变得老旧严惩而又更新滞后；由于后期不适当的修建，区内新老建筑交错，导致空间杂乱，许多旧房老化问题严重、不少的老房屋危险残破；公共环境空间匮乏，绿地狭小、不足，住宅的乱修乱建情况严重；区内公共服务设施、消除体系、给排水、电力、电信等市政配套设施需要完善，居民居住条件亟待改善。

交通压力较难缓解。老城区良好的区位条件使其对外联系方便，但由于发展滞后导致内部道路设施不完善。如许多老城区，虽然区内路网系统较密集，但路面较窄，加之人口流动大，停车泊位匮乏，占路停车严重，特别是交通拥堵时存在严重的交通阻塞。

（四）文化方面

文化传统遭到破坏。由于老城区的衰败，再加上政府对老城更新建设的急功近利、开发企业的唯利是图，造成老城区传统风貌特色的破坏、文化传承的断层。

传统风貌丧失。20世纪90年代以来，国家不用地的征用，城市建设重点就转移到了对老城区的开发上。在开发利益的驱动下，老城改建的程度很快，许多最能代表城市特色的老街区被拆除，千篇一律的建起高楼大厦，使得城市失去了自己的风貌特色，也失去了历史积淀的厚度。

历史文脉的割裂与断层。老城的老化与衰退，势必造成不同社会阶层人口的迁入与迁出。一方面，从人的行为、心理、感情的角度来看，人口的频繁流动将造成人们心理上的失落和归属感的缺乏，从而表现了历史联系和情感的割裂。另一方面，从社会学角度来看，人口的频繁流动破坏了传统的邻里关系和社区文化。

有形的物质磨损只是老城区发展问题的一个方面，而有形磨损的程度往往落后于城市不断发展的要求，在城市未达到自然老化之前，因不适应现代化发展要求，而变得过时衰退的情况也时常发生。因此，隐藏的社会、经济的衰退也是老城区发展问题的根本所在，它也决定了老城区通过更新实现发展的必要。

三、老城区发展的困境

老城区发展要面对人口、交通、生产、生活、经济带来的各种各们的压力，人口密度高、建筑密度高、交通密度高的“三高”现象明显，其土地资源、空间、环境、基础设施和道路已经达到了其所能承受的极限，带来一系列困境。由于老城区发展包括保护、改造、开发和创新等路径，老城区发展困境即是保护、改造、开发和创新的困境，而重中之重在于改造和开发方面的困境。

（一）资源匮乏、承载力弱、发展空间不足

老城区的人均公共设施、基础设施、公共绿地的比例相对偏低。城市发展面临着人口稠密、建筑密度大、土地资源匮乏、交通拥护等发展“瓶颈”。

老城区可用土地面积十分有限，改造和开发受到限制。老城区规模狭小，发展空间受限。人口过于集中使得老城区的人均拥用道路面积、人均住宅使用面积、人均公共绿化面积和污水处理率等相对偏低，原有布局的限制使得商业和服务业的发展扩张受到限制。老城区的交通、道路和基础设施的容载量已达到极限，商业服务业必须向四边外围扩散，使得中心城区的服务业增长放慢。显然，老城区保护所形成的城市功能定位和城市结构限制了城市商业的集聚和密度，中心城区商业、服务业密集度的限制是城市整体建设目标的要求，而城市两翼商贸的扩展是一种补充和延伸。

受老保护的约束，房屋层高和容积率受限，加上居民回

迁和原地安臵的要求，老城区建设和改造的成本极高，投资收益有限。对投资商的吸引力降低，严重制约了老城区房地产业的发展。受保护老城风貌的要求，房地产主要从事街坊改造和住宅建设，商业、金融、贸易用房地严重受限，老城区的房地产业发展和新城区相比相对低迷。

（二）开发复杂艰难、成本过高

拆迁补偿成本过高，成为老城区发展掣肘。拆迁补偿是老城区项目中最大的难点，老城区高密度的建筑体量与居民数量，为开发前期的拆迁安臵增加了巨大的成本开销。开发商不但要进行拆迁补偿，还要承担大量道路拓宽、市政管线更新等市政配套费用。同时，由于高企的拆迁成本导致的城市房价上涨，又反过来抬高老城“影子地价”。在两方面因素的共同作用下，在老城中用于拆迁补偿的费用，在总建设投资中的比重飞速提高。上海世茂滨江花园项目当时仅拆迁就耗费了22亿元；北京平安大道改造的拆迁成本也占到投资比重83%之巨。不论是实行货币补偿，还是房屋产权调换，拆迁补偿占的总投资成本都高达50%以上。

（三）城市历史文化保护与发展的矛盾突出

在过去多年的城市建设中，国内大多数城市的老城区改造都是一种以“推土机式”的方式进行，大规模的历史风貌遭到破坏。例如，当年北京城大拆城墙，定海古城毁于一旦；在一片城市更新与老城改造工作中，济南老火车站被拆除；

杭州中国美术学院老校园全部拆光重建。据国内文物界估计，我国20年来对老城的破坏，超过了以往100年。

（四）老城区拆迁和改造带来新的社会问题凸显

老城区原住户通常为工薪阶层，中心城区改造后，中低收入群体由于无力购买同区域的兴建住宅项目，只能迁出改造后的老城，原来老城区居民逐步被转移到城市外围，迁货引富带来尴尬局面。同时由于老城原住户的通勤工具以自行车和公共电汽车为主，所以只能近域迁移，从而导致老城的四周形成一个新的低层次生活区，大大降低改造项目的品质，反而驱逐了高端客户，造成了迁贫引富的城市管理难题。老城改造的目的既不是疏散人口，也不是简单增加人口，而是提升街区吸引力。许多开发企业在未分析新怀恨在心匠来源和购买力的情况下，盲目建设高端住宅，会导致区域内人口疏散，原来街区产业的衰落，人气不复，商业利润流失。

