南京临时政府时期地方公债发行探讨

　　摘要：南京临时政府时期，是我国历史上地方公债发行空前活跃的时期。这一时期的地方公债是为巩固新生资产阶级革命政权而采取的重要财政政策措施，它为保卫革命的胜利果实提供了一定的物质保障。但就全国范围而言，各项地方公债对于缓解革命政府财政危机的作用是有限的。多数地方公债发行结果与预期目标相距甚远，其原因有中央停止地方公债发行的政策因素，也有资本主义经济尚欠发达的经济因素，而其根本原因则在于政府公债信用尚未确立。南京临时政府时期的地方公债发行，为应对当前我国地方政府债务问题提供了一些启示和借鉴。　　关键词：南京临时政府；地方公债；发行公债；财政政策　　中图分类号：K258.1文献标识码：A文章编号：1008—2972（2012）02—0107-07　　一、引言　　公债，简而言之是指政府（公共）债务。根据举债政府级别不同，可分为中央公债和地方公债；根据举债地域范围不同，可分为国内公债和国外公债；根据举债形式不同，可分为公开发行的公债（公债券、库券）和契约性借款（借款合同）。本文的“地方公债”系指地方政府发行的国内公债券。南京临时政府时期，中央和地方政府均发行和举借了一些公债，如汉冶萍借款、民国元年军需公债、中华民国政府军事公债，等等。这些公债在当时均具有一定的社会影响。关于南京临时政府时期的公债问题，目前我国学界仅有少量的研究成果，较具代表性的有：（1）关于汉冶萍借款。代鲁指出它既是客观形势所迫，更是资产阶级为巩固新生革命政权所能采取的必要革命行动；（2）关于民国元年军需公债。有文章认为它无法从根本上使革命政权摆脱财政危机，但仍然起到了重要的危机缓解作用。从现有研究成果来看，学界仅涉及了中央政府公债，地方政府（各革命军政府）公债问题却一直无人问津。事实上，南京临时政府时期是我国地方公债发行空前活跃时期，它在我国地方公债发行史上占有重要地位，有必要对其进行研究。有鉴于此，笔者根据相关史料，就南京临时政府时期（武昌起义爆发至南京临时政府结束）的地方公债发行问题作一初步探讨。　　二、南京临时政府时期地方公债发行概况　　1911年10月10日，武昌起义爆发，掀起了辛亥革命的高潮。1912年1月1日，孙中山宣誓就任临时大总统，南京临时政府宣告成立。2月12日，清帝被迫退位，标志着中国两千多年的封建帝制终于覆灭。3月10日，袁世凯在北京就任临时大总统。4月1日，孙中山正式卸去临时大总统职务。随后，临时参议院议决将临时政府迁往北京，南京临时政府结束。武昌起义爆发至南京临时政府结束期间，各独立省份百废待兴，需费浩繁，同时又实施了一些减免赋税的政策，因而普遍面临财政困难。为缓解财政危机，维持革命政权，湖北、上海、浙江、江西、福建、甘肃等省自主发行了一些地方公债。兹概述如下（见表1）：　　1 中华民国政府军事公债（湖北）　　武昌起义后，成立了湖北革命军政府，黎元洪被逼任都督。因为财政支绌，军政府决定募集“中华民国政府军事公债”银2000万元，专作军事费用。1911年10月30日前公布《募集军事公债简章》，确定公债发行办法如下：公债发行无折扣；每张票面额5元；年息5厘；偿期10年，分四次偿还，即第一次偿还期为黄帝纪元四千六百十一年（1913年），第二次偿还期为黄帝纪元四千六百十四年（1916年），第三次偿还期为黄帝纪元四千六百十七年（1919年）；第四次偿还期为黄帝纪元四千六百十九年（1921年）。偿还具体日期不限定，但需提前6个月通过新闻纸发布广告；以湖北汉阳铁厂、武昌纱布丝麻四局、毡泥厂、造纸厂、红砖厂八处产业共银2385万两作抵；公债券由外洋各埠殷实商家银行经理发行，且必须由鄂军都督黎元洪及两湖商会签名、盖章；公债不记名，可自由买卖流通。《募集军事公债简章》颁行后，海内外人民踊跃认购，国外募集到2000万元，国内募集400万元。　　