居住搬迁不当带来原有社区解体。由于老城区历史和文化所具有的吸引力，使得大多数人仍愿意生活在老城区，加上第三产业的迅速发展，使老城区极有的人口不断增长。过去长期采用的大规模推倒重建的改造模式，其实践结果是将传统的居住文化圈和社会网络被打散，取而代之的是单一化的新区；整齐划一的居住单元楼和大型的综合商业建筑，很难满足不同的社会文化生活需求，从而造成了令人厌倦的城市环境。如果新的居住文化环境和文化氛围没有在短时间建

立起来，由此而来的便是社会结构衰落，原有的良好社区邻里关系的破坏。

第一节 老城区更新发展理论概述

所谓老城区改造在美国通常称之为城市更新是指对老城区中陈旧、衰退地区进行的改造，其主要目的就是要解决老城区衰退中的物质性老化、功能性衰退和结构性衰退等问题，以使老城区发展重新满足政治、经济、文化和社会的发展需要，焕发出发展活力。茂名城市学者呈铺教授提出老城区一时半会应包括三种含义：再开发或改建、整治、保护等。三者内容各不相同。整治是将比较完整的城市剔除其不适应的方面，开拓空间，增加新的内容以提高环境质量；对于旧城历史地段，就要“保护”有价值的历史文化名城，如果可以保护良好的析局并合理地加以调节利用，则以“整治”为宜，对于质量低劣者可根据其不同规模进行“再开发”。1958年8月在荷兰海牙举行的第一次城市更新研讨会，则将城市更新定义为包括重建、整建、维护三种内容的城市改善与发展行为。

由此看出，老城区发展绝非只是简单的拆“旧”建“新”，也不是一种心血来潮的短期行为，而是一个城市发展过程中的一种“新陈代谢”作用，是一个长期、持久的过程，它包含着保护、修复、改造、更新、新建等多项内容，并且常常综合在一起。老城区发展的目标包括：提高居民生活环境质

量和居住水平；改善和美化城市容貌；满足城市儿产业结构调整，迅速发展第三产业需要；促进基础设施建设，改善投资环境；保护历史文化环境；完善社区结构等。目的是通过旧城改造的途径，使旧城从城市功能、布局、产业结构和经济结构上进行调整，旧城的整体机能得以改善和提高，保证正常运转以适应经济和社会发展的需求，给城市可持续发展创造更好的条件。从这个意义上说，老城区发展的目标应该是提高老城区的整体机能、综合实力、发展活力，增强吸引力和辐射力，提高整个城区的现代化水平。

二、老城区发展的思路

老城区发展应以凸显自身特色、改善城区环境、完善城区设施、优化空间结构为导向，从而实现城市健康有序、持续协调、和谐稳定的发展目标。

（一）充分发挥自身资源优势

老城区的自身资源优势包括：独有的城区风貌、特色建筑资源、区位优势资源、特色产业资源、特色城区文化资源；老城区的可获得性优势主要包括：特色发展模式、城区创新能力、优质的公共管理与服务等。老城区的自身资源禀赋和已经形成的优势，是老城区发展的基础条件。因此，老城区的发展，一要充分发挥自身资源优势。例如，城区的产业结构应尽可能同城区的资源结构相适应，充分发挥区域的资源优势。这样才能把优势产业做得更优，保持产业的市场竞争

力。二是老城区发展要充分发挥和利用好可获得性优势，并在发展中注意根据居民需求、科技发展趋势、产业发展趋势等，创造新的优势，以更好地推动老城区的发展。

（二）保护城区历史文化建筑

（三）提升城区集聚辐射功能

城市在整个区域社会经济发展中的作用发挥，主要通过其聚集和辐射功能得以实现。城市的聚集和辐射功能主要体现在中心城区的吸引力和影响力上，一般说来城区的集聚力越强；在区域经济发展中，中心城区尤其是经济中心的服务和带动作用越来越重要。

（四）优化环境改善基础设施

理想的城区环境、完善的基础设施，是投资、创业、生活环境的重要组成部分，既是老城区发展的目标也是老城区得以进一步发展的条件。但许多老城区的基础设施都比较落后，道路、给排水、电力、电信、供暖以及公厕、垃圾站和生活服务商业等设施都不能适应城市居民提高生活质量的需求。因此，老城区发展客观上要求加强和提高基础设施的负荷能力。除了改造供电、供水、通信、供气、排水等设施之外，交通也要进行根本改善，以达到出入交通顺畅，并配以足够停车场地。在老城区道路改造工作上，需避免进行大幅度的地面工程。不影响地面环境和施工安排适当的地下交通影响评估和临时施工交通安排。

（五）优化提升城区产业结构

（六）优化改进城区空间结构

老城区空间结构的集中特点是人口过度集中和分布不均并存。人口集中不仅加重了老城区基础设施与市政设施的负荷，也加剧了老城区住房问题的长期性、严重性，并间接恶化城区生态环境。

（七）实现老城区可持续发展

城市可持续发展是一种崭新的城市发展观，它在充分认识城市发展历史中出现的各种“城市病症”及原因基础上，寻求一种新的城市发展模式，即在强调社会进步和经济增长的重要性和必要性的同时，更加注重城市质量的不断提高，包括城市的环境质量、城市的生态结构质量、城市建筑的美学质量、城市的精神文化氛围质量等方面，最终实现城市社会、经济、生态环境的均衡发展，实现社会效益、环境效益、经济效益的统一。