2 中华民国公债票（上海）　　上海光复后，因财政困难，1911年11月14日，沪军都督府财政部长沈缦云邀请上海商界召开会议，议定发行公债、兴办中华银行、发行军用票、募捐等措施。11月20日，沪军都督府公布《中华民国公债票章程》确定公债发行办法：公债名称为中华民国公债票；总额洋1000万元；债票面额分整、零两等，分别为洋100元、50元、10元、5元；债票分天、地、玄、黄四号，每号洋250万元；偿期6年，按天、地、玄、黄顺序分4次还清，每次偿还250万元；第一年利息9厘，第二年至第四年每年利息增加1厘，第五年利息1分4厘，第六年利息1分6厘；由沪军政府及民政、财政两总长担保；还本付息机构为上海中华银行。11月30日，沪军都督陈其美照会各国华侨商会，招集中华银行股份，兼募公债票。12月22日，沪军都督府财政部颁布《发行公债票启事》，确定冬至节（1911年12月23日）先发行总额的四分之一（250万元），号召爱国同胞踊跃购买公债。《中华民国公债票章程》和《发行公债票启事》颁布以后，上海各界各阶层民众，开始积极购买公债，“以成各军士北伐之志”。1912年2月28日，南京临时政府批示沪军都督陈其美，令上海公债票即日停止发行。　　3 爱国公债（浙江）　　1911年11月5日，杭州光复，浙江军政府成立。12月，为应付财政急需，军政府发行“爱国公债”500万元。指定以浙西盐课厘收入作抵；债票无记名；额面分100元、10元、1元三种；九五折扣发行；年息7厘（由于公债发行未规定统一日期，所以利息按日计算，自缴款之日起，每满一年付息一次）。为发行该公债，军政府财政部特设公债票总经理处为发行机构，分头劝募，并规定凡官俸在30元以上者，按成搭放债票。但公债发行情况并不理想，先后募集297209元，搭放官俸票额201919元，共499208元。　　4 维持市面公债（浙江）　　1912年1月，汤寿潜调至南京临时政府任职，蒋尊簋继任浙江军政府都督。因为爱国公债发行效果欠佳，财政依然困窘，1912年2月14日，蒋尊簋颁布《维持市面公债简章》通令，决定再次发行公债。因“此项公债急待发行”，“时日局促，印制不及，”所以“暂借财政司现行债票，或先行发用，逐张由总理签字盖章，以清界限”，即将爱国公债改名为“维持市面公债票”后再予以发行。具体发行办法如下：总额100万元，各庄号领借、各业领押各50万元；各庄号同行汇划时应将此作现款使用，凡存户提款在100元以上者可以债票抵付，领借各庄号可将债票自由发卖；年息6厘起；债票借押期限，自2月17日至7月16日止；债票借押期满，仍用此项债票缴纳，无须现款；借押债票届限不能清缴，庄号应即追偿押户，即将押件发售，售有盈余，照数给还，售不足数，仍由押户及保证之庄号偿补；领借债票之庄号，遇有闭歇情事，应尽先筹缴债票，再行理账；领借债票之庄号，期满归缴，如积有溢票，由军政府追令欠缴债票之家找付。 　　5 民国元年地方公债（江西）　　1911年10月30日深夜，驻南昌新军发动起义，并迅速控制了整个南昌，随即江西军政府成立，吴介璋担任都督。军政府成立后，开始尝试推行议会政治，但政局极不稳定。几经更换后，11月21日，马毓宝接任都督。为了筹集军政费用、维持革命政权，马毓宝于1912年初发行了“民国元年地方公债”。公债定额600万元。因为政局不稳，军政府信用不足，公债发行结果远未达到预定额数，实际认购的只有14户，共筹得银元229386.3元。　　6 中华民国闽省军务公债（福建）　　1911年11月11日，福建军政府成立。为筹集军饷、整理庶政，福建军政府决定发行“军务公债”300万元。根据《中华民国闽省军务公债票章程》规定，5元为一股；偿还期限为两年；偿还之日，每元支付利息0.5元；公债票可用于抵纳福建各项正税及向各银行质押款项；公债票须由都督孙道仁会同全权代表签字发给，如未经签字则不予承认。