二、老城区发展的原则

（一）规划引领原则

城市规划是政府调控城市资源，指导城乡建设发展，维护社会公平，保障公共安全和公共利益的重要政策之一；是一定时期的城市经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的总体部署和具体安排。政府是规划制定、实施与管理的主体，规划是理论重要的战略资源。只有依据科学的

区域和产业发展定位，对城区的经济与社会发展做出系统的规划，才能使其土地资源得到升值，具有吸引力；才能保证老城区的科学开发和对环境的有效保护。因此，老城区发展必须坚持规划引领原则。

老城区发展不仅要充分发挥规划的引领作用，而且规划要体现前瞻性、科学性、整体性。许多城市发展和管理遇到的问题，例如道路的“拉链”现象、楼房建筑建设时间不长就拆掉或者炸掉等，不仅造成很大的浪费，而且影响城市的运行。导致这些现象的原因，很大程度上由于规划缺乏整体性、预见性和科学性。因此，城区规划不仅要满足目前的要求、具有可行性；还要用发展的眼光、系统的观点、站在未来的角度考虑对长远发展、整体发展是否有利，要对区域内的人口、产业发展水平及对基础设施的需求等作出科学预测，充分预计其经济、人口等承载力，留有余地，提前谋划。一是要做出高水平、高质量的规划方案；二是制订实施规划设计方案的步骤、时间安排、政策保障措施和组织安排体系；三是确保规划的控制条件清楚明了，能有效地对单体项目进行有效控制引导，充分发挥规划设计的控制性及单体设计的能动性。四是规划设计方案应充分体现整体利益、长远利益，体现地方特色和历史文化，反映社情民意，并保持系统运作的效率。同时，也要认识到城市规划是一个动态过程，不可能停留在一个始点和终点的状态，始终伴随着城市的发展。

为避免规划与城市发展脱节，充分发挥规划的控制和引导作用，在老城更新改造与发展中强化规划的控制功能十分必要。一是土地使用控制，即对建设用地上的建设内容、位臵、面积和边界范围等方面作出规定；二是环境容量控制，即为了保证良好的城市环境质量，对建设用地能够容纳的建设量和人口聚集量作出合理规定；三是设施配套控制，即是对居住、商业、工业、仓储等用地上的公共设施和市政设施建设提出定量配臵要求；四是建筑建造控制，即是为了满足生产、生活的良好环境条件，对建设用地上的建筑物布臵和建筑物之间的君体关系作出必要的技术规定。五是城市设计引导，即为了创造美好的城市环境，依照空间艺术处理和美学原则，从城市空间环境对建筑单体和建筑群体之间的空间关系提出指导性综合设计要求，对建设项目就交通活动和环境保护两方面提出控制要求。此外，本着有效进行规划控制的原则，针对不同用地、不同建设项目和不同开发过程中，需采取多手段的控制方式和制定多层次的控制深度。

（二）持续发展原则

各国城市现代化进程中面临的共同问题是：对从生态平衡角度发展经济，进行城市建设和管理重视不够，造成城市水源干涸、能源短缺、交通拥挤、失业率高、环境污染等严惩的自然和社会问题。解决好生态环境、社会环境与城市发展之间的矛盾，探索环境发送与城市发展协调之路，是老城

区发展的重点和难点。因此，老城区发展必须格外关注人口、资源和环境的协调发展问题，将合理利用资源作为城区管理主体自觉的价值取向和重要原则，加倍重视防治污染，推进循环经济发展、完善废物处理，限制滥用国土资源，节水、节地、节能，做到资源、环境、人口相平衡，为实现资源的永续利用和人类的世代发展做出贡献、提供示范。

（三）突出特色原则

无论是一个企业还是一个城区，只有塑造出自己的特色，才能凸显自己的形象、形成自己的竞争优势。纵观国内外发展活力强、发展动力足、外部形象好、知名度高的城区，无论是国外的达沃斯小镇还是威尼斯小城，也不论是国内的丽江古城还是吴镇，无不是因其特色而富吸引力、蜚志海内外。因此，老城区发展要以突出特色、创造特色为原则。这方面的理论及其发展策略，在本书“老城区发展的特色理论研究”一章中已有详述。

市北区的一张靓丽的名片：第一，集聚了人气商气。走出了一条“商贸兴区”的成功之路，形成了特色经济。第二，进一步确立了市北商贸大区的优势地位。第三，改变了环境，提升了城区品质。市北区的口碑和形象来自特色街区对城区面貌的改善；特色特区是经济效益、社会效益和环境效益的统一，是对科学发展观最好的诠释。第四，形成了一批旅游景点。过去，市北区提出了“后半天”旅游的概念，上午外地游客去市南区、崂山区旅游，后半天来市北区购物；现在特色街已经成为了市北区的旅游资源，实现了“全天侯”的旅游格局。啤酒街、台东三路商业步行街是国家3A 级景区，青岛开幕城是国家4A 级景区；啤酒街、天幕城街区入选“改革开放以来青岛新十景”。第五，呈现出市北现象，为打造特色市北奠定了坚实的基础。现在人们谈起市北，其关注点就是非常有特点、有特色的特色街。

特色街区既是青岛市北区的一张名片，也形成了青岛“市北现象”；既是市北区的“形象工程”，更是其“民心工程”。特色街区建设改变了市北区的城区环境，也改变了城区形象，达到了“利民、利商、利企、利区”的效果。一是利民。沿街的居民可以开门办店，不但有收入，而且房屋也实现了增值。每打造一条特色街，都造福于周边的居民，使居民受益。二是利商。包括啤酒街以及有创业意向但是没有场地的业户都利用特色街实现了自身发展。三是利企。很多

企业依托特色街获得了收益，比如啤酒街每年给青啤集团至少节省3000万的广告费用；没有台东三路的打造。青岛利群集体台东店不可能有现在兴旺红火的局面；山东海润公司的知名度也是由于和市北区共同打造天幕城而叫响的。四是利区。目前青岛市市北区现有的17条特色街，2008年实现了产值100多亿元，利税15亿元，带动了近5万人就业。市北区在为企业、为群众服务的同时也实现了自身效益。

（四）因地制宜原则

各地、各类城区虽然有许多共同的特征，但是由于所处地域不同、自然禀赋不同、生活的民族不同、地理环境与区位优势不同、城市的建筑风格不同、生活的民族不同、地理环境与区位优势不同、城市的建筑风格不同、产业发展结构不同、空间结构也各异，因此老城区发展需要遵从因地制宜的原则，老城区的这些不同之处，实际上也构成了自己的优势和自特色，是形成特色竞争与发展战略的依据。

以老城区中的老工业区改造为例，也需要依据不同建筑类型和情况，进行分类、采取不同改造策略。目前国内老工业区的旧建筑大致分为三类，一类是已完全达到使用寿命的危房，毫无使用价值，只能完全拆除，重新翻盖新建筑，建造新区；第二类是可以体现城市记忆和文化的历史性旧建筑，具有保留的价值，可以定性为工业遗产，需要通过政策法规及科技手段进行维护和保护；第三类是仍具有一定历史

价值和使用价值过时旧建筑，因为政治经济等原因保留下来，但不能充分满足现代社会发展的功能需要，需要进行对内部的改造维护和外部的装饰，以及相应的外部环境的改造设计。

青岛创意产业投资有限公司利用原卷烟厂旧厂房，投资建设了新型复合式创意产业园—1919创意产业园。“1919”是颐中卷烟厂前身的大英烟草厂的创立年份，同时也是缘起新文化运动的年代。以阿拉伯数字“9”的变体设计成园区的形象标志，将“做久、做强、做大”的企业愿景融入其中，体现了老厂区旧貌换新的美丽嬗变。

结合青岛创意产业的发展需求，创意园区整体划分为1馆9中心（青岛烟草博物馆、国际建材博览中心、中国原创故事创作中心，商管服务中心和食尚创意中心）。一期项目改造后面积20万平方米，加上二期、三期1919创意大厦等项目，总面积达42万平方米，是规模最大、门类最全、品质最优的创意产业集聚区。建成后将吸纳2000个企业入驻，实现就业1万人以上，每年实现营业额85亿元人民币。

（五）统筹兼顾原则

老城区是城市的发源地之一，是城市的重要组成部分或者主城。因此老城区发展不能孤立于城市之外，其发展定位等必须考虑城市总体规划、城市性质等，统筹新老城区规划的衔接与过渡，并注意突出自身特色。单就老城区发展来讲，

也要综合考虑老城区发展的空间布局、交通布局、产业布局、人口布局问题。在规划和建设上要使老城区实现功能配套、环境改善，即在交通能源、居住环境、生活设施、行政服务、文化娱乐、教育体育等方面满足人民群众和创业投资者的需要；注意人口、产业、社会、经济等方面的相互结合，努力把老城区建设成为集高技术生产、高质量居住、高品位生活与娱乐，高档次商业教育为一体的综合化现代化城区。通过老城区功能的综合化、环境的宜人化来增强对人口的凝聚力、人才的吸引力、资本的吸纳力，为老城区发展提供动力。

（六）以人为本原则

人是城市的生产者、建设者和消费者，是城市的主体。因此，老城区发展必须坚持以人为本、以民生为要；要坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。首先，老城区在发展规划上要树立以人为本理念。城区土地利用要做到功能分区明确，产业用地与生活、办公、娱乐及休闲用地尽量互不干扰、距离相宜。提倡生产生活与办公娱乐用地在互不干扰的基础适当集聚，以节约管线，提高时间与空间效率，节约集利用土地。要方便人们创业、居住、生活、购物、停车等需求，创造良好的创业、工作、生活条件与环境。其次，政府在老城区发展中要注意创造舒适、合理的人居环境、工作环境、创业环境，以满足不同层次群众的公共需求。具体来说，在空间布局上要满足人的活动要求；在生态环境

上要有益于人的生理健康要求；在人际关系上要适应人的交往要求；在文化气围有助于陶冶情操的要求；在日常生活及出行上要符合人的方便要求。要想方设法为弱势群体排忧解难，从而让更多的人依食无忧，安居乐业。

（二）开展式发展

开发是老城区发展的一个重要方式。近几年，许多城区专门成立了城区开展建设投资公司，作为城区开发主体，一些房地产公司也积极参与城区开展与建设之中。

1、开发原则

（1）整体规划。老城区历史文化街区保护中的最大问题就是“见木不见林”，只见一个个单独的文物古迹点而不见“城”。老城区通常以古城风貌为最大特色，通过整体规划设计，着眼于维护整个古城的生态、文脉的整体环境，而不是四分五裂的甚至单独的文物点。