为了筹募公债，福建军政府成立闽省公债局，聘任李恢为总理，并授予全权代表身份于1912年1月率劝募公债特派员张旗、叶成瑞赴香港、南洋群岛、广东等地劝募。由于公债发行对象主要是海外侨胞，尤其希望南洋各埠华侨能“各解义囊，以助巨款”，故又称“南洋公债”。该公债最终筹得30.7225万元。　　7 军需公债（陕西）　　1912年1月，因为财政困难，陕西革命军政府（秦陇复汉军军政府）发行“军需公债”。依据《军需公债简章》，公债发行办法如下：总额议平银200万两；公债票由财政部酌量分发各属，责成该地方官及财政员，按人民负担力程度，分别募集；凡居住在陕西者均可购买；债票拟用三联式，一票为一股，每股以议平银3两为限，联角依次编有天、地、人字样，满一年，天字联即发生效力，可以持取现银或缴纳赋税，满二、三年，地、人二联与天字联办法同；年息6厘；拟分三年还清，每年还股本1两，付息一次；归还公债时，届期由各该地方官暨财政员，在该属粮赋项下，按数扣留作为偿还的款，如债主有不愿持取现银者，即准以票应得本息，完纳地丁、厘税。为发行该公债，军政府号召“凡属三秦士庶，自应同力共举，深体时艰，分担责任，启窖藏而供急需也”。第一期发行100万两，派员分赴关中各县进行推销。结果，除省城商号认销较多外，各县没有进展，未能达到预期目的。第二期公债遂无法继续发行。　　三、南京临时政府停止地方公债发行　　各地军政府成立后面临着严重的财政困难，南京临时政府成立后则更是“库藏如洗”。Ⅱ习为了摆脱财政危机，南京临时政府采取了发行国内公债、举借国外公债、发行军用票、发动国民捐、缩减行政经费等措施。在发行中央公债——民国元年军需公债的同时，南京临时政府又多次发布命令，停止地方公债发行。　　1 停止湖北、上海军政府的公债发行。民国成立之前，湖北军政府和上海军政府就已经发行了地方公债。临时政府财政部认为“鄂军政府、沪军政府发行债票，有碍统一”，因而，该部成立后即“呈准饬令停止发行”。但此后，发现上海仍刊载发行地方公债的广告，2月28日，孙中山再以大总统名义发布《命沪军都督停止发行公债令》，略谓：“为免分歧而昭信用起见，中央公债票既经发行，上海公债票应即停止，自是正办。”　　2 停止全国各省的地方公债发行。停止鄂、沪军政府公债发行后，财政部发现“以地方名义募集公债，而其性质又非地方公债者，不独鄂、沪两地”，因而，3月17日，临时政府又发布大总统通令，统一财政、限制各省办理公债。通令指出：“现在大局底定，财政亟应整理”，“中央债票发行，自应援照鄂、沪成案，将各省所发之债票，一律停止。”　　南京临时政府之所以停止地方公债发行，略加分析，其原因主要有以下两个方面。　　一是实施“财政统一”大政方针的需要。孙中山在《临时大总统宣言书》中宣布施政方针时，强调了国家多方面的统一，包括民族、领土、军政、内治和财政。他指出：“满清时代，借立宪之名，行敛财之实，杂捐苛细，民不聊生。此后国家经费，取给于民，必期合于理财学理，而尤在改良社会经济组织，使人民知有生之乐——是日财政之统一。”显然，财政统一是南京临时政府一项重要方针。停止地方公债发行，正是为维护财政统一而实施的一项重要政策。在关于停止地方公债发行的财政部呈文以及大总统的通令中，均强调了这一点。“行政以统一为先，理财以核实为要。”因鄂军政府、沪军政府发行债票，“有碍统一”，所以“停止发行”。“为统一财政起见”，各地公债发行应照财政部所请，“一律停止”。　　二是为了保证中央公债顺利发行。1912年1月8日，临时大总统孙中山、副总统黎元洪、财政总长陈锦涛联名签署发行“中华民国元年八厘军需公债”（简称军需公债）。在“北虏未摧，南服多事”之时，军需公债发行意义至关重大。“两方胜负之所判，实只财政丰啬之攸关”，“不世之奇勋，争手腕不争喉舌，最终之胜利，在铁血尤在金钱”。