（2）滚动开发。强调“整体”指的是在观念上、规划上要有整体、全局的概念，并不等于一次性地全部开发到位。老城区一般面积较广、居住人口众多，资源现状参差不齐，宜采取“点一片一点”滚动开发的战略。流动开发的好处还在于可以让景点在不断扩充、完善的过程中，迎合市场，常变常新，从而延长旅游产品的生命周期，实现旅游的可持续发展。

（3）社会参与。老城区开发是一项艰巨繁复的工程，

涉及到复杂的产权关系，巨额的资金投入，绝非政府部门可以一手包办。应按照经济规律办事，政府规划，社会力量参与，进行市场化运作，允许投资者取得经营权和收益。对于老城区内较敏感的文物保护问题，应借助法律手段，通过法律和契约加以保证。

（4）开发与保护并举。城市是一个活的有机体，始终处于新陈代谢、变化发展状态，一成不变是不可能的。对于一个城市而言，保护只是局部，不会也不可能是一个完整的城市，所以保留什么、改造什么、拆除什么以及如何保留、如何保留、如何改造、如何新建对于城市保护而言是一个关键的问题。老城区的建筑物、街区是否需要保留，要对其使用价值、存在价值进行科学的评估，不仅要看经济价值，还要看文化价值和社会意义。一般原则是只要有使用价值和应用价值，就应当予以保护、甚至恢复。只有做好保护工作，才能使城市拥有持久的文化魅力，老城区的产业开发与产业发展才不会是无源之水，无本之林。另一方面，保护是前提和基本目标，但并不等于创新，创新的目的是为了适当时代的变迁，以旧城历史文化得以继承和发展。对于既没有使用价值，也没有文化价值和保存价值，濒临倒塌的破旧房屋建筑、棚户区等，就对其进行改造、拆除，另行建设。

2、开发策略

（1）利用共享机制策略

利益共享机制就是要切实保障居民、开展商和政府的利益，只有保证多方利益，老城区开发才能顺利进行。不同团体其利益体现也是不同的，具体而言：居民的利益主要就是保证房屋财产的价值不受损失，保证享受原有的或更优质的配套服务，生活质量得到改善；开发商要获得足够的经济收益空间；政府实现城区改造与更新，改善城市面貌，获得资金进行基础设施建设。城区是一个复杂的系统工程，自身要不断的进行更新，这种更新就是要打破原有的平衡去建立新的平衡，在当前市场机制条件下的民主社会，利益共享是实现新平衡的前提条件。

首先，只有保障居民利益，才不会引发社会矛盾。近年来国内老城区开发改造以拆迁所引发的各种问题成为社会的热点之一。归根结底就是居民的原有利益受到损害，有些阻碍城区开发进度，甚至引发群体事件。因此，在老城区改造中，政府应该从保障居民的利益角度出发，制定相关的政策，保障老城区发行的顺利完成。其次，要保证开发商获取正当利益。在市场经济条件下政府无力承担全部的开发费用，市场力量介入并成为主全之一是其必然，开发商介入的条件之一就是保证其经济利益，经济利益是开发商介入的动力，老城的开发要通过经济计算和规划上的控制，既保证开发商可以获利，又不至于获得暴利，避免开发商片面追求经济利益造成对城市空间环境的破坏，这样才可以保证老城区

开发与发行顺利进行。第三，政府角色定位要准确。在老城区开发与发行中，除了带有公共性质的基础设施项目外，政府一般不直接参与，而应该是一个协调人的角色，是一项“活动”的主办方，协调居民与开发商之间的关系，制定相关的政策，为老城区顺利开发、科学开发保驾护航。为了实现城区更新的目的，政府在经济方面可以是微利、平利，有时甚至是微亏的。

在几乎所有城市管理中，上访率最高的往往是因拆迁改造所带来的各种热点、难点问题。同样，曾在青岛信访总量中占有6成的市北区，进入2008年此类上访率却骤然降为零，让一位年轻的信访局长居然发出这样的感叹：“没想到，今年会变得这么轻松自在。”不仅如此，市北区开发局长更是一口气连就出三个一，即今年无一上访，无一强迁，无一裁决，这就是今年市北旧城改造最鲜明的特点。

没有群众上访，群众就真的满意吗？显然需要寻找答案。这不禁让人联

（2）行政力与市场力结合策略。

（三）整治式发展

1、老城区整治式发展的内涵与目标。

从城区建设角度看老城区的发展，存在三种可能的方

式：一是是改造，就是把传统的老城地段改建成新的城市地段。二是更新，就是为适应现代城市生活的需要，在保留传统建筑风格特色的前提下对建筑进行装修或改建。三是整治，就是对旧城中具有代表性的历史地段，以保护旧城传统风貌为主要目标，进行“整理”和“治理”。有学者认为老城区建设的内容既包括“改造”和“更新”，也包括“整治”，而更为重要的是“整治”。

老城区整治的目标是在继承、保护城市历史的方针指导下，保护代表城市文化的城市基本空间形态、城市传统建筑，按城市历史性的要求整治已经建乱了的城市空间，改造城市中破旧的建筑及外部环境，按照现代化城市生活的需求更新老城区的内部环境，在考虑老城区整体历史性空间传统的前提下改造街道，以适应现代化城市交通发展和管线布设的要求。

为此，老城区整治，一要按照尊重历史，保护遗存的原则。二要按照尊重现状，切实可行的原则。三要按照系统保护，远近结合的原则。四要遵从综合治理，有效实施的原则。

3、老城区整治中的单体建筑改造技术与方法。

（1）对一类建筑采取重点保护策略。一类建筑主要指有较高的文化和艺术价值，代表一定时期的建筑风格，格局保存完整、质量较好的文物古迹或传统民居。这类建筑应以重点保护为主，以原有格局和样式加以修缮，加强院落绿化，

清理违章搭建，延续原有的空间迟度，强调周边环境的协调性。并开辟相应的观瞻空间，使其成为街道景观的重要组成部门。

（2）对二类建筑采取重点改造策略。主要指质量尚可且体量较大、对街道空间效果影响较大的新建筑。这类建筑以立面改造为主，按风貌保护要求整治沿街立面和院落空间，使其在体量、色彩、形式上与传统风貌的协调。

（3）对三类建筑进行立面修整。主要指近年来新建的、质量虽好但与传统风貌和街区环境不协调的建筑，或者层数较低、需要加层处理的建筑。对这类建筑主要以立面的整修为主，着重从屋顶形式、立面装饰、门窗分格、外墙材料、以及色彩使用等方面进行外墙面整修与改造，仿照传统建筑风格，加设传统建筑立面构图要素，统一色彩与材质，从而达到与街道传统风貌相协调的效果。

（4）对四类建筑采取重建策略。四类建筑主要指导建筑质量较差具有安全隐患且难以恢复的传统建筑，以级后期新建但质量较差，层数为一至二层但难以加层的建筑。对于质量较差，需要改建和翻建的建筑，可按用地产权范围和风貌再塑的要求改造，从建筑高度、材料、色彩和屋顶形式等方面进行整改。

（5）对五类建筑采取拆除策略。主要指总体规划道路用地范围内的建筑，以及为了完善街区功能、再塑传统景观

和历史建筑保护要求拆除的建筑。这类建筑原则上考虑异地安臵，或者结合集合住宅项目部分返迁。

在老城区商业街的改造规划中，以建造林荫道作为复兴商业街的手段相当有效。西德的埃森最先做到商业街供步行者专用，早在1930年埃森完成了世界最初的林荫步行商业街。当时埃森的居民逃离市中心，导致中心城区衰退。为了挽救这种危机，埃林采取市中心禁止车辆通行，专供人们自由行动的尝试。结果吸引人们重新回到市中心，商业街的销售额争剧上升。此后数年间，埃森在70个地方建设了林荫步行商业街，城市得到成功复苏1978年底，日本建成的横滨伊势佐木盯的林荫步行商业街，其质量之高、设计之好，得到世界的充分赞许。安全的步行道、彩色的铺装，凝聚着各种旨趣的街道公共设施以及城市空间的各种设施，使商业大街成为成人和儿童都感兴趣的散步道路。表现出城市建设以人为中心的主导思想。日本横滨伊势佐木商业街也是由于修成林荫步行道才把人们吸引回来，销售额比改造前急剧上升。

2004年，青岛的东部已经成为新崛起的商圈，人们以住在东部而显示其身份的与众不同，而东部商圈的高楼林立、繁花似锦的大型金融、商业，更是让无数市北人自叹不如。曾经名噪一时的即墨路小商品批发市场，在一片退路进室和东部崛起中，整个街面，已经不再拥有往日那种人气鼎沸、

商品琳琅满目的场面，一切都归于沉寂，市北区唯一商气较旺的只有台东三路。于是，市北区委形成一个十分清晰的观点：“顺势而动、借势而造、变势而成、造势而强。”“顺势而动”即顺应世界经济一体化趋势下分工细化的潮流而动，顺应青岛建设全国重点中心城市、世界知名城市的决策而动；“借势而造”，即凭借市北区拥有的青岛港、青岛啤酒等著名企业和大批企业闲臵厂房，以级老城旧街的欧陆风貌、蕴蓄的历史人文、旺盛的商机人气等独特之势而造；“变势而成”，即通过主观努力，变颓势成强势，变劣势成优势，变历史的包袱成现实的财富；“造势而强”，即由点成线，由线成网，由网成城，借一街之势成一区之强。

四、老城区有机更新发展模式

随着大规模改造负面影响的不断显现和对老城区发展思考的逐步深入，老城区更新的理念趋于理性，即不再搞简单的大拆大建，而是通过整体规划，在保留原有风貌的基础上进行中小规模渐进式的改造，特别注意对于历史文化街区、历史建筑的保护，使老城区文化脉络得以延续。这种节制、平衡、适度、稳定的城区更新策略就是我们当前提倡的“有机更新”。

（一）老城区有机更新发展模式含义

一是指老城区物质形态上的改造和物质磨损的补偿，如房屋的修缮、改建与重建，道路的拓宽等活动；二是指导老

城区社会形态、经济形态的更新改造，包括产业、功能、社区、历史文化等多个方面；三是指在特定的城市化阶段发生，伴随城市发展水平的提高而不断深入的一个连续不断的新陈代谢过程。具体而言，“有机更新”发展模式具有以下几方面的含义：

的历史文化结构和整体环境。

（四）保护老城区整体环境

同老城区格局一样，老城区环境对于整个老城区的历史气氛也是十分重要的。近年来，人们不断探索新的规划控制方法，目的是协调新旧建筑环境、人造环境与自然环境的关系，保护和加强老城区突出的景观特征。协调人造环境与自然环境的关系，不仅需要要对老城区形环境的建设进行控制和引导，还需要不断寻求新的城市空间形态、模式，建设城市绿带已成为越来越多被采用的方法之一。

二、老城区保护的途径

（一）政府作为与科学的观念

老城区保护的关键在于政府作为与科学的观念。历史文化遗产保护就是一种从国家和人民长远利益出发、维护法制和祖国优秀文化遗产的公益性活动，因而是政府的职责所在；房地产的开发行为则多是商业性的、短视的、是以获得利润为前提，两者之间存在一定的矛盾与冲突。对此，必须明确政府职责，树立科学发展观，协调文化保护、社会进步