能否通过发行公债筹集巨额款项，直接关系到南方革命政府能否战胜北方守旧势力的问题。因此，临时政府要求国民“同矢匈奴未灭之心，共扬卜式输财之谊”，“联十四省财赋之区，毋分畛域”，积极购买公债。但此时革命政权尚不稳固，公债信用尚未确立，发行公债实属不易。在全国范围普遍面临财政困难而公债信用又尚未确立的情况下，各省若同时发行地方公债自然会严重影响到中央公债的发行效果。正如财政部所言：“公债发行，在吾国为未有之创举，既关民国信用，又系外人观听。一纸无异现银，偿还即在转瞬，固不宜自为风气，尤不可稍涉虚糜。”所以，必须停止地方公债发行。　　经南京临时政府多次下令，地方公债发行终于偃旗息鼓。上海“中华民国公债票”在孙中山批示下，于1912年2月28日停止募集；江苏省临时议会1911年底议决的“中华民国江苏第一次公债票”也直到1912年10月，才得以发行。　　四、南京临时政府时期地方公债发行的评价　　尽管时间短暂，但南京临时政府时期的地方公债在我国公债发行史上仍占有重要地位。从1905年我国第一次地方公债——直隶省公债发行至辛亥革命爆发，清末实际发行了5项地方公债。南京临时政府时期，短短几个月时间，就发行了7项地方公债，这在我国公债史上是空前的。 　　笔者认为，南京临时政府时期地方公债发行活跃的原因主要有两方面。　　一是资产阶级革命迅猛发展的结果。武昌起义后，全国革命力量以摧枯拉朽之势向清朝统治者发起攻击，一个月内，就有13个省以及上海和许多州县宣布起义，脱离清政府的统治。出于革命的需要，各军政府纷纷借助新型资本主义财政政策工具，即发行公债缓解财政压力。　　二是地方军政府各自为政、不受统一权力限制的结果。南京临时政府命令停止之前，各军政府发行公债几乎不受任何外来权力的限制，甚至有军政府擅自打出“中华民国”旗号，使其具有中央公债的色彩，财政部也认为“各省尚以地方名义募集公债，一而其性质又非地方公债者，不独鄂、沪两地”。但发行这些公债的军政府毕竟不是真正的中央政权，而是地方政府，实际上这些是属于地方公债。不受统一权力限制，一定程度上也导致了地方公债发行的无序。　　南京临时政府时期各军政府发行的公债，是为巩固革命政权而采取的重要财政政策措施。它为缓解财政危机、保卫革命的胜利果实提供了一定的物质保障。7项地方公债中，有4项是直接为筹集军费而发行的（见上表1）。在革命力量受到北方严重军事威胁的情况下，筹集足够的革命军费至关重要。如湖北军政府财政枯竭，连印刷公债票的费用都到了“至今未到，殊属焦盼”的地步，“中华民国政府军事公债”筹集的2400万元，对于缓解革命政府的财政压力、推动革命事业的顺利进行，无疑具有重要作用。　　当然，就全国范围而言，各项地方公债对于缓解革命政府财政危机的作用是有限的。在这7项地方公债中，除了湖北作为首义地区发行的“中华民国政府军事公债”实际发行额超过发行定额400万元外，其余6项地方公债或是实际发行数额不详，或是远没有达到发行定额（见上表1）。如浙江省的“爱国公债”实际发行额只有49.9万元，不及发行定额500万元的1/10；江西省的“民国元年地方公债”实际发行额只有22.9万元，不及发行定额600万元的1/25；福建省的“中华民国闽省军务公债”实际发行额只有30.7万元，仅占发行定额300万元的1/10。　　各项地方公债发行之所以没能达到预期目标，其原因是多方面的。　　一是南京临时政府停止地方公债发行的政策，直接使上海“中华民国公债票”以及其它各省的地方公债不能继续发行，这自然会影响到公债发行的最终效果。　　二是资本主义经济发展不充分，现代金融机构和金融市场尚欠发达；人民生活困苦，只靠有限的绅商筹集少量资金等，也使地方公债发行受到经济条件的制约。　　三是政府公债信用尚未确立。这是地方公债发行效果欠佳的关键原因。