与经济发展等方面的关系，贯彻可持续发展与以人为本的理论，才能保护好老城区。

（二）科学规划管理

老城区保护并不是要保护老城区的全部，其保护范围、内容、要求等要通过城市规划来予以确定。所以老城区要得到合理有效的保护开发，首先得有科学的规划管理。盲目地无计划地开发，只能加速老城区的毁灭，容易对老城区造成致命的打击。美国、法国等国家都十分重视老城区规划的作用，把对老城区的规划作为一项重要的工作来抓。上海新天地、北京菊儿胡同、苏州山塘等开发较为成功的老城区都得益于及时进行了合理的开发规划。目前，我国的许多老城区随着新闻媒介的宣传，迎来了大批慕名前来观光的旅游者，如不及时规划，将会给老城区带来破坏。

（三）政府主导，市场运作

西方国家曾经走过的弯路告诉我们，那种以开发商为主导的大规模改造，一般都会导致经济利益至上、公众利益被忽视、割断城市历史文脉、损害城市的文化价值等消极后果。我国老城保护规划对老城的建设容一作了严格的限制，开发商在老城内难以做到整个开发地区的利益平衡。市场经济规律决定了开发商的根本目的是获得最大的投资利润和回报，因而，开发商自然倾向选择现代住区模式，通过提高土地开发强度、降低开发成本和提高售价等手段，甚至牺牲保护的

原则求得短期的经济效益。而政府的目标是保护传统文化，改善居民的生活居住环境。因此，在老城区保护中政府必须发挥主导作用，制定政策、法律法规，加大财政投入的力度并对开发商的市场行为进行约束和规范；同时政府应改变以前既是历史遗产的投资主体又是实施主体的单一角色，通过与开发商合作，寻求利益的共同点，实现社会、经济和环境效益的有机统一。

（四）公众参与

老城区保护过程中，付出代价最大的是保护区中的居民，他们的生活可能在短时间内难以得到根本改善。因保护受益的却是整个城市，这使保护更具意义，且从长远的发展看，老城区的保护有利于城市的长远发展且有利于居民生活质量的提高。所以，要正确引导居民从整个社会的角度，从长远的角度，而不要仅从自身当前的利益来保护老城区。同时，老城区保护面临严重的资金短缺，鼓励公众参与，合理分担资金，引导居民在迫切追求自身居部利益达到最优化的同时配合城市的整体利益，做好老城区的保护工作。

（五）积极有效的保护性开发

保护性开发是指以保护为前提，在不破坏原有古迹和历史文化环境的基础上的合理开发。老城区的保护与开发可以是相辅相相成、相互促进的。对老城区单纯保护、维护现状并不能充分体现其应有价值，良好的保护能够给城区开发注

入新的活力，而开发能够提高老城区本身的知名度和社会地位，促进老城区的保护，展现老城区文化内涵。有效的保护性开发不仅能以文物养文物，而且能够获得较好的经济效益和社会效益，有利于推动老城区的可持续发展。

（六）注重发挥专家的作用

老城区保护与更新是一项具有高度技术性的系统工程，保护对象与保护方式的确定以及更新规划的制定都需要高度的专业知识背景。正因为如此，以法国的“国家建筑师”制度为代表，发达国家普遍都很重视发挥相关领域专家的作用，赋予专家团队以较大的责任和权限。我国可以考虑借鉴日本的“审议会”模式，成立由建筑、文物保护、城市规划、历史研究等领域的专家组成的|“老城区风貌保护审议会”，赋予其在确定保护对象（区域及建筑单体）和保护方式等方面的权威地位，以此来保护与更新工作在科学和理性的指导下进行。

（七）政策支持与立法保护

由于老城区保护对城市生态环境、社会文化发展、环境特色维持、街区景观的创造有着积极的意义，所以应制定相关的法律法规，只有通过立法，才能实行有效的保护。还应设立补助金制度、补偿方法、开发权转移制度等，在政策上予以支持，以确保老城区不受建设开发干扰和遭到建设性破坏。老城区的保护要通过立法与行政措施，有力地杜绝房地

产投机，并排除不当的行政干预。

二、规划策略：老城区总体布局要考虑特色

针对老城区特色实施规划，是合理引导和控制老城区发展的手段，可塑造或改善老城区环境，对于老城区发展具有重要意义。为此，要按照科学发展观的总要求，在老城区规划中实施特色构建。

（一）在城市总体规划阶段进行城区特色的构建

我国现行的城市规划包括总体规划（包括城市总体规划、分区总体规划和专项总体规划），详细规划（控制性详细规划和修建详细规划），总体规划是城市发展的纲领性文件，可确定城市性质、城区规模和空间发展形态，统筹安排建设用地，合理配臵基础设施，处理远期与近期建设关系，指导合理发展。然而，许多城市规划研究和实践者认为，在过去我国几轮城市总体规划中也暴露出一些问题，主要是总体规划缺乏对下一层次规划的控制作用，是典型“终极蓝图”式的静态规划，不适应城市快速发展的需要，有“功能和效率主义”色彩；侧重于经济规划和用地布局，对环境质量提高、形象改善、市民文化丰富等方面缺少人文主义关怀；在总体规划中对城区的特色研究的不够，体现的不足。

在城市总体规划阶段展开对城区特色的研究和部署具有提纲挈领作用，只有在此阶段对城区各个特色，使整个城

市规划具有更好的统一性和协调性。一个城市的城区特色是一组群体的效果和形象，是个有机系统，是众多个体特色的整体放大，这一点和城市总体规划有着对应关系，即都是以城市整体为研究对象，包括规划范围内的山体、水系、道路和建筑、景观等和立体色彩，能做出宏观规划，系统整合资源，构筑城区特色体系。要研究利用城市规划区内的自然景观，使之与城市有机融合、和谐共生；研究城市空间形态，对城市轴线、标志物、天际线的空间位臵、尽度和风格提出指导性要求；对城市历史建筑和街区提出整合意见，使其能更好地融入城市特色景观体系。

（二）城区特色的构建要符合城市性质和发展规模 城市性质是其主要职能的反映，总括了其所在区域的经济、政治、文化和地理等特色。要在对城市的特色进行精确的、高度的战略概括基础上，准确设定城区性质。如，北京在1993年通过的总规确定的城市性质是“全国的政治中心和文化中心，是世界著名古都和现代化国际城市”。这样依据核心老城区的特色来定性整个城市的性质，北京石景山等城区就不可能再建“强大的工业基地”，反映在北京风貌上也就不再有“处处冒烟”的“景色”了。明确城市总体规划中对特色城区性质的定位，这是城区特色构建的一个重要前提。估算和确定城区规模是城市总体规划的关键工作之一，要根据特色城区发展需要来规划城区人口规模和用地规模，

不可一味地贪大求广。同时，城区特色的一些要素，如城区的标志物，特色街的空间尽度必须符合城区的规模，切忌盲目攀比，生吞活剥，影响城区形象和发展。

（三）城区特色构建要师承自然、因地制宜

自然环境是决定空间形态的前提，且对城区特色而言是外在直观的因素，也是特色创新发展的重要要素。要追求“天人合一”，努力争取城区特色与自然环境和谐共处，正因各地域独特的地理环境而造就了不同的城风都是很好地利用了当地自然条件而形成的，雅典和罗马建筑设施利用了大量当地色泽朴实的石材，形成了特色的古城风采；杭州借用了“淡汝浓抹总相宜”的西湖，造就了“天堂”的盛名；雪域高山背景映衬的布达拉宫，因循地势，威严屹立，气势磅礴。城区要根据不同自然环境，找准、丰富、发展、创新特色，绝不可中西方的风尚胡搭，南北方的格调乱配，不要搞“西装上面戴个瓜皮帽，唐装下面穿双高跟鞋”。具体可结合地形地貌创造发展区特色，通常包括建材资源、土地资源、水资源、气侯资源和生物资源等，都可因材设景，因景成区，从整体形象到局部地段形象规划，做到既能体现时代特色又能体现地方特色，形成自然、和谐、统一的城区风格。

（四）城区特色构建要延续历史文脉，弘扬人文精神 城区历史文脉和人文特色所形成的特色是城区的内涵和灵魂，没有内涵和灵魂的城区是浅薄的和难以想象的。历

史上形成和创造的建筑、街区等文化，凝聚的城区精神和城区传统对于城区和市民来说是一笔宝贵的财富。在特色城区构建中，一方面，要满足着人们居住、工作、游憩与交通等功能的要求，另一方面，还要不断地传承和激发人们的智慧、情感和审美等精神要素，使历史上口口相传或物化外现的精神，通过继承而弘扬，使整个城区在今后发展过程中继承文化精神，增强文化脉络，增长人们的审美情趣，去唤醒人们对城区的记忆，增强居民对城区的城区，我就能说出这个城区居民在文化上追求的是什么”。譬如故宫之于北京，埃菲尔铁塔之于巴黎，它是一座城区的象征，是一座城区的精神和灵魂。所以我们的城区规划和建设就不能随意割裂城区的历史文脉，而是应该通过管理和多种手段去尽力延续。老城区，从文化脉络、人文精神上进行城区特色的构建，还可以从街区、街道、景观等空间细节上的设计入手，实施建筑设施生活情趣的统一建设。道、景观等空间细节上的设计入手，实施建筑设施与生活情趣的统一建设。

（五）城区特色构建要有个性，避免克隆现象

我国的许多城区都有一样的悠久历史，但是形成的建筑和人文风貌又各具特色。所以在老城区特色构建中，一定要考虑城区的风格和个性，注重城区的居族性、区域性、时代性，结合地方文化和风土人性进行规划建设，保证城区地方特色特别是有文化历史价值特色得以延续。在新建设中注入

历史遗存内容时，要力戒千城一面，万屋一貌，使城区规划建设脱离浮浅平淡，丰富其个性内涵。如，同是中国古代的老城区，北京与西安的特色在个性上相差很远；同是受西方建筑文化影响的老城区，哈尔滨、大连的俄罗斯风格很重，青岛的欧洲风尚更浓。因此，在规划建筑上，这些城市的老城区就要各据风格，各显特性。

三、产业策略：优化各类特色门类业态布局

老城区发展，最主要的推动力量是产业。为此，老城区发展要依据现有资源，创出新的资源，积极发展特色产业。这就要求老城区注重优化特色产业门类和业态的布局。

（一）科学确定老城区特色产业定位

（二）实施“内生型”与“植入型”措施

（三）实施“内生型”与“植入型”措施

四、管理策略：优化特色城区公共服务

（一）强化政府创造发展环境的职能

（二）规范管理，提升综合竞争力

（三）统筹兼顾、突出重点，加大建设扶持力度

（四）加强个性基础设施和公共服务设施建设