公债之所以能够成立，就是因为政府能够依据掌握的主权、财富和资源用于偿还债务。换句话说，就是具备足够的政府信用是公债存在的最基本条件。政府公债信用包含能力与意愿两个方面。就能力而言，拥有足够的财力是政府具有偿还公债能力的一个表现，而政局稳定却是政府具有偿还公债能力的保障。辛亥革命爆发后，各省独立虽然风起云涌，但诸多省份革命成功后的政局却并不稳固。湖南都督焦达峰、副都督陈作新在独立后不到10天，就遭到立宪派杀害；陕西独立后，也遭到清军的四面包围，战争形势十分紧急；江西革命军政府成立之后，短短五个月时间，就更换了四任都督。这种局势下，人们对革命政权能存在多久尚存疑问，对其偿债能力就更是难以相信了。就意愿方面，在长期的封建统治下，旧政府的债务偿还意识异常薄弱，“官吏处理公帑，不能廉洁自持”，“名为借款，实同强迫捐输”。辛亥革命爆发后，虽然封建统治受到沉重打击，但受传统意识的影响，人们对于革命政府的偿还意愿仍不敢奢望。并且当时各省革命政权控制的范围极其有限，广大人民群众特别是农村地区无法体会到革命所带来的新的景象，新生的革命政权并没有获得应有的认同。结果江西“民国元年地方公债”发行所得不及预定额数的1/25，浙江“爱国公债”发行所得不及预定额数的1/10，等等。我们不难假设，在如此政局不稳以及人们难以信任的情形下发行的地方公债，即便南京临时政府没有发布停止的命令，也难以达到预期目标。　　事实上，随着政局的变化，南京临时政府很快终结，各项地方公债的偿还也的确无法按期照章办理。浙江“爱国公债”原定自第二年起至第四年止，用抽签法分次偿还。因财政支绌，至1919年3月底，才如数还清。江西“民国元年地方公债”偿还也无法按期。至1924年止，仅还本15.29万元，剩余7.65万元，概以“江西十四年地方公债”兑换。“中华民国闽省军务公债”于1913年11月陆续到了归还日期，因政局变动异常，闽军政府未能如数清偿践约。后来北洋军阀开始对福建实行统治，闽省军务公债还本付息之事遂一再延期，以至不了了之。至1917年，已还本金4.599万元，未还26.1235万元。　　五、结语　　当前，我国地方政府债务问题较为严峻，有学者认为，解决我国当前地方政府债务的根本出路在于“地方政府举债债券化”，最终使地方政府债务“走向透明化、法制化、市场化、规范化的道路”。笔者也认为“地方政府举债债券化”不失为解决地方政府财政困境、避免地方政府债务危机的最好途径和方法。　　南京临时政府时期，是现代公债自西方传人以后，我国地方公债发行空前活跃的时期。这一时期的地方公债是为巩固新生资产阶级革命政权而采取的重要财政政策措施，它为保卫革命的胜利果实提供了一定的物质保障。但就全国范围而言，各项地方公债对于缓解革命政府财政危机的作用是有限的，因为多数公债发行结果与预期目标相距甚远。南京临时政府时期的地方公债发行，为我们当今的地方公债发行提供了一些有益的启示和借鉴。第一，发行公债是地方政府筹集资金、缓解财政压力的重要方式之一。南京临时政府时期各地革命军政府发行的地方公债，虽然大多没有达到预期的目标，但其缓解财政压力的作用却是不能完全否认的。第二，公债作用的大小，取决于公债用途及其发行效果。南京临时政府时期各地革命军政府所发行的公债，其目的和用途是为了革命事业，具有重要的积极作用，但因大多发行效果欠佳，它实际上对于缓解财政危机的作用是有限的。第三，发行效果的好坏，取决于条件是否具备，关键在于政府信用。南京临时政府时期的地方公债之所以发行效果欠佳，关键原因在于政府信用尚未真正确立，因而，我们在发行地方公债时，必须要保证政府信用的稳固。第四，中央政府是地方公债的重要监管主体。尽管南京临时政府时期的地方公债并不完全是因为中央政府的命令而无法继续发行，但中央政府对于地方公债的权威性约束作用是显然的。